正解《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》

1、正解通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定中國民航報、中國民航網(wǎng) 記者肇茜 報道：11月18日，中國民用航空局網(wǎng)站上掛出 了 “印發(fā)通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定的通知”，一時間引來多方關(guān)注。各家新聞 媒體紛紛對此進行解讀，有的認為這代表著通航管理的大幅放權(quán)，有的認為這是對通航的“松綁”，有的更大膽預(yù)言，這預(yù)示著我國低空空域即將開放。而經(jīng)過對民航局相關(guān)權(quán)威部門的 采訪，根據(jù)本報記者所掌握的信息，以上各媒體的觀點均存在過分解讀甚至誤讀的問題。那么，新出臺的通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定（以下簡稱規(guī)定）到底有什 么新意？對于通用航空的發(fā)展又有什么意義和作用？請看中國民航報為您帶來的正解。除9種情況外其他通

2、航飛行不需要審批？起飛前仍須申請空域和航線本次新出臺的規(guī)定由中國人民解放軍總參謀部與中國民用航空局聯(lián)合下發(fā)，其中涉 及的通用航空任務(wù)申請和審批、臨時起降點的甄選、對于機場資源和航空情報資料的利用等 條款，引起了關(guān)心通航業(yè)發(fā)展人士的普遍議論。尤其是規(guī)定的第五條，提出除列出的涉 及邊境飛行、空中禁區(qū)飛行、涉及軍事設(shè)施的航空攝影或物探飛行、外籍航空器以及飛行員 在未對外開放機場或空域飛行等 9種情況外，通用航空飛行任務(wù)不需要辦理任務(wù)申請和審批 手續(xù)。這一條，被許多媒體解讀成“突破了審批障礙這一低空開放的最大制約，對于通航產(chǎn) 業(yè)發(fā)展來說是根本性的變革”。謬哉。這種誤讀，原因在于沒有正確區(qū)分“飛行任務(wù)”

3、與“飛行計劃”的概念。除9種情況外,不需要辦理申請和審批手續(xù)的是通用航空的“飛行任務(wù)”，而非“飛行計劃”。根據(jù)規(guī)定 的第五條，在通用航空飛行實施前，仍須按照國家飛行管制規(guī)定提出飛行計劃申請?！案鶕?jù)中華人民共和國飛行基本規(guī)則和中華人民共和國民用航空法的相關(guān)要求， 所有飛行必須提出飛行計劃，獲得批準后才能進行飛行，否則可能產(chǎn)生飛行沖突等問題，影 響飛行安全。按照飛行計劃申請的相關(guān)要求，通用航空在飛行前還是要進行空域和航線的申 請。”民航局國防動員辦公室主任孟平介紹說。而規(guī)定中對于“飛行任務(wù)”的界定，則主要出于既促進通航發(fā)展，又維護國家安全利益的考慮。“規(guī)定中指出的9種需要申請審批的飛行任務(wù)，主要涉

4、及國境線、國家安全等問題，軍方要對此有所掌握控制，以免個人或企業(yè)行動對國家利益造成損害。除了這些 特殊情況需要審批外，其他普通通用航空飛行任務(wù)都不需要申請審批?！泵掀秸f。其實，在規(guī)定出臺以前，對于飛行任務(wù)的申請審批也都是如此操作的。但是由于沒 有一份規(guī)范的文件，通用航空企業(yè)對于是否需要飛行任務(wù)審批并不很明確，對于一些本不需 要審批的飛行任務(wù)也進行了報批，給企業(yè)和相關(guān)審批機構(gòu)帶來了不必要的麻煩。規(guī)定的 出臺，開宗明義地明確了哪些任務(wù)需要審批。用通航企業(yè)的話來講，就是“不規(guī)定不行即可 以”，對于通航的健康有序發(fā)展具有十分積極的意義。有業(yè)內(nèi)人士分析，我國目前的通航飛行大部分是飛行訓(xùn)練、通勤包機業(yè)務(wù)，

5、涉及需要審 批的9種情況的飛行相對較少。因此，規(guī)定對于大部分通航企業(yè)來說都起到了簡化手續(xù)、 提高效率的作用。軍用機場資源向通航業(yè)進一步釋放？問題是能釋放到多大程度通用航空機場和臨時起降點少，是制約我國通用航空發(fā)展的一個瓶頸。規(guī)定中的相 關(guān)條款也許會對此問題的解決起到一定的推動作用。規(guī)定第十一條中提出：“從事通用航空飛行的民用航空器臨時使用軍用機場時間不 超過一年的，由管理該機場的軍級單位審批，超過一年的按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)，機 場管理單位按照通用航空民用機場收費標準收取保障費用。”這條規(guī)定意味著軍用機場 資源的進一步釋放。但是有些軍用機場有一些重要軍用設(shè)施和活動，所以到底有多少軍用機 場

6、能夠供通用航空飛行使用，軍用機場資源能夠釋放到什么程度，需要我們拭目以待。規(guī)定中關(guān)于自行甄選臨時起降點的條款，對于通用航空更好地“飛起來”具有積極 作用。從事通用航空作業(yè)的固定翼小飛機、直升機通常飛行距離比較短，在出發(fā)地與目的地 間需要一些臨時起降點經(jīng)停。此前，臨時起降點的選址、建設(shè)需要軍方同意才能夠進行。而 現(xiàn)在，按照規(guī)定第十條的內(nèi)容：“通用航空飛行需在野外（含水面）臨時起降且不涉及 永久設(shè)施建設(shè)的，臨時起降場地由實施通用航空飛行的單位或者個人自行勘選，連同飛行計 劃一并報所在飛行管制分區(qū)”，意味著臨時性起降點可以由通用航空企業(yè)自己選、自己建， 幫助企業(yè)更高效地完成飛行作業(yè)任務(wù)。企業(yè)在建設(shè)臨

7、時起降點時，只須避開飛行繁忙地區(qū)、軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)，不得影響飛行安全和重要目標安全。建設(shè)更多的通用機場，是促進我國通用航空發(fā)展的必要條件。去年，民航局出臺了通 用機場建設(shè)規(guī)范，進一步規(guī)范了通用機場的建設(shè)標準。但按照規(guī)定，目前包括通用機場在 內(nèi)的所有民用機場建設(shè)都要經(jīng)過國務(wù)院、中央軍委批準，審批層級和手續(xù)比較復(fù)雜。據(jù)孟平 透露，目前總參和國家發(fā)改委都有一些想法，未來的努力方向是簡化對通航機場建設(shè)的審批 層級，進一步促進通用機場建設(shè)。對通航飛行的空中管制放松？“看得到、叫得住、管得住”的原則沒有變化規(guī)定第十四條提出：“凡需審批的通用航空飛行任務(wù)，其航空器應(yīng)當配有二次雷達 應(yīng)答機，或者備有能夠保

8、證操作人員與軍民航空管部門溝通聯(lián)絡(luò)、及時掌握航空器位置的設(shè) 備?！边@是否意味著，除 9種情況外不需要審批的通用航空飛行任務(wù)，就不需要配備二次雷 達應(yīng)答機，更預(yù)示著軍方對民航通用航空器堅持的“看得到、叫得住、管得住”的原則有所 松動呢？答案是否定的。據(jù)孟平介紹，在規(guī)定中特別指出，在執(zhí)行需要審批的9種飛行任務(wù)時，必須裝有應(yīng)答機，讓空管部門隨時能夠看到飛機所處的位置。特別是在飛機飛到國境線附近時，一定要 通過二次雷達看到飛機是否飛越了國境線，以免飛機非法進入別國境內(nèi)，產(chǎn)生外交事件。規(guī)定中雖然沒有強調(diào)不需要審批的飛行任務(wù)是否需要配備二次雷達應(yīng)答機，但是據(jù) 孟平介紹，因為我國沒有設(shè)立非管制空域，根據(jù)目前

9、的管理要求，所有通用航空器依然需要 配備二次雷達應(yīng)答機等設(shè)備，以便能夠隨時溝通聯(lián)絡(luò)。此外，對于規(guī)定第十五條提出的“通用航空飛行的起飛、著陸標準由機長或者飛行 員根據(jù)適航標準、氣象條件和任務(wù)要求確定”，有些媒體理解為代表著安全責任的下放，從 空管部門下放到了機組，這種解讀也是不正確的?！斑@一條規(guī)定與中華人民共和國民用航空法的規(guī)定是一致的。民用航空器的起飛著 陸向來都是由航空公司、機長根據(jù)飛行條件、機載設(shè)備、運行標準來決定的。這條規(guī)定并不 意味著減輕了空管部門的責任，而是主要針對使用軍用機場來說的。因為飛行器在軍用機場 的起降通常是由部隊來指揮的，與民航有所差別。”孟平介紹說。通航發(fā)展步伐持續(xù)向前

10、邁進低空航圖等關(guān)鍵問題尚需逐步解決通過調(diào)查采訪，記者發(fā)現(xiàn)，本次規(guī)定的出臺，雖說沒有像許多媒體理解的那樣具有 革命性，但改革畢竟是個循序漸進的過程。規(guī)定也確實作了許多有益的工作，讓許多過 去不明確的規(guī)則更加明確，也簡化了許多審批手續(xù)，使更多通用航空企業(yè)從中受益。在孟平看來，規(guī)定出臺的主要意義在于，在確保國土安全的情況下促進通用航空的 發(fā)展。目前，我國通航企業(yè)濕租國外飛機、直升機的情況越來越多，對于外籍飛行員、航空 器從事通用航空飛行的進一步規(guī)范也是規(guī)定的重要作用之一。總之，規(guī)定更加明確 了通航任務(wù)的審批細則，保證了搶險救災(zāi)等通用航空作業(yè)能夠獲得及時批準，為通用航空發(fā) 展提供了明確政策導(dǎo)向。規(guī)定第

11、十三條提及的通用航空如何獲取飛行所需航空情報資料問題，給了人們更多 的遐想空間。根據(jù)規(guī)定，通航企業(yè)可以向民航局航空情報服務(wù)機構(gòu)訂購航空情報資料， 在需要使用軍用機場、軍用航圖等信息資料時，可以由民航局航空情報服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一向軍隊 主管部門申領(lǐng)。涉及軍用的航空情報資料對通用航空進一步開放，讓人聯(lián)想到低空航圖能否 加快出臺的問題。運輸飛行有固定的航線航路，而通用飛機在低空空域飛行時也應(yīng)當有固定的低空航線航 路。這就跟在路上開車一樣，能讓大家明確知道路應(yīng)該怎么走，哪條是國道，哪條是省道。 而目前，我國尚無完善的低空航圖，因此幾乎所有低空航線都需要臨時申請。據(jù)孟平介紹， 我國近幾年在搞低空空域改革試點，

12、其中一項任務(wù)就是要出版公開的低空航圖。這有助于進 一步確保通航飛行安全，還能讓通航企業(yè)的飛行活動更加便利。規(guī)定出臺后，民航局、民航各地區(qū)管理局將與軍方建立密切聯(lián)系，按照要求擬定執(zhí) 行細則，方便通航企業(yè)開展工作。此外，民航局還將進一步出臺政策，發(fā)揮通航企業(yè)在市場 中的主體作用，促進通航的大發(fā)展。訪北航通用航空產(chǎn)業(yè)研究中心主任高遠洋-中國民航網(wǎng)“劃設(shè)足夠的低空空域或非定期固定低空飛行航路，以實現(xiàn)無需審批的報備 飛行，使低空飛行常態(tài)化，這才是真正的低空開放?！备哌h洋微博內(nèi)容：通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定（以下簡稱規(guī)定） 的頒布令業(yè)界鼓舞，但不應(yīng)把這過度解讀為“空域開放”。所有的飛行活動還是 需要申

13、請并按照現(xiàn)行的飛行管制條例審批一一低空航圖的出臺+通用航空飛行管制條例（修訂版）頒布+更多的空域被劃設(shè)為“報告空域”一一實現(xiàn)無需審 批的“報備”飛行，這才是真正的空域開放。1.在您看來，此次規(guī)定出臺的最大意義是什么？高遠洋：規(guī)定的頒布，令通用航空飛行者歡欣，令產(chǎn)業(yè)界鼓舞，令投資 界興奮，業(yè)內(nèi)業(yè)外反響強烈。且業(yè)外比業(yè)內(nèi)更熱鬧，尤其是投資界反應(yīng)迅速。規(guī) 定頒布后，各大財經(jīng)媒體在顯要位置上進行了報道和解讀，以至于與通用航空 沾點邊的股票第二天紛紛漲停。有不少人把規(guī)定的出臺過度解讀為“空域開放”。這至少說明了三點： 一是通航發(fā)展受到了全社會關(guān)注，尤其是受到了資本市場的高度關(guān)注；二是通航 的確是政策依賴

14、性極強的行業(yè)，需要政策給力；三是大家等待了太久，太渴望政 策“甘露”了，任何一項利好政策的出臺都讓人歡欣鼓舞。雖然不應(yīng)過度解讀為“空域開放”，但規(guī)定的出臺確有其重要意義：一 是表明了對通用航空飛行活動管理未來的政策意圖一一簡化手續(xù)、松動管制、管 理主體由軍到民；二是對相關(guān)管理規(guī)定進行了進一步明確和細化，可操作性強了；三是對于焦急等待中的產(chǎn)業(yè)界而言，提振了大家的信心。2此次規(guī)定有哪些亮點？高遠洋：有三個突出的亮點：一是明確了除 9種特殊情況外，通航飛行不需 要辦理任務(wù)申請和審批手續(xù)，且對于需要辦理任務(wù)申請和審批手續(xù)的通航飛行活 動，明確了審批主體為民航管理部門（涉及國防安全以及軍用航空器的飛行任

15、務(wù) 仍由軍方審批）。這是對2003年頒布的通用航空飛行管制條例中涉及的“飛 行任務(wù)申請與審批”內(nèi)容的進一步明確化，明確了哪些飛行活動需要進行飛行任 務(wù)申請、向誰申請、由誰來審批，且審批主體由軍轉(zhuǎn)民，管制有松動。二是對于海上石油作業(yè)飛行以及海洋救助、 海洋監(jiān)測等海事飛行任務(wù)的審批, 明確了可以進行一次性年度審批。這大大簡化了手續(xù)，是一個政策創(chuàng)新，使今后 類似非定期固定航線飛行活動的常態(tài)化有了政策借鑒。三是明確了臨時起降場地由實施通用航空飛行的單位或者個人自行勘選，且 只需報所在飛行管制分區(qū)審批，這是一個大的政策突破。但其指的是不涉及永久 設(shè)施建設(shè)的真正的臨時起降點，而不是現(xiàn)在各地打“擦邊球”的實

16、為通用航空機 場的“臨時起降點”。關(guān)于通用航空機場的建設(shè)審批程序目前仍然是政策真空期。3. 您在微博中提出一種觀點，就是不能把規(guī)定的出臺過度解讀為“空域 開放”。那么真正的“空域開放”應(yīng)該是什么樣子的？高遠洋：盡管規(guī)定的出臺有重要意義，規(guī)定內(nèi)容本身也有一定的政 策突破，是一大政策利好，但的確不應(yīng)將其過度解讀為“低空開放”。該規(guī)定的上位法規(guī)是2003年頒布的通用航空飛行管制條例。規(guī)定雖然明確了除 9種特殊情況以外的通航飛行活動不需要進行飛行任務(wù)申請和審批，但不要誤讀為9種情況以外的飛行活動就不需要申請和審批了。 根據(jù)通用航空飛行管制條例 所有飛行活動仍需要提出飛行計劃申請并進行審批。此外，規(guī)定提

17、出“禁飛 區(qū)”需要進行飛行任務(wù)申請以及審批，但“非禁飛區(qū)”范圍有多大、在哪里，這 并不明確。我認為，劃設(shè)足夠的低空空域或非定期固定低空飛行航路，以實現(xiàn)無需審批 的報備飛行，使低空飛行常態(tài)化，這才是真正的低空開放。當然，這有待于低空 航圖的頒布以及通用航空飛行管制條例（修訂版）的出臺，否則通用航空飛 行者還是摸不到開放之門。4. 您多次提到低空航圖的重要性，請具體解釋一下低空航圖有什么重要作用。高遠洋：低空航圖就像是開汽車時所用的行車地圖，只有低空航圖頒布后， 我們才能夠知道我國低空空域管理改革中所說的三大類空域（管制空域、監(jiān)視空 域、報告空域）的劃設(shè)情況，才能夠知道哪些空域是三大類空域分類中我

18、們最關(guān) 心的“報告空域”（無需審批的報備飛行空域）、戈假有哪些低空飛行航路以及 哪里有能供通用飛機起降的機場，還包括目視地標信息。在國外，這樣的航圖是 公開的，可以隨意在網(wǎng)上下載打印，或者載入到你的 Ipad移動終端。5. 對于中國低空空域的進一步開放和相關(guān)政策的進一步出臺，您有哪些意見 和建議？高遠洋：盡管低空空域開放以及相關(guān)政策體系的構(gòu)建是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 我們也知道國家相關(guān)部門正在為此加緊工作， 但我們?nèi)匀幌ＭP(guān)鍵性的政策舉措, 比如低空空域分類劃設(shè)與管理辦法、低空航圖、通用航空飛行管制條例（修訂 版）等能盡快出臺。目前業(yè)內(nèi)外都處在焦急的等待期。當然，低空空域開放不僅要“看天”，還要“看地”，即需要有完善的通用 機場網(wǎng)絡(luò)和地面服務(wù)體系來保障，基礎(chǔ)設(shè)施先行。現(xiàn)在各地對于通用機場建設(shè)的