行政案件相對(duì)集中管轄法學(xué)制度研究

1、行政案件相對(duì)集中管轄法學(xué)制度研究緒 論一、選題的目的與意義我國(guó)的行政訴訟法從 1990 年正式施行以來(lái)，沒(méi)有停止過(guò)探索如何離開(kāi)行政的干預(yù)，也為此做出了許多措施，但是效果卻不甚理想。目前，在我國(guó)司法行政化嚴(yán)重的大背景下，越來(lái)越多的民眾開(kāi)始對(duì)我國(guó)的行政訴訟管轄制度產(chǎn)生懷疑，是否真的可以維護(hù)自己的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的侵害。為解決這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)許多法院對(duì)行政訴訟的管轄制度進(jìn)行改革。具有代表意義的是在 2002 年，臺(tái)州市中院在實(shí)踐中作出異地交叉管轄的嘗試，這種新的模式在一定程度上減少了法院受到當(dāng)?shù)卣臋C(jī)關(guān)的干擾，這是行政訴訟管轄制度在體制內(nèi)的一次修正。之后，有一些法院也采取了上級(jí)提審、上級(jí)指定管轄

2、的方法來(lái)減少行政干預(yù)審判。一直到 2013 年，最高法發(fā)布了關(guān)于行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知（以下簡(jiǎn)稱(chēng)試點(diǎn)通知），決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作的實(shí)踐證明，行政訴訟案件相對(duì)集中管轄可以有效的實(shí)現(xiàn)司法管轄權(quán)與行政區(qū)域權(quán)的分離，防止地方勢(shì)力的不正當(dāng)干預(yù)，既能保護(hù)行政案件相對(duì)人的訴訟權(quán)利，也可以保障人民法院公正審判。試點(diǎn)工作從開(kāi)展開(kāi)始就受到了試點(diǎn)當(dāng)?shù)攸h委以及政府的大力支持，各個(gè)機(jī)關(guān)都做好了相應(yīng)的配合工作。所以可以說(shuō)，行政訴訟管轄制度的改革是目前我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)必然的趨勢(shì)，相對(duì)集中管轄模式也逐漸受到了認(rèn)可。2014 年 11 月，我國(guó)對(duì)行政訴訟法進(jìn)行了全面的修改，其中對(duì)管制制度也進(jìn)行了

3、完善，而且改動(dòng)的力度很大，解決了實(shí)踐中遇到的諸多棘手問(wèn)題，尤其是注重公民的合法權(quán)益的保護(hù)。新法中有一條全新的規(guī)定：各省、直轄市的高級(jí)人民法院可以在最高院的批準(zhǔn)下，根據(jù)實(shí)際審判的需要，可以選定幾個(gè)人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。;這將有助于減少外界對(duì)行政審判的干預(yù)，在一定程度上保證司法的獨(dú)立性。行政案件相對(duì)集中管轄制度并不是完美無(wú)缺的，還是在改革實(shí)踐中不斷發(fā)展的一項(xiàng)制度。雖然，在實(shí)踐中已經(jīng)起到了很好的效果，改善了法院審理行政訴訟案件的尷尬局面。但是，我們也從中發(fā)現(xiàn)了一些細(xì)小的問(wèn)題，我們必須去正視這項(xiàng)制度存在的瑕疵，并積極的完善它。讓這項(xiàng)新制度更好的廣大人民群眾服務(wù)。.二、國(guó)內(nèi)外的研究現(xiàn)狀筆者查閱

4、了許多外文資料，發(fā)現(xiàn)在國(guó)外很少有研究行政訴訟案件集中管轄制度的文獻(xiàn)。在未設(shè)立行政法院的英美法系國(guó)家當(dāng)中，美國(guó)的行政訴訟法優(yōu)先考慮的當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)的調(diào)解，實(shí)在無(wú)法解決的才能訴至法院。其中只有擇地起訴;制度能給我國(guó)的行政訴訟管轄制度改革提供一點(diǎn)參考。在中國(guó)，由于試點(diǎn)剛剛開(kāi)始，法律上也剛剛做出修改，因此，學(xué)者的研究還不夠深入，較多的是學(xué)者對(duì)該項(xiàng)制度的看法和見(jiàn)解，主要集中發(fā)表在期刊上，少有著作類(lèi)。張廷栓教授認(rèn)為,行政案件相對(duì)集中管轄制度改革是我國(guó)行政訴訟法不斷追求進(jìn)步的表現(xiàn)，這項(xiàng)制度是可以切實(shí)為群眾解決問(wèn)題的，也可以最大限度的監(jiān)督政府行使行政執(zhí)法權(quán)。雖然從施行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)改革會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)一定的

5、不便，但是依然在可以解決的范圍之內(nèi)。比如推進(jìn)便民措施以及加大巡回法庭的巡回審理力度，可以有效的解決這一弊端。并且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō),行政案件相對(duì)集中管轄所帶來(lái)的影響利大于弊，所以是很值得進(jìn)一步推廣的。同時(shí)也有學(xué)者對(duì)行政案件相對(duì)集中管轄改革表示擔(dān)心。如姜明安教授所說(shuō)，即使基層法院之間交叉管轄，但縣政府、法院和對(duì)方的頻繁接觸，就有可能隨著時(shí)間的推移使這種機(jī)制逐漸消亡了。原山西省高院院長(zhǎng)左世忠在山西省行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的總結(jié)中表示，行政案件相對(duì)集中管轄制度的施行，是在不改變現(xiàn)行法律框架的情況下，將司法區(qū)域和行政區(qū)域有效的分離，充分發(fā)揮了行政訴訟制度定紛止?fàn)幍墓δ?，并且很好的處理了人民的?nèi)部矛盾。

6、行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)，是有助于我國(guó)的司法制度改革的，還能使我國(guó)的行政訴訟制度更加的科學(xué)和完善。試點(diǎn)工作的實(shí)踐成果表明，改項(xiàng)制度的改革有利于我國(guó)行政訴訟法的發(fā)展。所以，在新修改的行政訴訟法當(dāng)中，把這項(xiàng)制度列入到法條之中。自此，行政訴訟相對(duì)集中管轄制度有了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。也體現(xiàn)出我黨對(duì)改變司法行政化現(xiàn)狀的決心，建設(shè)法治政府的美好愿景。.一、行政案件相對(duì)集中管轄的法理基礎(chǔ)（一）行政案件相對(duì)集中管轄的緣起在我國(guó)，行政訴訟法是一部較為年輕;的法律，這部法典于上個(gè)世紀(jì)80 年代末頒布，1990 年正式施行，至今不過(guò)二十多年的歷史。行政訴訟法的頒布是我國(guó)法治建設(shè)的重要一步，填補(bǔ)了我國(guó)缺少行政訴訟法律的缺

7、陷，同時(shí)這也是一部監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法律，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公權(quán)利的約束，以及對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)。但是，由于我國(guó)近些年的迅速發(fā)展，社情國(guó)情都發(fā)生了很大變化，行政訴訟法中一些不夠完善的法條，逐漸暴露出缺陷，產(chǎn)生了許多的問(wèn)題，嚴(yán)重的影響了我國(guó)政府的公信力以及司法的權(quán)威性。尤其是行政訴訟法中的管轄制度引發(fā)的問(wèn)題日益凸顯，成為亟待解決的問(wèn)題。從全世界范圍來(lái)看，各國(guó)的行政案件由哪個(gè)機(jī)構(gòu)管轄，主要分為兩種情況：一是一些大陸法系國(guó)家普遍采用設(shè)立單獨(dú)的行政法院來(lái)管轄行政案件；二是大多數(shù)英美法系國(guó)家采用普通法院來(lái)審理行政案件?？梢哉f(shuō)每個(gè)國(guó)家都是根據(jù)具體國(guó)情和歷史背景來(lái)選擇適合本國(guó)的行政訴訟司法體制。我國(guó)的行政訴訟制

8、度考慮到多方面的原因，選擇了由普通法院管轄的行政訴訟案件。目前，我國(guó)司法審判不能做到完全獨(dú)立，很大原因是因?yàn)楣茌犞贫却嬖谌毕?。在?jí)別管轄的級(jí)別上看，我國(guó)行政訴訟法（1989 年）規(guī)定，一審的普通行政案件的管轄權(quán)屬于地方基層人民法院。中級(jí)人民法院僅審理被告機(jī)關(guān)級(jí)別較高的行政案件。例如，被告為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)或者省級(jí)人民政府的案件。這往往會(huì)發(fā)生被告行政機(jī)關(guān)級(jí)別高于管轄人民法院的情況。這種情況的時(shí)常發(fā)生，使得行政審判工作受阻，法院很難作出公正的判決。我國(guó)的行政訴訟法是頒布時(shí)間最晚的訴訟法，所以很多制度都是參照民事訴訟法當(dāng)中的規(guī)定制定的，由于民事訴訟法中案件管轄法院主要是由被告所在地法院管轄，所以行政訴

9、訟法中的地域管轄確定以被告所在地法院管轄為主。這一原則的目的是為了促進(jìn)當(dāng)事人的訴訟，以及法院調(diào)查取證和事后執(zhí)行。因此，有一些制度和當(dāng)前社會(huì)的實(shí)際情況有所出入。與此同時(shí)，行政訴訟在不斷發(fā)展過(guò)程中慢慢形成了自己的特點(diǎn)，如地域特色以及與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系密切等。人民法院和本地的行政機(jī)關(guān)之間交往聯(lián)系密切，使得法院容易被行政化、地方化，這將行政訴訟置于一個(gè)尷尬的境地。1中國(guó)是一個(gè)人情味;濃厚的國(guó)家，特別是在小城市和小縣城，由于生活面積小、人口少，許多人都是互相熟識(shí)的朋友。特別是在這里生活、工作的行政官員和法院的法官會(huì)經(jīng)常見(jiàn)面。所以，在審理行政案件的時(shí)候往往就會(huì)出現(xiàn)賣(mài)人情;的現(xiàn)象，就算法官一個(gè)人堅(jiān)持公正判決，

10、法院的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)想盡辦法不讓行政機(jī)關(guān)敗訴。許多行政機(jī)關(guān)的官員覺(jué)得，法院和行政機(jī)關(guān)同在一個(gè)體制內(nèi)，何必相互為難。法官在審理案件的時(shí)候往往會(huì)被這種從眾心理;所操縱，怕對(duì)自己的仕途產(chǎn)生影響，從而影響到其對(duì)行政案件的公正審理。.（二）行政案件相對(duì)集中管轄的概念行政案件的管轄，指的是法院系統(tǒng)內(nèi)部如何對(duì)一審行政案件進(jìn)行分工。8即規(guī)定行政案件具體應(yīng)該由何級(jí)別及何地的法院進(jìn)行管轄。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是這種權(quán)限劃分有兩方面的作用，從當(dāng)事人的角度來(lái)說(shuō)，明確了起訴人應(yīng)當(dāng)去哪個(gè)法院起訴，方便了當(dāng)事人訴訟。從審判機(jī)關(guān)的角度來(lái)說(shuō)，它規(guī)定了各個(gè)法院之間受理一審行政案件的受案范圍。而且管轄制度不適用于二審行政案件和再審行政案件，僅僅用

11、于解決一審行政案件的管轄問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法中關(guān)于管轄制度的規(guī)定主要在第三章。其中，第十四條到第十七條是關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定,分別規(guī)定了人民法院管轄的一審行政案件的范圍，還明確了我國(guó)一審普通行政案件的審理工作主要由基層人民法院來(lái)承擔(dān)。第十八條到第二十條規(guī)定了案件應(yīng)由何地法院進(jìn)行管轄，除了特殊情況以外，在管轄地域上確立了原告就被告;的原則。按照我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，一審行政案件的審理工作理論上由基層人民法院負(fù)擔(dān)。但是由于基層人民法院的人力、財(cái)力、物力都由所屬地域的人民政府進(jìn)行管理，以致司法行政化、地方化及官官相護(hù);的現(xiàn)象比較突出，老百姓對(duì)行政審判的滿(mǎn)意度不高。對(duì)行政案件進(jìn)行集中管轄就是要解決這個(gè)問(wèn)

12、題。但應(yīng)特別指出的是，行政案件集中管轄作為我國(guó)司法改革中的一項(xiàng)創(chuàng)新成果，它并沒(méi)有從根本上改變我國(guó)行政訴訟法中對(duì)管轄制度的規(guī)定，它只是在不突破現(xiàn)行制度的前提下，將個(gè)別地市轄區(qū)內(nèi)的行政訴訟案件集中起來(lái)，交給若干指定的人民法院進(jìn)行審理的一種司法實(shí)踐。在我國(guó)，集中管轄的案件已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮，但主要適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件和涉外民事案件。知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件由于需要的專(zhuān)業(yè)化程度比較高，自從我國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，我國(guó)每年受理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件數(shù)量排在全球首位。在這樣的背景下，為了加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的司法保護(hù)，我國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件實(shí)行了集中管轄。涉外民商事案件由于分布較為零散也采用了集中管轄制度。但是對(duì)于行政訴訟案件來(lái)說(shuō)，集中管轄制度

13、是一個(gè)全新的領(lǐng)域。.三、行政案件相對(duì)集中管轄的現(xiàn)實(shí)困境. 22（一）行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴 . 22（二）增加當(dāng)事人訴訟成本 . 22（三）新的地方保護(hù)主義抬頭 . 24（四）法院負(fù)擔(dān)不合理 . 24（五）行政案件執(zhí)行難度增加 . 25四、行政案件相對(duì)集中管轄的完善建議. 26（一）建立健全依法行政與行政審判工作良性互動(dòng)機(jī)制 . 261建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制. 262完善行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)化解機(jī)制. 263落實(shí)司法建議制度及反饋意見(jiàn). 27（二）完善相關(guān)配套措施 . 27四、行政案件相對(duì)集中管轄的完善建議（一）建立健全依法行政與行政審判工作良性互動(dòng)機(jī)制為了增進(jìn)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的信息溝通，各市、縣人民政府應(yīng)

14、該和集中管轄法院盡快建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議由行政機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加。會(huì)議的主要內(nèi)容要圍繞政府機(jī)關(guān)依法行政工作中面臨的突出問(wèn)題以及法院在行政審判過(guò)程中遇到的重大傾向性問(wèn)題，會(huì)議應(yīng)當(dāng)以化解行政爭(zhēng)議為宗旨。在聯(lián)席會(huì)議中，法院可以及時(shí)的向行政機(jī)關(guān)說(shuō)明新頒布的法律、法規(guī)，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為以及行政案件生效裁判的執(zhí)行情況進(jìn)行剖析。同樣，行政機(jī)關(guān)也可以向法院提出建議。每級(jí)政府都設(shè)有法制辦公室來(lái)處理政府的法務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)溝通的橋梁。政府法制辦公室應(yīng)當(dāng)踴躍的約請(qǐng)法院的行政審判部門(mén)加入到政府立法的草擬過(guò)程中來(lái)，重點(diǎn)討論行政審判實(shí)踐中遇到的困難與問(wèn)題。法院行政審判部門(mén)

15、可以將在行政審判過(guò)程中遇到的典型案例和普遍案例進(jìn)行歸納總結(jié)，協(xié)同政府法制辦公室共同進(jìn)行編發(fā)，并逐步形成案例指導(dǎo)制度。政府和法院的相關(guān)部門(mén)之間應(yīng)該加強(qiáng)良性溝通和學(xué)習(xí)，增強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律的理解與運(yùn)用，統(tǒng)一執(zhí)法和司法標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前社會(huì)矛盾日益激化的形勢(shì)下，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律手段解決糾紛，大力推進(jìn)傳統(tǒng)的司法和諧理念，重點(diǎn)運(yùn)用調(diào)解的手段來(lái)解決糾紛。政府及其各部門(mén)在處理重大項(xiàng)目、重大行政決策和社會(huì)影響較大的案件時(shí)，不能主觀的直接作出具體行政行為，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)了解群眾的具體情況，并且傾聽(tīng)他們的訴求，避免在行政執(zhí)法過(guò)程中與群眾發(fā)生矛盾，造成執(zhí)法僵化。并且要和法院保持良好的溝通和配合。對(duì)于當(dāng)事人要求裁決的案件，應(yīng)當(dāng)先組

16、織多方協(xié)調(diào)解決。充分運(yùn)用全方位的調(diào)解模式，加強(qiáng)訴訟、復(fù)議、調(diào)解等多種糾紛解決方式的對(duì)接，通過(guò)多元方式調(diào)解行政糾紛，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)復(fù)議的受案規(guī)定保持行政復(fù)議渠道的暢通，并堅(jiān)持合法性審查、有錯(cuò)必糾的原則，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。.結(jié) 語(yǔ)我國(guó)行政訴訟制度從建立到現(xiàn)在，僅僅不到三十年的歷史，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的行政訴訟制度還不夠完善?？墒牵覀円宄恼J(rèn)識(shí)到，每一項(xiàng)制度都是一步一步走向完善的。中國(guó)的行政訴訟法的改革過(guò)程中必然會(huì)遇到許許多多的問(wèn)題。但是，我們要堅(jiān)信，這項(xiàng)制度的前景是無(wú)限光明的，它是廣大老百姓合法權(quán)益的保護(hù)傘。要對(duì)我國(guó)的行政審判制度作出全方位的改革，歸根結(jié)底還