鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對策研究(一)

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對策研究 （一）【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。 在加快建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困問題具有重 大的現(xiàn)實(shí)意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境為研究對象，從財(cái)政體制的 視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財(cái)政職能，由縣級政府實(shí)施統(tǒng) 收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題?！娟P(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析分稅制統(tǒng)收統(tǒng)支一、引言 分稅制財(cái)政體制改革，對緩解我國當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)政困境、理順中 央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力、提高中央財(cái)政收 入占財(cái)政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟， 2006）。但是，在為中央 政府帶來巨額財(cái)政收入的同時(shí)

2、， 分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問題， 日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國五級政府中 最基層的一級，服務(wù)的對象是中國最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直 接決定了整個(gè)國家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財(cái)政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至陷入困境。 時(shí)至今日，論述分稅制財(cái)政體制的國內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三 方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解 決基層地方政府主要是縣級政府財(cái)力困境的方法；三是探討規(guī)范和管 理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國內(nèi)文獻(xiàn)對于中國最基 層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境問題關(guān)注較少，而探討解 決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境

3、的研究更是鮮有涉獵。 縣級政府財(cái)權(quán)和財(cái)力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的 縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級財(cái)政扁平 化財(cái)政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨 的支出問題（賈康， 2002）。但是對于我國最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣 級政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán) 的嚴(yán)重不對稱，使其已難以成為一級財(cái)政。因而可以考慮取締其獨(dú)立 的財(cái)政功能，將其作為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級以上政府繼續(xù)實(shí) 行分稅制的大環(huán)境下，縣級政府對轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從 而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。循此思路，本

4、文第二部分分析歸納了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的成 因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能實(shí)施體制改革的必然性；第四 部分是本文的對策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對 策建議。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析 分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局 對省級以下財(cái)政，尤其是對縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政也會產(chǎn)生巨大影響。首先， 原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入； 其次， 按照中國目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，上一級政府有權(quán)決定它與下一級政府 采取的財(cái)政劃分方法， 所以各級財(cái)政遵循 “本級優(yōu)先 ”原則，中央政府的 做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財(cái)政都將稅源集中且易于征收的 稅收劃

5、歸本級財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn) 行分稅制對各級財(cái)政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下 放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長的 支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。1、財(cái)力與事權(quán)不相匹配 分稅制改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財(cái) 政困難的重要原因（賈康、白景明， 2002）。 實(shí)施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中 度更是平均每年增加 2%，市級政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度 （周 飛舟， 2006）。財(cái)權(quán)和事權(quán)對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩(wěn)定 的、與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅

6、源。 上級財(cái)政在財(cái)力分配上層層 “向上集中 ”，將大稅種、大稅源劃歸到自己 手中，而將征管難度大、 征收成本高、 稅源分散的小稅種 “甩”給了縣鄉(xiāng) 政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長乏力。與此同時(shí)，我國地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保 障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不 是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務(wù)的 主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級政府，下級政府不堪重負(fù)。 從而使現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽， 2003）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 而言，財(cái)權(quán)和財(cái)力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛

7、盾愈發(fā)加劇。2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善 如果一個(gè)國家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財(cái)力均衡和社會公平，那么就必須要 有一個(gè)強(qiáng)大的中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度（Rob in Boadway 2006）。地 方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過 轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補(bǔ)。在地縣本級財(cái)政支出里，本級財(cái) 政收入大約占 65%左右，上級轉(zhuǎn)移支付占了 35%左右；而基層政府即 縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá) 35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至 更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。但是，目前我國的財(cái)政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有 自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計(jì)是為了鼓勵(lì)地區(qū)興

8、辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的 積極性，與建設(shè)財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付 的測算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付 的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項(xiàng)撥款名目太多，很多專項(xiàng) 撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒 有一定的標(biāo)準(zhǔn)。解決 “基層政府可利用財(cái)政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益 嚴(yán)重的財(cái)政收入短缺 ”這一農(nóng)村公共財(cái)政的最大問題，最為科學(xué)可行的 制度省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來 （黃佩 華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的 重要原因（李茂生、陳昌盛， 2004）。3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，

9、大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源對于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革 之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政收 入的重點(diǎn)。縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分 乃至全部的農(nóng)業(yè)稅， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。 這導(dǎo)致了在 20 世紀(jì) 90 年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān) 突然變成了嚴(yán)重的社會問題。 對于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言， 農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成 為其財(cái)政收入的主體。 這成為 2002年全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景 （周 飛舟， 2006）。2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級 “三提五統(tǒng) ”，2004年取消了除 煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅， 2005 年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng) 業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 “看家 ”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政銳減。 稅源銳減、 財(cái)政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。4、舉債負(fù)擔(dān)沉重 由于財(cái)政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在 時(shí)滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財(cái)政開支的主要來 源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來源是農(nóng)民收 入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增 長緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長。此外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)