控規(guī)的剛性與彈性

1、控規(guī)的剛性與彈性沈德熙摘要：本文提出控規(guī)以“六線” 、公益性公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃編 制單元的五項指標(biāo) （主導(dǎo)屬性、建設(shè)總量、配套設(shè)施、綠地開敞空間、高度分區(qū)） 為強(qiáng)制性控制內(nèi)容；地塊控制指標(biāo)為規(guī)定性內(nèi)容；人口容量、城市設(shè)計引導(dǎo)、建 筑體量、色彩等是引導(dǎo)性內(nèi)容。 “六線”內(nèi)容應(yīng)突出重點，并非越多越好。關(guān)鍵詞： 剛性、彈性、強(qiáng)制性、規(guī)定性、引導(dǎo)性?？匾?guī)是規(guī)劃設(shè)計、管理和立法的結(jié)合點， 是由規(guī)劃意圖變?yōu)楣芾硪罁?jù)的過程， 是實施城市規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，控規(guī)極高的法定地位與編制的科學(xué)性不足形 成一對突出矛盾。為此，怎么使控規(guī)更切合規(guī)劃管理的實際，使控規(guī)真正有用， 成為大家關(guān)注的熱點問題。一、地

2、塊的使用性質(zhì)、容積率等控制指標(biāo)還是稱為“規(guī)定性”指標(biāo)好 新的“城市規(guī)劃編制辦法” 42 條規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的地塊用途、容 積率等控制指標(biāo)應(yīng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。但是不少城市不少情況下地塊用途、容積率 等指標(biāo)不遵照控規(guī)的規(guī)定而事實上改變了。某特大城市完全按照控規(guī)指標(biāo)執(zhí)行 的，僅占總案例的 20%?，F(xiàn)實情況是不少城市規(guī)劃建設(shè)還未能完全按照規(guī)定程序 進(jìn)行，未辦申請、審批手續(xù)自行建設(shè)，違法建筑大量存在，就談不上按控規(guī)要求 執(zhí)行。控規(guī)中的地塊用途，因為有兼容性的規(guī)定，矛盾緩和了；但總有不少項目 找不到控規(guī)規(guī)定的“座位” ，最終安排的用地與控規(guī)規(guī)定的地塊用途不符。 G 類 用地、E類用地、C1類用地、R

3、類用地被侵占的情況時有發(fā)生。地塊性質(zhì)改變， 引起一系列指標(biāo)的調(diào)整。在規(guī)劃管理力度較強(qiáng)的城市，前幾年實際建設(shè)的容積率 不符合規(guī)劃設(shè)計條件的規(guī)定的情況較多，近年來雖有所糾正，但規(guī)劃設(shè)計條件規(guī) 定的容積率與控規(guī)規(guī)定的容積率是有差距的，要完全照控規(guī)執(zhí)行不太可能?？匾?guī)與規(guī)劃設(shè)計條件之間的差距就是控規(guī)應(yīng)有的彈性?？匾?guī)地塊的劃分往往與土地出 讓的地塊劃分不一致，這一點在建成區(qū)表現(xiàn)更為突出，主要是控規(guī)的地塊劃分較 少考慮土地權(quán)屬和實際開發(fā)情況的緣故。地塊范圍變了，原來的地塊控制指標(biāo)就 必然調(diào)整。地塊控制指標(biāo)的最終確定除了應(yīng)遵從控規(guī)的規(guī)定外，還有業(yè)主意愿、 土地經(jīng)濟(jì)因素、周邊環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施乃至長官意志等多種因素

4、討價還價、利益平 衡的結(jié)果，是建設(shè)方、規(guī)劃局、市政府三方博弈的結(jié)果，在規(guī)劃管理工作中應(yīng)該 有一定彈性。 再者，目前控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的確定科學(xué)性不足， 有的是拍腦袋， 即使通過形體模擬后定的指標(biāo)也未必一定合適，在這種情況下，指標(biāo)作為強(qiáng)制性 的內(nèi)容執(zhí)行會帶來一系列的問題。與其強(qiáng)制性執(zhí)行控規(guī)，不如要求強(qiáng)制性執(zhí)行規(guī) 劃局開的規(guī)劃設(shè)計條件。市場經(jīng)濟(jì)條件下開發(fā)主體及其要求的多元性以及開發(fā)時 序的不定性，決定了控規(guī)必須有一定彈性。因此地塊的使用性質(zhì)、容積率等控制 指標(biāo)還是按老的城市規(guī)劃編制辦法實施細(xì)則中所提的稱為“規(guī)定性”為好。 “規(guī) 定性”的含義是“作為確定實施指標(biāo)的依據(jù)和基礎(chǔ)，經(jīng)多方協(xié)商后有一定調(diào)整余

5、 地”。二、強(qiáng)調(diào)控規(guī)編制單元和街坊的總體控制和剛性控制 根據(jù)南京市、濟(jì)南市等地經(jīng)驗，為了保證控規(guī)的全覆蓋，在城市分區(qū)之下劃 定了規(guī)劃編制單元，作為開展控規(guī)的基本空間單元?？匾?guī)編制單元的規(guī)模新區(qū)較 大，建成區(qū)較小，（3km2左右），舊城區(qū)更?。? km2左右）。規(guī)劃編制單元的規(guī)劃 稱為控制性規(guī)劃， 先做大致的土地使用， 并確定主導(dǎo)屬性、 建設(shè)總量、 配套設(shè)施、 綠地開敞空間和高度分區(qū)等五方面的指標(biāo)， 不作土地細(xì)分， 不確定地塊控制指標(biāo)， 先做總體控制，作為下一步控制性詳細(xì)規(guī)劃確定地塊指標(biāo)的依據(jù)和基礎(chǔ)。大城市 往往在規(guī)劃編制單元下再劃分街坊，做上述五項指標(biāo)，同時做控制性詳細(xì)規(guī)劃的 地塊指標(biāo)。這種由

6、粗到細(xì)、逐步深入的做法，符合大城市控規(guī)全覆蓋工作開展的 需要，便于規(guī)劃管理和設(shè)施建設(shè)控制。中小城市控規(guī)如一次直接做到地塊指標(biāo)， 也可在街坊的范圍提煉這五項指標(biāo)，作為規(guī)劃管理和控制的依據(jù)。在規(guī)劃編制單 元和街坊的層面上規(guī)定的主導(dǎo)屬性（對應(yīng)于地塊的使用性質(zhì)） 、建設(shè)總量（對應(yīng) 于地塊的容積率）、配套設(shè)施，高度分區(qū)（大范圍內(nèi)的高度分區(qū)，而不是單獨地 塊上的建筑限高）、綠地開敞空間等，可作為剛性指標(biāo)來控制。這種較大范圍層 面上的剛性控制往往較易執(zhí)行和掌握，如能遵守，城市建設(shè)的大局就不會亂，規(guī) 劃的主要目的能夠達(dá)到。配套設(shè)施、高度分區(qū)和綠地開敞空間也只有在較大范圍 層面上才能把握。強(qiáng)調(diào)控規(guī)編制單元和街坊

7、的總體控制和剛性控制，而適當(dāng)降低 地塊控制內(nèi)容的剛性，這就避免了“城市規(guī)劃編制辦法”中規(guī)定的地塊指標(biāo)強(qiáng)制 性內(nèi)容過多過細(xì)，規(guī)劃可操作性不強(qiáng)的弊端。規(guī)劃編制單元和街坊的主層屬性是對其主導(dǎo)性質(zhì)的概括與描述，一般以一、 二種性質(zhì)為主表述。凡與主導(dǎo)屬性相同或相符的項目應(yīng)鼓勵建設(shè)，凡與主導(dǎo)屬性 不相容的項目需要嚴(yán)格控制或禁止建設(shè)。建設(shè)總量是對街坊各地塊開發(fā)建設(shè)量的 總體控制，是各地塊建設(shè)容量的總和。由于開發(fā)建設(shè)時序的不確定性，前期開發(fā) 地塊建設(shè)量突破該地塊的規(guī)定時，原則上應(yīng)對后期開發(fā)地塊建設(shè)量進(jìn)行調(diào)整，使 該街坊建設(shè)總量控制在規(guī)定范圍內(nèi)。街坊中的公益性公共設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的 建設(shè)，應(yīng)優(yōu)先保證其規(guī)定的開

8、發(fā)建設(shè)量。 街坊的建設(shè)總量不是一個精確的控制數(shù)。 街坊配套設(shè)施主要指街坊級（或社區(qū)級）的公益性公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng) 嚴(yán)格保證其項目的數(shù)量規(guī)模不受擠占，而位置上可有調(diào)整余地。規(guī)劃編制單元和 街坊的綠地開敞空間指綠線規(guī)定的綠地和基層的居住配套綠地，包括水面、小山 丘等，它保證了綠地開敞空間的數(shù)量和位置，基層的居住配套綠地在位置上有調(diào) 控余地。規(guī)劃編制單元和街坊的建筑高度分區(qū)在全市的建筑高度分區(qū)指導(dǎo)下進(jìn) 行，分為低層區(qū)（ 10 米以下）、多層區(qū)（ 10-24 米）、中高層區(qū)（ 24-50 米）、高層 區(qū)（ 50 米以上），是對街坊建筑高度的布局，保護(hù)街坊整體空間形態(tài)在城市整體 空間中的協(xié)調(diào)性。

9、在已確定建筑高度分區(qū)范圍內(nèi)，具體建筑的具體高度和位置可有一定靈活性，也就簡化了建筑高度的管理。三、“六線”控制內(nèi)容應(yīng)突出重點，并非越多越好 規(guī)劃控制的強(qiáng)制性內(nèi)容中六線控制是重要內(nèi)容。上世紀(jì) 80 年代中期南京市 規(guī)劃局總工陳福英首先提出了五線控制（道路紅線、綠化綠線、河湖蘭線、文物 紫線、高壓走廊黑線） 。這五線都是十分敏感易受侵占需嚴(yán)格控制的內(nèi)容。經(jīng)過 20年的實踐， 現(xiàn)在得到建設(shè)部的認(rèn)可和發(fā)展。 建設(shè)部提出的黃線涵蓋了南京的黑 線，還涵蓋了幾乎所有的交通和市政設(shè)施用地和通道控制，內(nèi)容廣泛繁雜。有一 些設(shè)施如軌道交通線位、取水設(shè)施、污水處理廠、電廠等確實需要嚴(yán)格控制；而 另一些設(shè)施如郵政電信

10、、公交首末站、中低壓變電站（ 35KV 及以下）、消防站、 氣象預(yù)警中心等則在位置上有一定的調(diào)控余地，保證項目不受侵占，能落實到用 地上即可。至于避震疏散場地， 幾乎沒有專門辟出用地的， 都是與體育場、 綠地、 公共設(shè)施用地相結(jié)合，無須畫出黃線。上述這些設(shè)施不列入黃線反而有利于加強(qiáng) 最主要內(nèi)容的剛性控制。各地的“六線”內(nèi)容不盡統(tǒng)一，如濟(jì)南提出了文化、體 育、社會福利、 醫(yī)療衛(wèi)生用地的橙線； 江蘇提出了廊道橙線， 包括各種景觀廊道， 微波通道、機(jī)場凈空保護(hù)范圍等；南京則有高壓走廊黑線和軌道交通橙線，沒有 黃線。還有一些城市繼續(xù)保留黑線。威海市的黃線則僅包括軌道交通、架空電力 線路、輸油管道及燃?xì)?/p>

11、管道四項。各地“六線”的不統(tǒng)一是正常現(xiàn)象，目前不必 急于統(tǒng)一，各自實踐一段時間，再總結(jié)經(jīng)驗統(tǒng)一不遲?，F(xiàn)在存在一種控制內(nèi)容越多越好、越全越好的傾向。認(rèn)為控制不住，就冠以 強(qiáng)制性之名一定要控制?。徽J(rèn)為重要，就加以“六線”定死。但是城市規(guī)劃并不 象建筑設(shè)計那樣是可以按圖施工的“建設(shè)蘭圖” ，而是規(guī)劃管理和控制的依據(jù)。 城市規(guī)劃不存在可以 “對號入座”、“按圖施工”的情況。如果你把城市規(guī)劃看 作“施工蘭圖”，那么必然這阻力、那困難，處處碰壁， “蘭圖”變得面目全非；如果把城市規(guī)劃看作規(guī)劃管理和控制的依據(jù)，那么經(jīng)過長時間有時是艱苦的控 制，規(guī)劃意圖倒有可能實現(xiàn)得大差不離。 “六線”是位置上也確定死的強(qiáng)制

12、性的 控制，就是要求“對號入座” 。許多市區(qū)級公益性公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施固然 重要，但正因為重要，反而項目不易受到否決或擠占，最后還是在用地上可以落 實；只要規(guī)劃圖上有這塊用地， 實施時位置有所調(diào)整也應(yīng)是允許的。 因此“六線” 內(nèi)容不是越全越好，而應(yīng)突出重點，把易被侵占，必須在空間上定死的內(nèi)容作為 控制對象?；鶎拥墓嫘怨苍O(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施正因為小，被視為不重要，易 受侵占，所以應(yīng)該列入街坊配套設(shè)施作強(qiáng)制性內(nèi)容控制，是強(qiáng)制它的項目而不是 位置。四、小結(jié)控規(guī)強(qiáng)制性控制內(nèi)容是： “六線”、公益性公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃編 制單元五項指標(biāo)。另外有特色意圖區(qū)的控制要素也值得重視，但特色意圖區(qū)在許 多城市沒有， 或還沒有規(guī)定范圍， 這里只能暫缺。 地塊的控制指標(biāo)是規(guī)定性指標(biāo)， 是規(guī)劃管理人員進(jìn)行具體項目審批管理的技術(shù)依據(jù)。 而人口容量、 城市設(shè)計引導(dǎo)、 建筑體量、色彩