央行最后貸款人法律制度的演變及對我國的借鑒(1)(20210225194733)

1、央行最后貸款人法律制度的演變及對我 國的借鑒 (1) 關(guān)鍵詞 : 最后貸款人制度；挑戰(zhàn)與沖擊；回應(yīng) 內(nèi)容提要 : 最后貸款人制度是金融安全網(wǎng)中的一道有力 屏障。然而，在金融自由化與國際化的形勢下，這一制度的 理論基礎(chǔ)受到一定的挑戰(zhàn)與沖擊，如適用對象的擴大問題、 金融監(jiān)管權(quán)與貨幣政策分離所引發(fā)的難題等。同時，這一制 度運用所可能引發(fā)的道德風(fēng)險問題 也引起了人們的關(guān)注 因此，必須根據(jù)現(xiàn)行的金融關(guān)系對該制度進行相應(yīng)的矯正， 并運用“建設(shè)性模棱兩可”原則來克服該制度的道德風(fēng)險。 最后貸款人制度是一國貨幣管理最高當(dāng)局為化解銀行 風(fēng)險，向暫時出現(xiàn)流動性困難，而非處于破產(chǎn)邊緣的銀行提 供緊急援助的一種制度安

2、排。從各國銀行危機管理實踐看， 最后貸款人政策與存款保險制度被認為是國際上通行的銀 行安全網(wǎng)的兩大基石。在各國的金融監(jiān)管法律體系配置越來 越專業(yè)化，實現(xiàn)銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)與貨幣政策相分離的情形下， 在有效金融監(jiān)管法則與理念整合的過程中這一制度正日益 受到人們的關(guān)注。同時，由于金融合業(yè)化經(jīng)營，銀行業(yè)與證 券業(yè)等之間的界限日益模糊，人們也開始了對這一制度進行 了務(wù)實性的檢討與反思。因此，公正評判該制度對于構(gòu)筑我 國的金融防護網(wǎng)具有歷史性的意義。 、最后貸款人制度的理論基礎(chǔ)與評價 該種制度的理論基礎(chǔ)是最初由桑頓于 1802 年提出的。 后來于 1873 年，巴杰特發(fā)表其代表作倫巴第街 ，在 該著作中其對

3、該制度進行了系統(tǒng)闡述，并強調(diào)中央銀行在管 理危機時被賦予“最后貸款人職能”的必要性。他們認為， 最后貸款人的一般原則包括以下幾個方面：其一是中央銀行 的最后貸款人政策應(yīng)僅向陷入暫時性流動危機但資可抵債 的銀行提供援助，使之免遭經(jīng)營失敗的厄運（這決定了貸款 必須是短期的） ；其二是中央銀行緊急援助資金的數(shù)量不受 限制，并執(zhí)行懲罰性高利率；其三是央行應(yīng)向提供良好抵押 品的申請人安排流動貸款，抵押品價值以恐慌前的價格計算。 除了以上三者之外，在實踐中，還有兩條比較典型的處理原 則：一是央行的最后貸款人角色并非法律強行規(guī)定，而是由 央行根據(jù)實際情況相機抉擇的；二是在行使該制度時，央行 不僅要判斷銀行的

4、情況是流動性不足還是資不抵債，而且必 須對該機構(gòu)失敗后是否會有嚴重的傳染效應(yīng)作出自己的判 斷。 1 評價：固然最后貸款人制度是各國構(gòu)筑其金融安全網(wǎng)的 一種有力手段，但是正是由于在某個銀行出現(xiàn)危機時，央行 的援助是有識別性的，只限于出現(xiàn)短期頭寸不足的，而非出 現(xiàn)資不抵債的銀行。因此，在實踐中由于信息不對稱等因素 的影響，央行往往被置于一種兩難的境地：即一方面，若銀 行機構(gòu)知道在自己出現(xiàn)流動性危機時會得到央行的支持，那 么它就會放松風(fēng)險管理，忽視穩(wěn)健經(jīng)營的重要性；如此，這 種道德風(fēng)險會使銀行安全網(wǎng)出現(xiàn)不應(yīng)有的漏洞；另一方面， 若央行對出現(xiàn)流動性危機的問題機構(gòu)撒手不管，就無法阻止 恐慌心理的蔓延；市

5、場參與者因信息不對稱會產(chǎn)生“羊群效 應(yīng)”人人都急于擺脫風(fēng)險，結(jié)果卻是在加劇風(fēng)險，最后 導(dǎo)致無人幸免。因此，從這一視角出發(fā)，在決定何時適用及 如何適用最后貸款人制度時，央行往往處于一種比較被動的 境地。實際上，考慮上述的五項原則，我們也不難發(fā)現(xiàn)這種 理論的基礎(chǔ)是欠結(jié)實的，因為盡管從操作上看央行這種職能 的發(fā)揮并非法定的，而是相機之抉擇，但是這正是問題的癥 結(jié)所在，因為在行使這項職能時央行不僅要面臨如何識別問 題銀行究竟是存在流動性風(fēng)險，還是存在破產(chǎn)風(fēng)險的問題， 同時還要面臨援助后的道德風(fēng)險問題。 因此，無論結(jié)果如何， 央行都要陷入解決舊問題而又出現(xiàn)新問題的怪圈之中。 雖然最后貸款人制度自實行以來

6、發(fā)揮了有效的作用，但 在實踐中從該理論本身出發(fā)，其要接受兩個方面的考驗：其 一是央行自身可支配資源有限性問題。近幾十年來幾次大的 金融危機表明，中央銀行所能支配的資源畢竟是有限的，必 須有選擇地、謹慎地使用最后貸款人職能。英國學(xué)者 Goodhart 和 Schoenmarker 于 1995 年對 24 個工業(yè)國家銀行 業(yè)的研究顯示，在全世界的 104 個銀行危機案中，有 73 個 被挽救，只有兩例是中央銀行單獨拯救困難銀行，其他的有 問題銀行都是通過中央銀行、商業(yè)銀行、存款保險計劃以及 政府聯(lián)合提供的資金而得以挽救。 2 這些事例表明單純的 央行的援助能力是極其有限的；其二是受銀行機構(gòu)“太大

7、而 不倒”( toobigtofail )理論的挑戰(zhàn)。若某些金融機構(gòu)規(guī)模 很大，即使其遭受的不是臨時的流動性問題， 而是面臨破產(chǎn) 在此種情形下，中央銀行考慮到其倒閉可能會導(dǎo)致整個金融 體系的崩潰，而出面給予不必要的擔(dān)保和貸款。傳統(tǒng)的央行 最后貸款人職能無疑加大這些大銀行所產(chǎn)生道德風(fēng)險，從而 削弱市場懲戒的功能并增加風(fēng)險的累積，市場深信會獲得援 助將導(dǎo)致過度冒險。 從這個角度分析，雖然由央行出面向問題機構(gòu)提供緊急 救助以消除系統(tǒng)風(fēng)險，是有利于金融穩(wěn)定的，但是結(jié)果往往 是在解決問題時央行又要面臨新的問題。因此，央行在制定 緊急救助方案時，其應(yīng)關(guān)注的問題就是如何科學(xué)設(shè)計制度， 使道德風(fēng)險降至最小。為

8、了確保金融體系穩(wěn)定的政策目標(biāo)， 央行法中必須確立“讓失敗者出局”的市場法則。不過，在 金融自由化與合業(yè)化的形勢下，最后貸款人制度除了原有理 論本身的內(nèi)在不足外，又面臨著新的挑戰(zhàn)與沖擊。對此，作 以下探討。 二、最后貸款人制度所面臨的挑戰(zhàn)與沖擊 (一)金融合業(yè)對最后貸款人制度的影響 防止銀行擠提與執(zhí)行貨幣政策是中央銀行得以產(chǎn)生的 原因。在這之中，中央銀行的最后貸款人制度是達到上述兩 目標(biāo)的重要手段。在分業(yè)經(jīng)營的體制下，央行還可通過以銀 行體系為載體而達到其所設(shè)定的貨幣政策，及防止擠提現(xiàn)象 的出現(xiàn)，然而隨著金融機構(gòu)間界限的日益模糊和公開市場業(yè) 務(wù)的加強，貨幣政策的作用對象將并不局限于銀行體系，而

9、是應(yīng)以整個金融體系為對象，那么在金融業(yè)務(wù)綜合化的情況 下，央行的最后貸款人的功能是否應(yīng)延伸到除銀行之外的金 融機構(gòu)呢？對此，學(xué)者們的看法并不一致。 如英國學(xué)者 RichardDale 就認為，銀行業(yè)與證券業(yè)的混 合經(jīng)營對最后貸款人職能的影響取決于對銀行和證券業(yè)務(wù) 交叉部分監(jiān)管的不同方法。若銀行與證券業(yè)務(wù)兩者間的“防 火墻”得以建立并確實有效的話，則最后貸款人職能將保持 不變。若該防火墻沒有建立或沒有發(fā)揮作用，則很清楚最后 貸款人職能可能會延伸到證券市場，以防止有問題證券公司 的風(fēng)險傳染給銀行。 3 然而，另有學(xué)者則認為，證券市場 的發(fā)展意味著證券的發(fā)行和交易已成為貨幣和資產(chǎn)投資組 合的越來重要的補充，從而使證券市場的崩潰將給整個金融 與經(jīng)濟體系的正常運作帶來比過去那種主要的虧損者是個 別持有者和新證券發(fā)行者的時候更大的危害。結(jié)果，在監(jiān)管