淺析行政法平等理念之塑造上new

1、淺析行政法平等理念之塑造上楊解君摘要：對行政法中的平等議題存在著否定與回避的態(tài)度。對此,應正確加以對待,不僅不能回避而且還應積極塑造平等理念。行政法平等理念的確立,有其人性的基礎和充分的正當性理由以及積極的意義。一、行政法平等問題的不同識見探討緣由平等,作為法律的基本原則在我國已得到憲法、民法和合同法的肯認。 憲法第33條規(guī)定“公民在法律面前一律平等”,民法通則第3條規(guī)定:“當事人在民事活動中的地位平等”,合同法第3條規(guī)定:“合同當事人的法律地位平等,一方不得將自己的意志加給另一方”。不過,關于行政主體與行政相對人在行政法律關系中是否平等,現(xiàn)行法律并無明文的肯定或否定;傳統(tǒng)行政法學所強調的支配

2、性或命令性行政,無疑使人以為行政法中的平等只限于法律適用上的平等和行政相對人之間的平等,在行政主體與行政相對人之間無平等可言。傳統(tǒng)與現(xiàn)實、原理與適用、法理學與部門法學的相互碰撞,由此而引發(fā)了對行政法平等問題的不同認識與見解。我國行政法學理論對行政主體與行政相對人的地位問題大體持有兩種態(tài)度:一是認為,雙方主體地位不平等,行政主體居于主導地位,而行政相對人則處于從屬或服從的地位。二是回避雙方主體地位是否平等的問題,以“不對等”一詞取而代之。這是現(xiàn)今大多數(shù)行政法學者所持的基本態(tài)度。為什么使用“不對等”一詞、在行政法中“不對等”與“不平等”有何差異,沒有學者作過說明。據(jù)筆者考究,從“不平等”到“不對等

3、”的概念變化,學者們可能是基于這么一種考慮:“不平等”一詞的使用,未免太過直白,在提法上也與“法律面前人人平等”原則相悖,盡管雙方實際上不平等,也不能在理論上闡述為“不平等”,故以“不對等”一詞取而代之。在民法學界,人們往往將民事關系與行政關系相對照,認為民事主體雙方平等,而在行政關系中雙方地位則不平等,因為行政關系是具有行政隸屬性質的縱向關系。筆者以為,行政法學者的逃避態(tài)度并不可取。因為,行政主體與行政相對人的關系性質,并不只是一個詞匯替換即可解決的簡單問題,它有賴于具體而細致的解說與分析;而私法學者則囿于傳統(tǒng),其看法失之偏狹。因為,將隸屬關系作為行政關系和民事關系的劃分標準并不確切。如今,

4、行政關系已呈多樣性與復雜性,隸屬關系只是行政關系的一種形態(tài),如同私法中一樣的平等或對等關系在行政關系中也廣泛存在。人們對該問題的不同態(tài)度與認識,反映了人們對行政法的理解還存在一定的局限性。行政主體與行政相對人的平等問題,涉及到行政法的理念與行政法的發(fā)展走向問題?，F(xiàn)代行政法正經歷著理念的重塑,傳統(tǒng)的權力行政理念已被突破,契約精神正日益廣泛地滲透于其中。隨著民主行政、公共行政的確立與發(fā)展,行政越來越表現(xiàn)出契約化的趨勢,作為“善治”(goodgovernance)的有效行政,應是權力行政與契約行政的綜合,相應地,行政法理念表現(xiàn)出契約理念與權力理念整合的新形態(tài)。契約理念在行政法中的植入,也意味著蘊含于

5、其中的平等理念在行政法中的確立。將契約理念所體現(xiàn)的平等精神引入行政法,既是私法契約精神向外的自然延展,也是現(xiàn)代行政和行政法自身發(fā)展的必然趨勢。而且,較之私法,行政法的平等精神有著更加豐富的內涵與更高的要求。因此,我們不僅要關注平等理念在行政法中的確立及其理由,而且更應對平等理念予以正確解讀和塑造并在行政實踐中一以貫之。正是基于此種考慮,本文試圖以契約平等理念為引導,就行政主體與行政相對人的地位平等、權利與義務平等及其根源等問題作些理論上的探索,以創(chuàng)造性地建構一種全新的行政法平等理念。二、行政法平等理念的基礎人性及人性尊嚴任何法律都是關于人或者是與人相關的法律,行政法也不例外。對行政法的理解必須

6、以對人的認識為前提,“首先考察人,因為如果不了解作為法律對象的人,就不可能很好地了解法律?！敝挥性趯θ?包括組織或個人)作出了解后,才會對行政法有深刻的認識,也才能準確為行政法定位。而對人的理解,毋庸置疑關鍵是對人性的了解。我們可以毫不夸張地說,行政法既以人性為出發(fā)點也以人性為依歸。行政法所面臨的問題,主要是行政權的控制與公民權益的保障,而這一核心問題歸根結底是人性的問題。從學科角度而言,“一切科學對于人性總是或多或少地有些關系,任何學科不論似乎與人性離得多遠,它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性?！毙姓▽W是關于行政權行使與公民權益保障的應用法學,它必然要觸及權力行使者的欲望和公民的理性等

7、人性問題。而且,關于政府與人民的關系及地位是否應平等的問題,也只有從人性方面才能作出正當而深刻的解釋。對人的尊重,構成了行政法平等理念的基礎與價值追求。對人的關愛,是契約所蘊含的人文精神,“亦即尊重人、關心人、愛護人的精神”。契約的人文精神與政治上的自由、平等、博愛、天賦人權等人文主義標識相映成趣,構成了民主法治社會的精神支柱。當我們意欲探討行政法的契約理念及其平等理念時,就不可避免地要溯源到人性這一基點。(一)人性基礎人性,即人的本性或者說人之為人的基本品性。人性在歷史上曾有不同角度的界定。在這里,我們可以從人性善惡說、理性與非理性說、個人性與社會性等幾個方面來確定。關于人性之善惡,有人性惡

8、說、人性善說、人性善惡說、人性不善不惡說等觀點。事實上,人具有善惡兩面,且往往是二者兼而有之,純粹的善與純粹的惡都是不存在的。故,無論是道德還是法律,都需要針對人性的兩面性特點,揚其善而抑其惡。在人之理性(與非理性)的認定上,有理性說與非理性說之分。理性說即認為人的本性是理性的,人是理性的動物。如經濟學家的研究一般都是從“理性人”即人的理性假設出發(fā)的。非理性說,則把人的心理因素中的非理性成分如意志、情緒、直覺、本能等置于首位,并強調這些非理性因素對人的認識活動和行為的決定作用。事實上,人性是理性與非理性的統(tǒng)一體,由理性與非理性兩種因素構成,人的任何行動都是由“理性、情感和文化”所決定的。在人性

9、的體征上,理性是占上風的,它主要體現(xiàn)在“追求幸福,避免禍害”的趨向上。在社會性與個人性上,人性是二者的統(tǒng)一。人是獨立存在的個體,同時人只有在相互關系中才能體現(xiàn)出其自身存在的價值,因而人又是社會的動物、是合作的動物,人無不處于“社會的關系網絡”之下,通過社會交往而獲取更大的利益。人在社會的相互依賴中,也保持著自身的個人性與特殊性。與人性的社會性和個人性相聯(lián)系的,是人性的利他性與自利性。人性既是利他的也是自利的,利他也是為了自己的利益,二者呈現(xiàn)為相互滲透的關系。人為了追求幸福、為了滿足本身的利益而組成社會,社會反過來又為其每個成員提供服務,在社會的交往中人們得到了互助與互惠?！吧鐣o人以力量,給人

10、提供幫助,使人心情喜悅,最后,還保障人的安全,人如果單身獨處,就沒有安全可言?！比诵缘睦c自利,完全可以也完全應該統(tǒng)一起來?？梢哉f,人性是多面的,是集多種因素的綜合體。綜合的人性論,為分析行政法及其平等理念奠定了科學、合理的理論基礎。 首先,人性構成了行政法的基礎。人性不僅是一般法律的根源與基礎,同樣也奠定了行政法的根源與基礎。法律必須以人性為根基。依自然法的觀點,自然法直接以人的本性為基礎并為任何社會中的人們所必需。不僅如此,制定法也應以人的“趨利避害”本性作為出發(fā)點。法律就是要符合這種人性,給人們帶來好處,為公共利益服務,維護公民權利。任何法,“只有一個根源人對幸福的企求,只有一個共同目

11、的為了人的幸福?！睕]有人性的存在,就沒有法律需求,法律的存在也就失去了意義。同時,人們服從法律也在于人的本性。國家權力存在的理由,就在于為人民謀幸福,政府的全部職責也在于使人們獲得更大的安全與幸福?！肮裰月爮姆?、公共意志和最高權力,只是希望這樣做比按他們個人的企圖和幻想去做能夠使他們更可靠地獲得長久的幸福?！比绻刹环线@種人性,那么,人們就有了不服從的理由。因為這種法律違背了人民對幸福生活的追求,不符合民意,這種法律及這種法律下的權力就都沒有征得人民的同意,已不具有存在的意義。從行政法的基本目的來看,行政法必須用來防止行政權濫用和保障公民權益。從行政法律關系的主體來看,一方是處于行

12、政相對人地位的公民、法人或者其他組織,另一方是處于行政主體地位的行政機關或被授權組織,他們雙方都應是法律上的主體或者是自然人或者是法律擬制的人。作為法律主體意義上的人,無論其角色如何都應相互平等。從行政權的行使狀況來看,行政權猶如雙刃之劍,既可能對行政相對人和公共利益有利,也有可能會造成侵害。因而,與之相對應,行政法必須既對行政權力進行限制,又應對行政權力的正當一面予以肯定。人為自己也為了他人,需要政府的存在,需要法律保護每個人的利益;同時人為了自己也需要有法律對國家權力予以限制。以人性的視角來觀察,對行政權的限制,就是從國家意志(依盧梭的社會契約論觀點,社會契約造就了一個人為的人格即國家,它

13、像自然的人格一樣有意志)、行政權行使者具有惡的一面來考慮的;而維護行政權的正常有效行使,則可溯源到行政權行使者善的方面(代表公共利益而積極地為民服務)和人的基本人性(即追求幸福的權利、人的社會性);對行政相對人權益的保障,則更直接體現(xiàn)了人性尊嚴、基本人權保護的天然性。只有對行政權力進行限制,對政府進行適當?shù)姆杉s束,才會使人性尊嚴不致受到威脅,才會使人民的平等自由權利獲得尊重,才能保證人民的權益不致受到侵犯,才能保證人民公平合理地位的確立。人性決定了必須對行政權力進行控制,這也正如霍爾巴赫所分析的:“獨斷專行的,或無限制的權力是違反自然的或違反本性,是既不能保持最高統(tǒng)治者威信,又不能保障臣民安

14、寧的權力。希望以有限的能力和知識行使無限的權力,這就等于一個人由于狂妄無知,竟想凌駕于人類本性之上?！痹谶@里,對行政權力的控制,不能只借助傳統(tǒng)的縱向手段。通過平等的觀念與手段同樣可以實現(xiàn)控制權力的目的甚至效果更好。因為,“對人的欲望的限制不是縱向地通過遵守人身上的自然等級秩序來實現(xiàn)的,而是橫向地通過對自由和個人的相互限制和尊重來實現(xiàn)的?！彪S著民主行政、多元化行政的形成與發(fā)展,契約精神和契約方式在行政法中的確立與應用,通過橫向的、靈活的手段可以更加有效地達到調節(jié)行政關系和控制行政權力的目的。退言之,即使采取縱向的手段也不應排除橫向的調控。其次,人性構成了公民與政府平等的基礎主體的獨立性。人性,決

15、定了公民和政府都必須具有獨立的人格(或者個人人格或者公共人格),雙方都必須處于獨立的地位。如果沒有主體的獨立性,也就沒有現(xiàn)代行政關系的存在。人性的社會性與個人性的統(tǒng)一,決定了在行政管理活動中,政府與公民的關系既相互獨立又彼此合作。公民(或組織)作為行政相對人,并不是行政主體的附庸;公民也不會因為行政主體代表國家行使行政權力,就處于從屬的地位。公民的獨立性,不僅表現(xiàn)為獨立的個體對行政活動的支持與配合,而且表現(xiàn)為獨立利益主體的存在,其權益必須在公共行政中得到保障與實現(xiàn)。盡管政府的力量強于公民個體,但是強大的力量并不能成為迫使人喪失自己獨立地位的理由。因為,每個人都是他自己的主人。政府(或行政機關)

16、的主體性和獨立性則由國家的特性派生而來,主要表現(xiàn)為政府是公共利益的代表者、行政權力的行使者、從事行政管理的承擔者,在法律上具有獨立的主體資格和法律地位。行政關系是公民與政府的對立統(tǒng)一關系,任何一方都以對方的獨立存在為前提。與公民相對應一方的行政主體政府及其職能部門(或被授權組織),必須要具有獨立的主體地位。這種獨立的主體地位來源于它是國家的組織載體,它是法律上所擬制的具有獨立人格的組織,同自然人一樣具有自由意志,它所從事的活動就是執(zhí)行體現(xiàn)人民意志或國家意志的法律。這種獨立的主體地位具體表現(xiàn)在兩個方面:一是政府是與行政相對人相對稱的獨立主體,具有法律上的獨立“公共人格”或“行政人格”。二是相對于

17、其他國家機關而言,它具有地位的獨立性和意志的相對自主性?，F(xiàn)代民主政治、民主行政的實現(xiàn),必須要求政府及其官員具有主體地位的獨立性:政治組織體必須獨立自主,它的行動必須擺脫其他重要政治機構強制力的支配;在行使憲法賦予的權力時,民選產生的官員必須不屈從于來自非選舉產生官員的淫威。在行政事務范圍內,行政主體及其行政公務人員能夠獨立處理其職權范圍內的事項,其他國家機關、社會團體或組織不得非法干預。與行政主體相對應的行政相對人,是否不具有獨立的主體地位而依附于行政主體而存在呢?回答當然是否定的。在這里,我們應特別強調:公民在行政法律關系中作為行政相對人必須具有獨立的主體地位和獨立的人格?！叭诵缘氖滓▌t,

18、是要維護自身的生存,人性的首要關懷,是對于其自身所應有的關懷;而且,一個人一旦達到有理智的年齡,可能自行判斷維護自己生存的適當方法時,他就從這時候起成為自己的主人?！本哂歇毩⒅黧w地位的行政相對人同樣也構成了行政法律關系的主體;而且,如果行政相對人處于被動與依附的地位,也會弱化行政主體的獨立性,影響其行政活動的主動性。因而,我們不僅要看到行政主體一方的獨立與主動,而且更要強調行政相對人的獨立地位,否則雙方主體的獨立性都會受到損害。(二)行政法的價值訴求人性尊嚴維護和人權保護人性尊嚴(humandignity),即人之所以為人的人格尊嚴、固有價值和地位。人因其生而為人,就具備了人性尊嚴,人理應作為人、作為目的予以對待而不能貶低為手段或物體,人作為人即具有權利主體資格,應平等地受到尊重,否則,即構成了對人性尊嚴的侵犯。人性尊嚴,是法律和政府得以建立的基礎與理由,是世界各國共同追求的價值理念,世界人權宣言在序言和若干條文中都對人性尊嚴給予了確認:如“人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認,乃是世界自由、正義與和平的基礎”(序言)、“人人生而自由,在尊嚴和權利上一律平等。他們富有理性和良心,并應以兄弟關系的精神相對