控規(guī)調(diào)整含義原因(2)

1、控規(guī)調(diào)整含義原因控制性詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整原因、對策及意義夏壯 2012013315一、控規(guī)調(diào)整的含義控制性詳細(xì)規(guī)劃就是我國具有法定效力的規(guī)劃編制層次，就是銜接城市總體規(guī)劃 （或分區(qū)規(guī)劃）與修建性詳細(xì)規(guī)劃、銜接規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理實(shí)施的中間環(huán)節(jié)，就是指導(dǎo) 城市規(guī)劃訓(xùn)控城市土地開發(fā)與各項(xiàng)建設(shè)活動的直接依據(jù)。然而，在控規(guī)的實(shí)施過 程中，帑常會遇到大量的控規(guī)銅整申請?jiān)V求，控規(guī)銅整往往涉及到建設(shè)單位、項(xiàng)目 業(yè)主與城市居民等多方面的切身利益?？偟膩韺?對擬建項(xiàng)目所處地塊的“控制性規(guī)劃指標(biāo)”進(jìn)行變動，稱作控規(guī)訓(xùn)整, 也叫訓(xùn)整控規(guī)、規(guī)劃銅整等，土地變性、改變土地用途等也屬訥整控規(guī)?！翱刂菩砸?guī)劃指標(biāo)”嚴(yán)主要的幾項(xiàng)就是容積

2、率、控高、密度、綠化率、用地性質(zhì) 等，凡對以上任何一項(xiàng)指標(biāo)申請?jiān)G整的,都屬銅整控規(guī)范疇。二、控規(guī)調(diào)整的類型從城市規(guī)劃的實(shí)際工作來瞧,目前控規(guī)調(diào)整工作可以分為三種類型：1、控規(guī)修編規(guī)劃的時(shí)效性逐漸減弱，或社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大改變引發(fā)規(guī)劃的不適應(yīng)性，或區(qū)域重 新定位，或上層次規(guī)劃發(fā)生了較大改變等，都將引發(fā)控規(guī)的重新修編工作。2、控規(guī)整合整合原本就是政治學(xué)上的一個(gè)概念，具體指通過非強(qiáng)制性手段使社會中不同的個(gè) 體或共同體形成協(xié)銅發(fā)展的統(tǒng)一整體?？匾?guī)在編制過程中因缺乏標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)之間的 統(tǒng)籌與協(xié)訥而出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)控制成果之間的“打架”現(xiàn)象?；蛞蛉鄙俜謪^(qū)規(guī) 劃作為一種過渡，導(dǎo)致控規(guī)成果的不適應(yīng)性，進(jìn)而引發(fā)控規(guī)的

3、整合問題。3、控規(guī)局部訓(xùn)整控規(guī)的管理與實(shí)施過程中，常常會遇到對于各項(xiàng)具體控制要求進(jìn)行訥整的變動訴 求,即為控規(guī)局部訥整。例如對某地塊用地性質(zhì)、容積率或建筑密度進(jìn)行變貳或 改變城市道路走向等?？匾?guī)局部銅整往往就是由于城市建設(shè)發(fā)展中的各種不確定 因素地產(chǎn)開發(fā)在市場經(jīng)濟(jì)下對利潤最大化的追求，或歷史遺留問題等多種原因造 成的。總之，可以將控規(guī)修編、控規(guī)整合與控規(guī)局部說整之間的關(guān)系簡要地歸結(jié)為抽象 與具體、整體與局部、編制與實(shí)施的關(guān)系。三、控規(guī)調(diào)整的原因1、控規(guī)編制本身的技術(shù)缺陷控規(guī)的前瞻性與預(yù)見性不足由于城市的社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與形態(tài)處于不斷地變化之中，一次規(guī)劃不可能一勞永 逸的解決一個(gè)城市今后發(fā)展過程中

4、的所有規(guī)劃管理問題，這就要求城市規(guī)劃具有 一定的預(yù)見性與前瞻性，而控規(guī)編制本身缺乏前瞻性與預(yù)見性?？匾?guī)在很大程度 上停留于對城市現(xiàn)狀的承認(rèn)與描述，而在對城市未來的需求進(jìn)行預(yù)測，對未來發(fā)展 進(jìn)行判斷方面，所做的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必然會影響到控規(guī)的科學(xué)性與權(quán)威性。如城 市的道路網(wǎng)絡(luò)無法實(shí)施，某些大型項(xiàng)目選址落在規(guī)劃范囤內(nèi)，實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目與原規(guī) 劃功能不匹配設(shè)等等，從而出現(xiàn)對控規(guī)調(diào)整的需求。控規(guī)指標(biāo)的確立科學(xué)性、靈活性不足選取控制指標(biāo)的根本目的就是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃控制意圖。所以，在控制指標(biāo)的選取 應(yīng)在廣度上涵蓋不同專業(yè)行政管理部門所管理的城市空間資源妥素，強(qiáng)訥其綜合 性。但不可盲目求同，選取指標(biāo)時(shí)應(yīng)具有一定的

5、靈活性，對于不同區(qū)位、地區(qū)、用 地性質(zhì)應(yīng)該有不同的規(guī)劃意圖與控制目標(biāo)，在控制內(nèi)容方面也應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重。規(guī) 劃部門為了便于操作與管理，保證控規(guī)編制成果的速成，制訂了一整套控制指標(biāo)來 滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能,并模式化地套用到控制區(qū)域內(nèi)的所有地塊。這種模式 化的做法忽視了不同用地性質(zhì)的控制需求，無法確保城市空間環(huán)境的高質(zhì)量與對 城市地域特色的保護(hù)。更為嚴(yán)重的就是,控制指標(biāo)在全國范囤內(nèi)趨向一致，“千城 一面”的現(xiàn)象嚴(yán)重，城市地域特色消逝怠盡。模式化的指標(biāo)體系科學(xué)性與靈活性 嚴(yán)重不足，也會導(dǎo)致控規(guī)訥整現(xiàn)象的產(chǎn)生?？匾?guī)編制中控制方法不完善首先，兼容控制不完善。當(dāng)前控規(guī)編制普遍采用城市用地分類與建設(shè)用地分類

6、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行用地分類，該標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定了 一塊用地只能劃分為一種用地性質(zhì)，不就 是某類用地就必須就是另一類用地，非此即彼。然而實(shí)際生活當(dāng)中,因?yàn)榘l(fā)展的需 要或就是其她原因，經(jīng)常對用地性質(zhì)這一控制指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整變更，如將工業(yè)用地改 為居住用地或商業(yè)金融業(yè)用地,或?qū)⒕佑玫馗臑樾姓k公用地甚至城市公共綠地 等調(diào)整后的用地性質(zhì)自然與原控規(guī)不相符合。若訥整范圍過大，則需要對控規(guī)進(jìn) 行整體編制或諷整，這種耗費(fèi)大量人力物力的調(diào)整現(xiàn)象,也反映了現(xiàn)階段控規(guī)編制 在用地定性上規(guī)定性有余而靈活性不足的問題。確定用地性質(zhì)就是規(guī)劃編制中較 為核心的內(nèi)容，從本質(zhì)上講規(guī)劃控制就就是對城市土地用途的控制,這就要求編制 過程中對用地性

7、質(zhì)的分類既妥有規(guī)定性又要有兼容性。2、控規(guī)訓(xùn)整審查機(jī)制不完善控規(guī)訥整審查環(huán)節(jié)存在審查周期較長等問題。一方面，承擔(dān)調(diào)整論證的規(guī)劃設(shè)計(jì) 單位沒有法定的工作周期論證吋間較長。另一方面，正式申報(bào)后的審查環(huán)節(jié)較多, 工作周期較長。另外,內(nèi)部工作程序不暢。如控規(guī)訥整的結(jié)呆未納入市規(guī)劃委登 圖系統(tǒng)原登圖系統(tǒng)中的控規(guī)指標(biāo)不能及時(shí)變更，不能及時(shí)與下一階段的規(guī)劃管理 進(jìn)行銜接。此外，控規(guī)訥整作為一種行政行為來說，在其管理與決策過程中規(guī)劃行 政主管部門具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)?，F(xiàn)行控規(guī)訓(xùn)整的法律地位不明確,且規(guī)劃 行政部門又集控規(guī)編制、審批與管理等眾多權(quán)利于一身，若不對其自由裁量權(quán)加 以限制容易引發(fā)控規(guī)訥整審查、審批

8、過程中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。3、市場經(jīng)濟(jì)的自身發(fā)展與規(guī)劃管制相矛盾控規(guī)在實(shí)質(zhì)上就是一種城市規(guī)劃的控制手段,控制指標(biāo)決定了附屬于土地的開發(fā) 權(quán)利，影響了土地的收益與建設(shè)成本，在某種程度上控規(guī)可以說就是對市場經(jīng)濟(jì)的 一種反作用力?？匾?guī)訥整的需求就是市場經(jīng)濟(jì)條件下“自下而上”的城市開發(fā)建 設(shè)活動對建設(shè)控制管理的反饋。市場經(jīng)濟(jì)代表的就是自由競爭原則，追求的就是 效率、公平以及利潤的最大化，在很大程度上增加了開發(fā)建設(shè)行為的不可預(yù)見性 與不確定性，往往使原有控規(guī)無法滿足新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，進(jìn)而提出對控規(guī)進(jìn)行訥 整修改。4、控規(guī)訓(xùn)整公眾參與機(jī)制不健全，公眾參與流于形式控規(guī)諷整涉及的利益復(fù)雜，不僅關(guān)系到建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目業(yè)

9、主的利益，也關(guān)系到政府管 理工作的開展，還關(guān)系到周邊地區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量，因此控規(guī)調(diào)整過程中必須 尊重群眾的知情權(quán)與參與權(quán)。實(shí)際上目前的公眾還沒有真正地參與到控規(guī)訓(xùn)整的 決策中來,只就是過程性的被動的參與，往往流于形式。5、其她導(dǎo)致控規(guī)訓(xùn)整原因如歷史遺留問題等,目前因控規(guī)編制過程中對現(xiàn)狀與項(xiàng)目的動態(tài)變化把握不準(zhǔn)確, 而大量存在需妥進(jìn)行控規(guī)指標(biāo)訓(xùn)整的項(xiàng)目，以及并未完全協(xié)訥好的歷史遺留問題, 其在短暫的公仗展示的過程中又沒有暴靄出來或被完全解決，也就是產(chǎn)生控規(guī)訥 整的訴求一個(gè)原因。四、控規(guī)調(diào)整的審批原則在實(shí)際情況中建設(shè)單位中請規(guī)劃訥整，絕對就是一件高難度低成功率的事情。原 因很簡單，調(diào)整尺度不能

10、她大，否則就會亂，城市總體規(guī)劃很快就會變成廢紙。所以 原則就是:可訓(xùn)可不訥的一概不訓(xùn)，不得不訓(xùn)的慎重處理。什么樣的項(xiàng)目能訥，什么 樣的項(xiàng)目不能訓(xùn)，什么樣的說整內(nèi)容能得到批準(zhǔn)，什么樣的調(diào)整內(nèi)容得不到批準(zhǔn), 實(shí)際上并沒有明確的規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn),對尺度與標(biāo)準(zhǔn)的拿捏對政府來說其實(shí)也很頭疼, 但規(guī)劃委內(nèi)部大致上有一個(gè)尺度。尺度就是:中央單位、部隊(duì)武警的申請，對合理的部分酌情考慮;對原控規(guī)中明顯欠 妥的內(nèi)容酌情考慮;與大的壞境、政策、政府工作重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)方向相一致的“順 向銅整”酌情考慮；不可回避的就是，正確的運(yùn)作方式與正確的運(yùn)作程序,所起的作用不能忽視五、調(diào)整控規(guī)的程序與時(shí)間申請銅整總體規(guī)劃的大致程序就是:由土

11、地方向市規(guī)劃委提出訥整申請,市規(guī)劃委 對認(rèn)為可以考慮的申請，轉(zhuǎn)交市規(guī)劃院進(jìn)行技術(shù)層面上的論證，市規(guī)劃院將意見反 饋給市規(guī)劃委后，市規(guī)劃委召集由多個(gè)部門參加的朕席會，朕席會沒問題后，將項(xiàng) 目情況在規(guī)劃委網(wǎng)站上進(jìn)行公示，公示期平靜度過后，規(guī)劃委將初步意見上報(bào)市政 府市政府同意后，由市規(guī)劃委給申請方正式回復(fù)意見,完成對某地塊的規(guī)劃調(diào)整。 上述任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會導(dǎo)致申請的擱琶?？匾?guī)訓(xùn)整的時(shí)間沒有明文規(guī) 定，但非常耗吋，最理想的情況3-5個(gè)月，若有單位說她們訓(xùn)控規(guī)用了 1-2年時(shí)間，這 也屬正常情況。六、對控規(guī)調(diào)整的對策探討1、加強(qiáng)城市整體經(jīng)營研究，科學(xué)確立規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)城市運(yùn)營指的就是在市場經(jīng)濟(jì)

12、下，城市政府因擁有土地產(chǎn)權(quán)，可以通過企業(yè)化的管 理模式在尊重市場價(jià)值規(guī)律的前提下深化城市建設(shè)的投資融資改革，并廣泛吸納 民間各種資本投入到城市的建設(shè)活動中的一種行為。經(jīng)營城市的領(lǐng)域十分寬廣, 土地資源作為城市中最大、嚴(yán)具活力的資本，經(jīng)政府運(yùn)營手段逐步投入到市場后, 利用率得到明顯提高，土地的價(jià)值也明顯提升，土地資源得到合理配逗。在城市運(yùn) 營過程中，政府的主要責(zé)任就是城市資產(chǎn)的股佳配琵并實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)熠值保值，其 職能由公共財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的單一角色轉(zhuǎn)變?yōu)榈馁Y本運(yùn)作者的多重角色,而決定城市經(jīng) 營有效進(jìn)行的籌碼就就是土地開發(fā)控制指標(biāo)的靈活訥節(jié)度。2、弾性劃分地塊，增強(qiáng)土地定性的兼容性土地使用性質(zhì)的定性兼容性

13、問題在控規(guī)的編制過程中，體現(xiàn)得十分明顯。要增強(qiáng) 土地定性的兼容，就應(yīng)做出相應(yīng)的規(guī)定,區(qū)分相同性質(zhì)用地在不同區(qū)位條件下的兼 容范圍。適當(dāng)增加城市建設(shè)用地中的兼容性用地，可以較快的獲得土地開發(fā)效益。 從經(jīng)濟(jì)成本效益出發(fā)，若將兼容性用地安排在區(qū)位條件好、土地價(jià)格高的城市中 心地段，城市中心地段因其土地開發(fā)效益較高,則容易吸引建設(shè)單位在此進(jìn)行投資 與開發(fā)，兼容用地可以增大土地適建范圍的靈活性，有利于提高土地資源的利用效 益也有利于綜合評價(jià)所處片區(qū)的建筑密度與空間勻質(zhì)度。若將兼容用地安排在 低價(jià)較低的城市周邊地段，那么建設(shè)單位就多了可選擇的余地，有利于其全方位籌 集資金，進(jìn)行土地開發(fā),從而達(dá)到土地資產(chǎn)的

14、增值。3、建立控規(guī)指標(biāo)的信息公開制度在諷整申請階段及時(shí)將控規(guī)說整的目的、內(nèi)容、必妥性傳達(dá)給有關(guān)社區(qū)居民，收 集社區(qū)盍見做好民意訓(xùn)查。應(yīng)重視提供相關(guān)信息的全面性,對變更用地的基礎(chǔ)資 料、其周邊的建筑情況、周邊用地的擬建項(xiàng)目情況等向社會公開;重視提供相關(guān) 信息的及時(shí)性應(yīng)提供足夠及時(shí)的控規(guī)指標(biāo)訥整的結(jié)果與最新變動的信息。確保 信息公開圖紙內(nèi)容的精度，防止公眾參與流于形式。4、完善控規(guī)銅整程序?yàn)楸Ｕ峡匾?guī)實(shí)施的順利進(jìn)行，有必妥推行對控規(guī)調(diào)整程序的改進(jìn)具體改進(jìn)措施，比 如：(1)明確對申請單位的資格審查程序，重點(diǎn)審查其就是否具有土地使用權(quán)；區(qū) 別對待各類申請項(xiàng)目，建立分類處理機(jī)制;對控規(guī)訓(xùn)整申請材料及規(guī)劃成果進(jìn) 行真實(shí)性審查，并建立控規(guī)訓(xùn)整申請單位及規(guī)劃編