人大機關公文文種

1、人大機文文種當前機文處理的依據(jù)主要有：一是國務院發(fā)布的國家行政機文處理辦法(國發(fā)xx23號，xx年8月24日印發(fā)，xx年1月1日起實施，共九章五十七條);二是中央辦公廳發(fā)布的xx機文處理條例(中辦發(fā)xx14號，xx年5月3日印發(fā)，發(fā)布之日起實施，共十二章四十條);三是全國人大常委會辦公廳發(fā)布的人大機文處理辦法(常辦秘字xx197號，xx年11月15日印發(fā)，xx年1月1日起實施，共七章十六條)。公文處理規(guī)范性文件，過去一般是7到xx年修改一次，因此估計新的辦法或者規(guī)定就要出臺了。其實，早在1951年9月29日，中央人民政府政務院就頒布了公文處理暫行辦法。而到了xx年4月25日，中央辦公廳才發(fā)布x

2、x各級領導機關文件處理條例(試行)。至于人大機文處理辦法(試行)則是xx年2月6日由全國人大常委會辦公廳印發(fā)。而且，xx年全國人大常委會辦公廳在關于印發(fā)人大機文處理辦法的通知里面開宗明義地指出，制定人大機文處理辦法的依據(jù)是國家行政機文處理辦法。可見，人大機文處理辦法與國家行政機文處理辦法之間的血緣關系。而國務院的辦法起步早、時間長、層次高、不斷完善、與世界接軌，因此具有很高的權威性。這就不難理解為什么全國人大常委會辦公廳在制定人大機文處理辦法時要以國務院的辦法為依據(jù)。目前，黨的機文有14種，國家行政機文有13種，加起來是27種。其中有9個是相同的(決定、意見、通知、通報、請求、報告、批復、函、

3、會議紀要)，不同的也有9個(公報、指示、決議、條例、規(guī)定等5個屬于黨的機關，命令令、議案、通告、公告等4個屬于國家行政機關)，公文學界一般把這18個文種稱為法定公文。人大機文有14個(公告，決議，決定，法、條例、規(guī)則、實施辦法，議案，建議、批評和意見，請示，批復，報告，通知，通報，函，意見，會議紀要)，其中法、實施辦法和建議、批評、意見等兩個文種為人大機關所獨有，這就是人大機關文種與黨政機關文種的不同之處。不同文種的含義，可以參考國務院辦法、中辦條例、全國人大常委會辦公廳辦法等規(guī)范性文件。這里結合實際講幾個具體問題。一、關于人大機關特有的兩個文種先說法、條例、實施辦法。在文書學上可以廣義地把它

4、們理解為公文。但是從法理學的角度審視，法、條例、實施辦法等，屬立法機關的立法范疇，無論是在制發(fā)程序、制作技術還是施行效力方面，均較一般狹義類機文有很大不同。有鑒于此，國家行政機文處理辦法、中國人民解放軍機文處理條例都將屬于立法范疇的行政(軍事)法規(guī)、規(guī)章排除在機文處理制度之外，而另行制定其他規(guī)定。如國務院專門制定了行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例。事實上，對于法、條例、實施辦法等“公文”的創(chuàng)制，全國人大專門有立法法予以調(diào)整和規(guī)范，對有立法權的地方人大制定和批準“條例”(含地方性法規(guī)、自治條例和單行條例)也專門作出了規(guī)定。而且，法、條例、實施辦法在制作程序上與人大機文處理辦法第五章的“公文

5、辦理”程序相脫節(jié)，因為“公文辦理”一章僅規(guī)定了狹義類機文的發(fā)文程序。更為主要的是，法、條例、實施辦法獨立性不強，在公布時必須與“xx令”、“公告”等組合使用才能生效。再看代表建議、批評和意見。首先，從機文形成主體的角度看，機文形成的主體必須是機關法人，機文必須具備符合國家標準規(guī)定的體式。就單個人大代表而言，他僅是國家權力機關的一名組成人員，并不具備機關法人資格。人大代表向人大及其常委會提出建議、批評和意見，并不意味著代表了人大機關法人的意圖。其次，從標準化的角度看，有關機文格式的國家標準，對公文的組成要素有嚴格的規(guī)范化要求，即一件公文必須由發(fā)文機關標識(發(fā)文版頭)、公文生效標識(印章)、版記等

6、區(qū)別于其他類型文書的特定標志。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，顯然不符合上述規(guī)范。第三，從發(fā)文程序看，人大機文處理辦法第五章規(guī)定了人大機關的發(fā)文程序，即包括起草、校核、審簽、登記、印制和分發(fā)等環(huán)節(jié)。作為公文形成主體的人大代表，在制發(fā)“建議、批評和意見”時，難以按照上述程序進行操作。 二、決議與決定的異同決議和決定是機關和組織對于某些重大問題或重大工作事項所作出的決定性意見或者采取的措施，均屬于決策性文件。其相同之處有四：首先，從行文關系看，它們都是下行文，制發(fā)機關必須是權力機關或領導機關。其次，從行文內(nèi)容看，它們都帶有決策性質(zhì)，具有較強的指令性。第三，從行文格式看，人大作出的決

7、議、決定，其標題下面都加題注(用括號寫明于什么日期、經(jīng)過什么會議通過)，正文前都沒有主送單位。第四，從行文程序看，都要經(jīng)過按一定程序召開的組織成員會議、代表會議或代表大會集體討論和表決通過。其不同之處有三：一是決策內(nèi)容不同?！皼Q議”決策的層次較高，決策的問題涉及到貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和有關重要法律、法規(guī)方面的大事，涉及到比較長遠重大的有關全局的原則性問題，因而都是帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和指導性的?！皼Q定”是人大常委會日常工作性文件，涉及的內(nèi)容比較單一、具體，主要是對人大和“一府兩院”日常工作中的某些重大行動、重要問題所作出的決策、規(guī)范和安排，處置性和針對性較強?！皼Q議”的內(nèi)容重在統(tǒng)一思想認

8、識，旨在加強宏觀和戰(zhàn)略指導;“決定”的內(nèi)容重在行動，旨在安排落實。二是適用范圍不同。決議適用的范圍相對來說比較集中，決定適用的范圍比較寬泛。決議受決策的內(nèi)容所決定，又是在重要會議上作出的，而每次會議一般又在特定的時間舉行。決定所適用的范圍涉及人大工作的各個方面，有關于機構設置、人事安排的決定，有政策性、法規(guī)性的決定，有關于某項重大工作安排的決定，有關于某個重大問題處理的決定，有關于某個重大事項、某個具體工作的決定，等等。三是行文用語不同。決議正文以會議作為第三人稱進行敘述，多用“會議聽取了、審議了、會議指出、會議認為、會議強調(diào)、會議要求、會議號召”等慣用語引起下文;而決定常在理由和內(nèi)容兩部分之

9、間用“為此，特作如下決定”之類的慣用語過渡?！皼Q議”是以會議名義發(fā)布的，而“決定”是以機關名義發(fā)布的。目前，xx省人大常委會根據(jù)實際內(nèi)容，將決議決定分為兩類：一是批準類。這類決議決定內(nèi)容較為簡明，起草工作簡易，一般不組織專門的起草班子，可按照常規(guī)任務分工進行。二是重大事項類。這類決議決定主要針對某一方面的重大事項，起草工作要求較高。一般要建立主任會議領導，秘書長辦公會議協(xié)調(diào)，專工委和辦公廳、研究室共同參與的起草工作機制。根據(jù)常委會年度工作計劃，由承擔組織實施任務的專工委牽頭，抽調(diào)辦公廳、研究室有關處室同志參加，組成起草工作班子負責起草。在起草過程中，專工委側重內(nèi)容和專業(yè)，辦公廳和研究室側重文體

10、和文字，相互支持配合，取長補短，共同把決議決定起草好。決議決定如何發(fā)文?如果決議決定事關全局，需要全社會知曉，面向廣大人民群眾，登報是最好的公布方式。因為這些決議決定具有普適性，屬于普發(fā)性文件，一經(jīng)登報，問題就解決了，如果再去發(fā)文，則不僅行文對象很難確定，而且有畫蛇添足之嫌。譬如，人代會作出的各項決議，就是這樣處理的。以此類推，常委會作出的決議決定，如果涉及面非常廣，面向全社會和廣大人民群眾，登報之后也不需要再去發(fā)文。如果是就具體事項作出的決議決定，則登報之后可以根據(jù)情況再行發(fā)文。如省人大常委會批準xx、xx法規(guī)的決定，接受有關人員辭職的決定，就某方面工作作出的決定，等等。三、關于審議意見過去

11、人們對審議意見的性質(zhì)作用進行過廣泛的探討，但認識很不一致，做法也千差萬別。省八屆、九屆人大常委會期間的審議意見主要根據(jù)常委會簡報整理而成，由秘書長簽發(fā)，用辦公廳函件送交“一府兩院”辦理。“一府兩院”屆時會有一個類似答復性質(zhì)的材料即辦理情況過來。這時的審議意見以說理為主、內(nèi)容比較空洞，很少明確具體措施，也沒有強制性要求，審議意見處理基本上停留在辦事機構之間文來文往。監(jiān)督法出臺之后，審議意見有了新的規(guī)定，但問題沒有徹底解決好，各地的理解和做法還是沒有一個準則。省十屆人大常委會把“一府兩院”報告分為只聽取不審議、雖聽取又審議但不出審議意見、既聽取又審議而提出審議意見且要求整改落實等三大類型，每年圍繞

12、重點工作提出2到3個審議意見(具體可操作)，以常委會文件交辦，標題是關于報告(工作、情況)的審議意見，抬頭是省人民政府或省高級人民法院或省人民檢察院，正文就是審議意見的主體部分，審議意見結尾部分明確整改落實等具體要求，落款是xx省人大常委會及時間。審議意見交辦之后，還要進行跟蹤監(jiān)督，務求取得實效。也就是說，省十屆人大常委會采取的是少而精的策略。省十一屆人大常委會凡是聽取“一府兩院”的工作報告都要提出審議意見，因此必須在審議意見處理落實要求方面加以區(qū)分。常委會提出的審議意見一般包括會議審議情況、對專項工作總體評價、指出存在問題、提出意見建議、要求處理落實等五個方面內(nèi)容。在實際工作中，會議審議情況

13、、工作總體評價、存在具體問題等方面內(nèi)容的寫法較為統(tǒng)一和明確，審議意見的主要區(qū)別在于所提意見建議和研究處理要求的不同。據(jù)此，將審議意見分成如下幾種情形：第一種情形，常委會組成人員提出的意見建議比較原則，或者主要針對全局工作，則采取原則性審議意見(附會議相關簡報、專題調(diào)研報告等)，交由報告機關研究處理。第二種情形，常委會組成人員提出的意見建議，既有原則性要求也有具體工作要求，在綜合審議發(fā)言、專題調(diào)研報告的基礎上形成審議意見稿(附會議相關簡報和專題調(diào)研報告)，交由報告機關研究處理。上述兩種審議意見都以“以上意見建議，請省政府(或省法院、省檢察院)研究處理”結尾，實際上對研究處理情況不作反饋要求。第三

14、種情形，常委會組成人員提出的意見建議具體明確，具有比較強的針對性和操作性，則審議意見(附會議相關簡報和專題調(diào)研報告)交由報告機關研究處理，并明確向省人大常委會反饋研究處理情況的時限要求。對于“一府兩院”研究處理情況報告，根據(jù)不同情況，由主任會議確定，有的印發(fā)常委會組成人員，有的在跟蹤督查之后列入常委會會議議程聽取并審議，有的在聽取和審議的基礎上進行滿意度測評。審議意見一般由有關專工委負責起草，辦公廳審核把關，秘書長辦公會議研究修改，在常委會會議結束之后的一個星期內(nèi)召開主任會議研究通過。省十一屆人大常委會的審議意見，以辦公廳文件交辦。辦公廳文件的標題是關于印送審議意見的通知，抬頭主送省政府辦公廳或省法院、省檢察院，落款是省人大常委會辦公廳及時間，辦公廳文件后面即附獨立的審議意見(標題是