試論我國(guó)內(nèi)資銀行監(jiān)管

1、試論我國(guó)內(nèi)資銀行監(jiān)管 摘要近年來(lái)銀行業(yè)以及相關(guān)的金融業(yè)層出不窮的大案要案，為了加強(qiáng)我國(guó)銀行的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，配合我國(guó)金融體制改革的進(jìn)程，加強(qiáng)我國(guó)銀行的監(jiān)管刻不容緩。從分析我國(guó)銀行監(jiān)管的傳統(tǒng)手段入手，分析其中存在的問(wèn)題，并且結(jié)合巴塞爾協(xié)議的一般做法，試圖得出一些有益的結(jié)論。 關(guān)鍵詞內(nèi)資銀行監(jiān)管內(nèi)部監(jiān)管外部監(jiān)管 自1949年建國(guó)以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國(guó)初期的開(kāi)創(chuàng)階段、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過(guò)了中華人民共和國(guó)人民銀行法（下文簡(jiǎn)稱(chēng)人民銀行法），及1995年5月10日通過(guò)的中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（下文簡(jiǎn)稱(chēng)商業(yè)銀行法）標(biāo)志著我

2、國(guó)銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系的核心。而當(dāng)前進(jìn)行的國(guó)有商業(yè)銀行股份制改革更是具有深刻的歷史背景，它既是國(guó)有商業(yè)銀行前一階段改革的深化，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融市場(chǎng)化和國(guó)際化發(fā)展的客觀要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行業(yè)的進(jìn)一步國(guó)際化、全球化，對(duì)于銀行監(jiān)管的有效性問(wèn)題更是進(jìn)一步的被逐漸引上臺(tái)面。 1我國(guó)內(nèi)資銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀 1.1銀行的外部監(jiān)管 銀行監(jiān)管的法定機(jī)關(guān)，各國(guó)按照其自身的特點(diǎn)，有很多不同的規(guī)定，有的國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有的國(guó)家則是將所有的金融部門(mén)的監(jiān)管置于一個(gè)機(jī)構(gòu)之下，另外還有些的國(guó)家實(shí)施多頭監(jiān)管的模式。在我國(guó)，自從人民銀行退出人民幣的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)之后，其主要的

3、職能之一就是銀行監(jiān)督。隨著2003年銀監(jiān)會(huì)的成立，銀行監(jiān)管的任務(wù)就到了銀監(jiān)會(huì)的身上。銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)我國(guó)境內(nèi)所有銀行的監(jiān)管工作。由于我國(guó)的銀行監(jiān)管體系是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代轉(zhuǎn)軌而來(lái)，很多方面還存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。 按照中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法的規(guī)定，由銀監(jiān)會(huì)實(shí)施對(duì)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行，在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，另外，銀監(jiān)會(huì)依照該法有關(guān)規(guī)定,對(duì)經(jīng)其批準(zhǔn)在境外設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)以及前述的金融機(jī)構(gòu)在境外的業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理

4、。而銀監(jiān)會(huì)在各地的分支機(jī)構(gòu)，也幾乎是人民銀行分立之前所謂的四大銀行業(yè)監(jiān)管局的合并獨(dú)立，每個(gè)省都設(shè)置有銀監(jiān)局，依照地域管轄的原則，對(duì)于在該省范圍之內(nèi)的銀行及其他相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。 1.2銀行的內(nèi)部監(jiān)管 我國(guó)銀行的內(nèi)部監(jiān)管的傳統(tǒng)做法是由銀行內(nèi)部的監(jiān)管部門(mén)比如內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門(mén)，信貸風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估部門(mén)，銀行內(nèi)部的監(jiān)事會(huì)等等。傳統(tǒng)的做法是注重對(duì)于貸款審批，注重于對(duì)申請(qǐng)者的個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)和自身經(jīng)營(yíng)狀況的考量，沒(méi)有一個(gè)具體的措施和步驟，對(duì)重點(diǎn)客戶(hù)（即有多筆銀行貸款或者擁有巨額銀行貸款的客戶(hù)）沒(méi)有具體的風(fēng)險(xiǎn)連續(xù)評(píng)估和考量的措施。近年來(lái)隨著銀行業(yè)本身對(duì)自身的建設(shè)的不斷加強(qiáng)，部分銀行引入國(guó)際戰(zhàn)略投資者，并且在美國(guó)

5、、香港和大陸的股市上市，其制度性缺陷有所彌補(bǔ)，但是仍然存在落實(shí)難的問(wèn)題。銀行的審計(jì)監(jiān)督和監(jiān)事制度主要是審查銀行內(nèi)部的報(bào)表的手續(xù)以及與具體的資金流量的相符性，總的來(lái)說(shuō)，是一個(gè)銀行內(nèi)部的審查制度，就其目的而言，防家賊更甚于防外賊。 2我國(guó)內(nèi)資銀行業(yè)監(jiān)管的不足 2.1立法上的缺陷 （1）許多銀行監(jiān)管法規(guī)缺乏定量規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，現(xiàn)有的許多銀行法規(guī)多停留在定性規(guī)定上，對(duì)于具體的操作標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有具體規(guī)定，而轉(zhuǎn)由實(shí)施辦法規(guī)定，這樣的立法設(shè)置雖然在操作上留有余地，但是造成了法律位階較低的遺憾。 （2）中國(guó)人民銀行法和商業(yè)銀行法等雖確立了我國(guó)銀行監(jiān)管的基本法律框架，但仍不能滿(mǎn)足審慎監(jiān)管的客觀需要。中國(guó)人民銀行法

6、第5章“金融監(jiān)督管理”(第3036條)僅提出原則性規(guī)定，而沒(méi)有有關(guān)預(yù)防性監(jiān)督管理、存款保護(hù)和最后貸款搶救行動(dòng)等方面的詳細(xì)規(guī)定。 （3）配套法規(guī)尚不完備。當(dāng)前，類(lèi)似中央銀行監(jiān)管條例、銀行業(yè)稽核法、外匯管理法等配套法規(guī)尚未出臺(tái)或未提出實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。法制環(huán)境不完善，妨礙了銀行監(jiān)管工作的法制化進(jìn)程。 （4）現(xiàn)有的某些法規(guī)、條例尚需進(jìn)一步完善，可考慮進(jìn)一步修正。比如，中國(guó)人民銀行作為金融監(jiān)管部門(mén)可行使行政處罰權(quán)，但法律規(guī)定央行對(duì)非銀行金融機(jī)構(gòu)只有警告和3萬(wàn)元以下罰款的行政處罰權(quán)，顯然，這些規(guī)定過(guò)于原則簡(jiǎn)單，央行在實(shí)踐中不易操作，而且制裁力度太小，違法成本太低使得罰款數(shù)額遠(yuǎn)低于違法所得。而且，在金融業(yè)務(wù)的融

7、合化成為國(guó)際銀行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的背景下，在中國(guó)加入wto后，我國(guó)銀行業(yè)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)是否具有經(jīng)濟(jì)可行性，都是立法者應(yīng)該考慮的問(wèn)題。此外，某些法律、條例之間還存在尚不能很好地協(xié)調(diào)和銜接等問(wèn)題。 2.2操作上的缺陷 2.2.1外部監(jiān)管流于形式 銀行的外部監(jiān)管，包括審計(jì)監(jiān)管，包括銀行監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管等待。最近幾年，審計(jì)風(fēng)暴越刮越烈，確實(shí)暴露出了很多的問(wèn)題，但是正如李金華審計(jì)長(zhǎng)所說(shuō)的，靠一次或者兩次由中央發(fā)起的審計(jì)風(fēng)暴是無(wú)濟(jì)于事的。我國(guó)的立法也好、行政規(guī)章也好，往往有一個(gè)特點(diǎn)，就是概括性很強(qiáng)，很強(qiáng)的概括性雖然可以在很大的程度上起到預(yù)見(jiàn)的作用，但是與此同時(shí)也存在不能夠真實(shí)而快速地給所面臨的問(wèn)題給出解決方案的缺

8、陷。在我國(guó)基層執(zhí)行能力不強(qiáng)，整體素質(zhì)不高的情況下，有必要制定一個(gè)完善的解決機(jī)制，而且要嚴(yán)格地執(zhí)行這種機(jī)制。在監(jiān)管部門(mén)本身監(jiān)管能力低下的影響下，監(jiān)管的不力被放大，造成外部監(jiān)管流于形式，沒(méi)有一個(gè)常態(tài)的有效監(jiān)管。 2.2.2內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè) 在我國(guó)的傳統(tǒng)模式下，銀行的內(nèi)部監(jiān)管是極為弱小的，而且在團(tuán)體趨利性的影響下，內(nèi)部監(jiān)管更是被忽略。一切的監(jiān)管數(shù)據(jù)都為最后的報(bào)表服務(wù)，其真實(shí)性大打折扣。而且傳統(tǒng)的監(jiān)管模式顯得更加的行政化和非專(zhuān)業(yè)化。由于我國(guó)的銀行大多是國(guó)有企業(yè)，其監(jiān)管的方法往往不是監(jiān)事會(huì)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行檢查，而是首先開(kāi)黨委的會(huì)議，討論在某分支機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而引出某員工的個(gè)人問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行排查，分

9、析問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部監(jiān)管組織和手段匱乏。這樣一種行政性的手段，對(duì)于整個(gè)銀行體系的內(nèi)部監(jiān)管極為不利，沒(méi)有完善的公司治理體系，就達(dá)不到完善的內(nèi)部監(jiān)管的目標(biāo)。反過(guò)來(lái)，由于長(zhǎng)期的行政性的內(nèi)部監(jiān)管，導(dǎo)致了在理論上的落后，銀行的內(nèi)部評(píng)級(jí)體系幾乎是以極為粗糙的線條來(lái)勾勒，所監(jiān)察的文件極少，而且對(duì)于文件出具方的評(píng)級(jí)能力不足，所謂的內(nèi)部評(píng)級(jí)方法，往往是以個(gè)人的看法和經(jīng)驗(yàn)為要旨。 3必須重構(gòu)的內(nèi)資銀行監(jiān)管 多年以來(lái)，由于我國(guó)銀行系統(tǒng)的歷史特殊性，使得現(xiàn)在的銀行體系存在很多歷史遺留的問(wèn)題。縱觀我國(guó)的監(jiān)管歷史，先是人民銀行既行使銀行的功能，又行使監(jiān)管的功能，還使中央銀行的功能，后來(lái)是人民銀行行使監(jiān)管的功能和中央銀行的功

10、能，最后隨著銀監(jiān)會(huì)的成立，人民銀行的監(jiān)管功能才告結(jié)束。但是從人民銀行分離而來(lái)的銀監(jiān)會(huì)太多的繼承了人民銀行原先四大銀行監(jiān)督司局的體系和構(gòu)架。從漢語(yǔ)的語(yǔ)言學(xué)來(lái)說(shuō)，監(jiān)管本身是一個(gè)行政性質(zhì)比較濃厚的詞匯，但是結(jié)合國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管應(yīng)該是一種監(jiān)管當(dāng)局和銀行之間的相互促進(jìn)的機(jī)制，而不是警察與小偷的關(guān)系。監(jiān)管當(dāng)局給銀行開(kāi)具罰單固然重要，但是更加重要的是監(jiān)管當(dāng)局制定出合理的制度。因此，重構(gòu)銀行的監(jiān)管體系顯得極為重要。 3.1立法上的完善 從具體情況出發(fā)，建立操作性強(qiáng)的銀行監(jiān)管的法律法規(guī)，對(duì)銀行監(jiān)管的操作標(biāo)準(zhǔn)作出硬性的規(guī)定。在有關(guān)預(yù)防性監(jiān)督管理、存款保護(hù)和最后貸款搶救行為等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)一步制定有關(guān)審慎

11、監(jiān)管的詳細(xì)的、切實(shí)可行的規(guī)章、細(xì)則、單項(xiàng)規(guī)定或條例，以適應(yīng)我國(guó)防范銀行恐慌的需要，為其提供充分的法律依據(jù)。建立配套的監(jiān)管條例等法規(guī)，營(yíng)造一個(gè)良好的法制環(huán)境。協(xié)調(diào)已制定的法律和法規(guī)之間的矛盾和沖突，進(jìn)一步完善已制定的法律法規(guī)，明確含義，并且與現(xiàn)階段的社會(huì)以及國(guó)際情況接軌。 3.2操作上的完善 3.2.1完善內(nèi)部監(jiān)管 （1）建立完善的薪酬和經(jīng)理人制度。我國(guó)銀行業(yè)的薪酬制度早先是很不完善的，領(lǐng)導(dǎo)者的薪酬水平與企業(yè)的盈利關(guān)系不大。近10年雖有改觀，但是還不夠，企業(yè)的效益與管理層的薪酬水平還是存在較大的差異，使得一方面國(guó)內(nèi)的優(yōu)秀人才希望到更高薪酬的外資企業(yè)去，另一方面留在國(guó)內(nèi)企業(yè)的人員，想方設(shè)法通過(guò)別的

12、途徑提高自己的收益，往往就這樣走上了犯罪的道路，銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)被人為的放大了，因此必須把銀行的薪酬制度跟國(guó)際一般同等規(guī)模銀行的薪酬制度接軌。 我國(guó)的銀行經(jīng)理人制度具有很強(qiáng)的黨委一把手的特色，往往很多經(jīng)營(yíng)性的事情是黨委說(shuō)了算，而不是經(jīng)理人說(shuō)了算，一個(gè)比較顯著的例子是建設(shè)銀行王雪冰案發(fā)生之后，經(jīng)理層只開(kāi)了1次會(huì)議，而黨委則召開(kāi)了29次會(huì)議，對(duì)于張恩照的選擇也是在頃刻之間的事情，而不如國(guó)外的大型企業(yè)一般有全球性的甄選。銀行內(nèi)部的一些泛政治化的制度，使得銀行從總體上而言，優(yōu)秀經(jīng)理人的選擇范圍比較小，也使得很多有抱負(fù)的經(jīng)理人因?yàn)樽约簾o(wú)法實(shí)現(xiàn)自己的夢(mèng)想而離開(kāi)，因此在人事方面必須建立正確的經(jīng)理人選任和決策制

13、度，能夠讓經(jīng)理人真正放得開(kāi)手腳。 （2）明確和健全監(jiān)管主體的職能。在我國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管體制下，最主要的主體是銀監(jiān)會(huì)，但是隨著金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的發(fā)展，很多金融機(jī)構(gòu)將不僅僅擁有銀行這一張牌照，而是在諸如保險(xiǎn)、信托、證券等行業(yè)都擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、人民銀行在一些監(jiān)管工作中起到了很大的作用，比如匯率對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響、頭寸的管理、反洗錢(qián)等方面，對(duì)于銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管工作都起到了很大的作用。因此，必須協(xié)調(diào)好銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、人民銀行的關(guān)系，使得各自發(fā)揮應(yīng)有的效用。 （3）規(guī)范信息披露制度。信息披露制度的重點(diǎn)在于通過(guò)信息披露來(lái)達(dá)到市場(chǎng)力量對(duì)銀行的股東進(jìn)行約束的目的。在過(guò)去，由于會(huì)計(jì)信息不完備、真實(shí)性

14、不強(qiáng)等因素，中國(guó)的銀行業(yè)在信息披露的質(zhì)量和數(shù)量方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)的要求，市場(chǎng)也缺乏足夠的動(dòng)力和資料深入分析銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況。但是隨著我國(guó)銀行公司結(jié)構(gòu)改革的深入和對(duì)存款者利益保護(hù)的需要增加，規(guī)范信息披露制度變得極為重要的。因此，在強(qiáng)化信息披露方面，既要確定銀行業(yè)需要定期及時(shí)披露的資料，也要引導(dǎo)市場(chǎng)強(qiáng)化對(duì)于銀行信息的分析，逐步提高市場(chǎng)約束的力量。 3.2.2外部監(jiān)管的完善對(duì)于最低資本充足率制度的重新認(rèn)識(shí) 1988年的巴塞爾協(xié)議注重的最主要的就是資本充足率，在很大的程度上，資本充足率就是一切，這樣的論斷是基于只要資本充足率高，那么銀行相應(yīng)的賠償能力、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力就強(qiáng)的邏輯。但是20世紀(jì)90年代

15、所發(fā)生的銀行大規(guī)模破產(chǎn)事件說(shuō)明，資本充足率并不是一切，資本充足率雖然在很大程度上可以反映銀行的抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是很多的財(cái)務(wù)技巧在銀行對(duì)于資本充足率的計(jì)算上起了很大的作用，比如巨額表外資產(chǎn)對(duì)于資本充足率的影響。新巴塞爾協(xié)議已經(jīng)注意到了這一點(diǎn)，并且在具體的制度上面，對(duì)舊的協(xié)議做出了改革，更加注重全面的監(jiān)管，而不僅僅是看資本充足率，多管齊下，綜合治理一個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在我國(guó)對(duì)銀行的監(jiān)管當(dāng)中，認(rèn)為資本充足率就是一切的思想在很大的范圍內(nèi)存在，這樣也直接導(dǎo)致了人民銀行向中國(guó)銀行和建設(shè)銀行注資450億美元，直接把這兩個(gè)銀行的壞賬沖消掉，使得其資本充足率都超過(guò)了8。但是事實(shí)上，這樣的效果并不好，在1年之后，建行和中行的資本充足率存在下降的趨勢(shì)，壞賬不斷增多，直接注資的弊端被放大。2006年工行的改革當(dāng)中，人民銀行只擬注資120億美元，這也反映出我國(guó)監(jiān)管思路的改變，從只考慮資本充足率轉(zhuǎn)向綜合地考慮資本運(yùn)行能力和監(jiān)管能力，從多角度下手，先解決資本治理的問(wèn)題，再解決資本方面存在的問(wèn)題，這樣的思路才是正確的道路。 參考文獻(xiàn) 1王兆剛.論巴塞爾協(xié)議與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管j.海南金融，2003（9） 2張五鋼.巴塞爾協(xié)議與我國(guó)銀行有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管j.金融理論與實(shí)踐，2003（12） 3潘慧.王雪冰為何馬年落馬j.金融經(jīng)