論我國現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構(gòu)的思路

1、論我國現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構(gòu)的思路1資料內(nèi)容僅供參考，如有不當(dāng)或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。論中國現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構(gòu)的思路一 、 新時期中國土地職能的轉(zhuǎn)變土地制度在中國的社會生活中到底起了什么樣的作用 ?我們認(rèn)為 , 把這個問題搞明白在是進(jìn)行土地制度的研究和解決這一問題的前提條件。如果拋開這一基礎(chǔ) , 以行政命令的方式的推行各種模式 , 必然會破壞農(nóng)村社會關(guān)系的穩(wěn)定 , 付出巨大的改革成本。中國的農(nóng)地承載了太多的職能, 特別是新時期中國農(nóng)地更是被賦予了太多的責(zé)任 , 如減輕就業(yè)壓力, 提供生存保障 , 保障糧食供應(yīng) , 提供工業(yè)資本等。土地的這些功能概括說來是以下三個方面 : 社會保障功能

2、、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能 , 和在一定的條件下 , 土地又承擔(dān)的一定的社會管理職能和和社會穩(wěn)定職能。下面我們分別論述這幾種職能 :1.農(nóng)地制度的社會保障職能。人人有權(quán)享有社會保障, 是現(xiàn)代社會在人權(quán)保護(hù)上的最基本要求。建國初期 , 為保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展, 國家采取了 ”城鄉(xiāng)分治 ”的策略。隨著戶籍管理制度以及與這種制度相配套的生活資料供給、 就業(yè)和福利等制度的相繼建立 , 中國社會結(jié)構(gòu)以城市與鄉(xiāng)村為單位顯現(xiàn)涇渭分明的二元性。在這種城鄉(xiāng)分割體制下 , ”工人與農(nóng)民、 城市人和農(nóng)村人具有不同的身份和待遇 , 從而具有不同的社會地位 , 而且存在著這種身份和地位的不可轉(zhuǎn)換性”。1 城市人的生活資料供給、 就

3、業(yè)及社會保障因此處于國家的有力支持之下 , 而無條件或無能力改變自己的農(nóng)民身份并最終加入專屬于城市人2資料內(nèi)容僅供參考，如有不當(dāng)或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。的社會保障體系的情況下 , 缺乏就業(yè)選擇機(jī)會、 經(jīng)濟(jì)收入低下的農(nóng)民在無可奈何之下 , 只有把土地當(dāng)作她們安身立命的根基 , 事實上 , 土地不但是農(nóng)民的唯一保障形式 , 而且是一種作用顯著的重要保障手段。這一制度在半個多世紀(jì)以來沒有多大的改變。雖然 , 由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)之間存在不同程度的差異 , 在一些沿海、 沿江及大中城市地區(qū) , 因第二、 三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展 , 大量農(nóng)民已可能獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會 , 農(nóng)民的家庭收入也不再僅局限于

4、農(nóng)業(yè) , 農(nóng)地作為農(nóng)民的天然保障手段的功能也正日趨弱化。如 ”對蘇南農(nóng)村居民而言 , 土地保障已不能承擔(dān)起全部生活風(fēng)險。不但如此 , 農(nóng)民的土地保障情結(jié)也悄悄地發(fā)生著變化。 ”2但即使是在像蘇南這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) , 在沒有獲得其它社會保障形式時 , 土地的生活保障功效依然為大多數(shù)農(nóng)村居民所器重。3 因為進(jìn)城的農(nóng)民因缺乏必要的文化素質(zhì)與專業(yè)技能等, 只能做一些城里人不愿或者不屑從事的職業(yè),而且城市經(jīng)濟(jì)一旦出現(xiàn)問題或者城市居民就業(yè)緊張, 農(nóng)民時刻面臨被”清退”或”排斥 ”的就業(yè)風(fēng)險。如此社會境遇下 , 也難怪 ”土地成了農(nóng)民天然的社會保險 , 一部分業(yè)已轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民鑒于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的不穩(wěn)定性和

5、風(fēng)險, 把土地作為進(jìn)可攻、 退可守的職業(yè)保險 ”。 4由此可知 , 農(nóng)地具有顯著的社會保障功能是由中國社會結(jié)構(gòu)的二元性特征所決定的 , 能夠說是廣大農(nóng)民為了生存和化解就業(yè)與社會風(fēng)險在萬般無奈之下所能作出的唯一選擇。雖然當(dāng)前出現(xiàn)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的情況,但總體上她們是被排斥在城里人的生活圈之外的, 她們對土地的經(jīng)濟(jì)上的依賴和對社區(qū)關(guān)系心理上的眷戀并未減少。在農(nóng)地的這一功能未被其它相關(guān)制度取代之情勢下, 土地依然是農(nóng)民最基本也是最大的社會保障, 她們把3資料內(nèi)容僅供參考，如有不當(dāng)或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。土地看成是從生存到生活中對生老病死到各種自然災(zāi)害的最后保障線, 是她們的命根子。如果斷然

6、割斷農(nóng)民與土地之間的聯(lián)系不但會損及農(nóng)民最基本的生存權(quán)、背離現(xiàn)代社會所極力倡導(dǎo)的人人享有基本生存保障的理念,而且由于土地關(guān)系從古至今一直是中國農(nóng)村社會關(guān)系的核心, 如此而為 , 會從根本上破壞農(nóng)村社會關(guān)系穩(wěn)定。因此, 在覆蓋農(nóng)村的社會保障制度在短時間內(nèi)未真正建立的前提下, 中國農(nóng)地所具有的社會保障功能是不能抹殺的, 也是其最基本的功能。2.農(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。中國的農(nóng)業(yè)在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中, 也特別是一些關(guān)鍵的歷史階段,都一度為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大的貢獻(xiàn)。在建國初期, 由于土地革命所帶來的熱情 , 中國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展曾一度成為國民經(jīng)濟(jì)增長的亮點, 不但為當(dāng)時國家的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)提供了良好

7、的外部環(huán)境 , 而且以農(nóng)業(yè)積累作為啟動工業(yè)化的初始資本 , 也國家最初的工業(yè)化建設(shè)過程中起到不可替代的關(guān)鍵作用。可是后來由于歷史的原因, 中國的政治路線越走越左, 中國的土地制度像個面團(tuán)似的被捏來揉去。這種狀況一直延至 20 多年前 , 中國最普通的 , 最貧困的農(nóng)民最先從這場政治災(zāi)難中覺醒 , 又一次舉起農(nóng)村土地改革的大旗 , 實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由于土地承包制度有效地克服了人民公社體制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的 ”搭便車 ”行為 , 并將勞動監(jiān)督成本降低為零 , 農(nóng)民的生產(chǎn)積極性高漲。為中國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展打開了一個新局面 : 十億中國人的溫飽問題已初步得到了解決、 提高了農(nóng)業(yè)勞動效率和

8、農(nóng)戶的積累能力 , 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展 , 為改革農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)派制4資料內(nèi)容僅供參考，如有不當(dāng)或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。度、 為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ) , 農(nóng)村和農(nóng)業(yè)重新成為國民經(jīng)濟(jì)中最富活力的亮點 , 再一次為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出自己不可磨滅的貢獻(xiàn)。生存和發(fā)展是不可分開, 一個合理的社會不但要使其成員能夠生存, 而且要提供給其成員以發(fā)展的機(jī)會。土地在基本上解決了國人的吃飯問題,其社會保障這一基本功能已能基本實現(xiàn)之后, 自然會過渡到土地的第二種職能 -經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。由于生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制, 多數(shù)情況下農(nóng)村土地這兩種職能是合一的。但中國進(jìn)入21 世紀(jì)之后 , 土地的這兩種職能出現(xiàn)

9、了分離的趨勢。我們能夠看到, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)方式的生產(chǎn)潛力幾乎已經(jīng)發(fā)揮到極致, 農(nóng)民收入停滯不前, 中國十億農(nóng)村人口在生存基本得到滿足之后 , 其發(fā)展幾乎長期陷于停滯, 土地問題已經(jīng)成了整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸 , 已經(jīng)成了是中國能否能夠持續(xù)性發(fā)展最關(guān)鍵的制約因素。因此重新審視我們的土地制度, 在中國現(xiàn)有國情下, 改良 , 重構(gòu)或改革現(xiàn)有的土地制度 , 使之在實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用就成了當(dāng)務(wù)之急, 當(dāng)前學(xué)界的種種理論就是圍繞著提高土地的利用效率-基經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能展開的。3.農(nóng)地制度的社會控制職能。除了上面所說的土地的兩種基本職能之外, 農(nóng)地的社會控制職能是長期以來不被人重視的一

10、個方面, 事實上比較合理的土地制度都能起到一定的社會控制職能, 歷史上不同時期的土地制度也都有意無意地承擔(dān)起這種職能 , 遠(yuǎn)的不說 , 中國的土地革命時期的打土豪分田地的種種政策, 在安定民心爭得民心方面起到很大的作用, 建國初期進(jìn)行的進(jìn)一步的土地改革在穩(wěn)定社會方面就起到極大的的社會控制作用。人民公社時期的一大二公,5資料內(nèi)容僅供參考，如有不當(dāng)或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。全面公有造成得民心渙散 , 缺少監(jiān)督則是一個反面的例子說明土地制度的這種職能。就是在當(dāng)前的社會生活中 , 利用土地的這一職能進(jìn)行社會控制的情況也很多 , 比如 , 鄉(xiāng)政府、 村組織和村干部總是以各種方式把一些國家所賦予的

11、行政職能和土地承包制度掛起鉤來, 如把國家的稅負(fù)分?jǐn)偟匠邪刂?, 違反計劃生育的超生人口不能享有分配土地的權(quán)利等 , 這些措施是否正確我們這里不作評論 , 但我們應(yīng)當(dāng)看到土地制度在社會控制方面確實起到了很大的作用 , 這種作用往往使制度設(shè)計者在設(shè)計當(dāng)初所沒有想到的。在如何處理上 ”土地的這幾種職能的關(guān)系上, 但我們應(yīng)該看到, 由于二元社會結(jié)構(gòu)的制度性壁壘仍無根本性的松動 , 當(dāng)前實行的養(yǎng)老、 醫(yī)療、 失業(yè)等社會保障都僅僅局限在城市 , 在人口眾多、 經(jīng)濟(jì)落后、 區(qū)域發(fā)展不平衡的農(nóng)村 , 中國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平尚難以達(dá)到有足夠的國家財政來建立與維護(hù)城鄉(xiāng)一體的社會保障制度, 中國土地是當(dāng)前有十億農(nóng)

12、村人口的最根本的社會保障 , 而且農(nóng)地收入是她們最基本的收入來源 , 這種情況下 , 農(nóng)村土地所起的社會保障作用是極其巨大的 , 但同時也是相當(dāng)脆弱的 , 如果我們一味地關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能 , 強(qiáng)行推行在中國某個地方行之有效的發(fā)展模式 , 可能會造成很大的社會危機(jī)。中國的土地改革之路在何方?當(dāng)前學(xué)界政界在進(jìn)行各種方式的農(nóng)地改革和爭論 , 其根本就是對如何處理好土地的這種必不可少的社會保障職能和當(dāng)前整個國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)全面發(fā)展這二者的關(guān)系問題, 從根本上說 , 這是一個法律所時常面正確公平和效率的或取舍或平衡的問題。6資料內(nèi)容僅供參考，如有不當(dāng)或者侵權(quán)，請聯(lián)系本人改正或者刪除。二、現(xiàn)行土地制度

13、的缺陷當(dāng)前中國農(nóng)地使用權(quán)的基本形式是以農(nóng)戶為單位從事土地的經(jīng)營管理的土地承包制 , 這一制度也是中國20 年來在農(nóng)村土地制度上的最大的創(chuàng)新,如前文所述 , 這一制度在中國歷史上為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了極其巨大的作用。但隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入 , 中國土地制度深層次的矛盾逐漸暴露出來 , 土地承包制這一在歷史上對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到過巨大作用的制度在一些地區(qū)反成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。受其自身的局限性和過渡性的限制 , 這一矛盾不能在現(xiàn)有體制內(nèi)得到解決。中國現(xiàn)行農(nóng)地使用制度的先天不足導(dǎo)致在現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題多種多樣,綜合起來 , 其原因主要集中在以下幾個方面:1.土地所有權(quán)主體缺位。現(xiàn)行憲法、 民法通則、 土地管理法、 以及農(nóng)業(yè)法等重要的法律都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有?？墒?, 對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰 , 立法和實踐中都不甚明確。民法通則第 74 條第 2 款規(guī)定 : 集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有 , 由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會