從統(tǒng)治到管理再到治理

1、從統(tǒng)治到管理再到治理關(guān)于社會統(tǒng)治、社會管理與社會治理問題，當(dāng)前學(xué)術(shù)界從不 同的角度進(jìn)行了論述。一些學(xué)者從概念的內(nèi)涵和外延角度進(jìn)行分 析，主要集中在社會管理與社會治理的辨析上。一些學(xué)者從社會發(fā)展階段的角度分析。一些學(xué)者將人類社會存在的社會建設(shè)問題 從國家與社會的關(guān)系角度統(tǒng)一以“社會治理模式”進(jìn)行分類。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上， 認(rèn)為建國之后我國的社會建設(shè)模式， 經(jīng) 歷了“有國家，無社會”狀態(tài)下的社會統(tǒng)治模式、“大國家，小 社會”狀態(tài)下的社會管理模式、“小國家，大社會”狀態(tài)下的社會治理模式，在探索中逐漸形成了中國特色社會治理模式。一、從統(tǒng)治到管理再到治理（一）“有國家，無社會”狀態(tài)下的社會統(tǒng)治模式一

2、直以來，我們認(rèn)為傳統(tǒng)中國是封建集權(quán)的專制體制。在這種體制之下，地主階級對農(nóng)民階級進(jìn)行統(tǒng)治， 封建王朝只有國家 而沒有社會。其實(shí)，這種認(rèn)識是有問題的。一部分農(nóng)村問題研究 專家認(rèn)為，傳統(tǒng)中國是一種中央集權(quán)的官僚體制，這個體制里存在兩種權(quán)力的博弈中央權(quán)力和地方士紳權(quán)力。中央的權(quán)力只能延伸到縣一級，縣以下的鄉(xiāng)村由鄉(xiāng)村的士紳進(jìn)行管理， 士紳作 為國家與農(nóng)民之間的一個中間地帶， 抵御中央權(quán)力對農(nóng)民的過分 盤剝，以及幫助國家從農(nóng)民那里征收賦稅，并且還承擔(dān)著對縣以下鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理。士紳對鄉(xiāng)村的治理一定程度上發(fā)揮著社會治理的職能。然而這種“溫情脈脈”的鄉(xiāng)村社會在近代以來中華民族的 民族國家建構(gòu)和國家政權(quán)建設(shè)

3、中逐漸被瓦解， 使得傳統(tǒng)的士紳階 層消失，國家政權(quán)擁有了可以控制到每個農(nóng)民床前的國家能力， 傳統(tǒng)中國的自治傳統(tǒng)被國家的各類基層單位所替代， 來進(jìn)行從中 央到地方高度的政策執(zhí)行。建國以來，由于受到革命慣性、蘇聯(lián)模式、意識形態(tài)、國內(nèi) 外形勢等諸多方面的影響， 我國建立了一種全能主義的模式。 在 經(jīng)濟(jì)方面， 1953 年到 1956 年對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè) 進(jìn)行社會主義改造， 中國從此建立了計劃經(jīng)濟(jì)體制， 所有制形式 基本上已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)公有制， 國家可以完全控制國家經(jīng)濟(jì)生活的 方方面面。在政治方面，農(nóng)村建立了人民公社制度，所有農(nóng)民被 納入這個制度之中；城市建立了街道居委會制度和工作單位制

4、度，并且在國家的主導(dǎo)下還組建了工會、共青團(tuán)等群眾組織，以 實(shí)現(xiàn)對城市居民的管理和控制。 一直到改革開放以前， 我國都屬 于全能主義， 最典型的一個特點(diǎn)就是處在“有國家， 無社會”的 狀態(tài)之下，社會建設(shè)的存在方式是國家統(tǒng)治社會的社會統(tǒng)治模 式。（二）“大國家，小社會”狀態(tài)下的社會管理模式 改革開放以來， 我國開始從以計劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單一社會結(jié) 構(gòu)向以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會結(jié)構(gòu)過渡， 隨著改革開放的進(jìn) 一步加深化， 這個過渡過程中越來越呈現(xiàn)出許多前所未有的社會 問題，社會重新被發(fā)現(xiàn)，社會管理也逐漸進(jìn)入人們的視野，一直 到十六大以前，我國社會建設(shè)問題都呈現(xiàn)一種過渡性質(zhì)的“大國 家，小社會”的社會管

5、理模式。從改革開放到十四大以前， 我國改革的中心是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域， 社 會管理只是在對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的局部調(diào)整。與改革開放以前相 比，國家開始有意識地集中資金進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)和改善民生，社會管理開始涉及一下方面：社會資本可以參與到公共物品和公共服 務(wù)的生產(chǎn)和供給中；國家開始放棄對公共物品統(tǒng)包統(tǒng)攬的方式， 下放權(quán)力，調(diào)動地方政府在公共物品供給上的積極性；事業(yè)單位開始逐漸具有自主性，國家漸漸放松對事業(yè)單位的管制。十四大到十六大之間，社會管理逐漸從經(jīng)濟(jì)體制改革的從屬地位解放出 來，成為整體社會改革中相對獨(dú)立的部分。十四大提出要深化分配制度改革和社會保障制度改革； 十四屆三中全會提出要對收入 分配制度、社會保障制

6、度和教育體制進(jìn)行重點(diǎn)部署；十五大把收入分配制度改革、科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、改善人民生 活列為中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)的基本構(gòu)成要素。雖然社會管理開始朝著獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)改革的方向發(fā)展， 但是社會建設(shè)并沒有獲得國 家建設(shè)總體布局之一的獨(dú)立地位，且社會建設(shè)的各項(xiàng)事務(wù)基本上 還是由政府負(fù)責(zé)和承擔(dān)。 該階段國家整體上處于“大政府、小社會”、從無社會到開始發(fā)現(xiàn)社會的狀態(tài)，社會建設(shè)處于社會管理 模式。（三）“小國家，大社會”狀態(tài)下的社會治理模式十六大到十八屆三中全會之間， 十六大提出全面建設(shè)小康社 會的宏偉目標(biāo)。 十六屆三中全會將政府職能定位為經(jīng)濟(jì)管理、 市 場監(jiān)督、 社會管理和公共服務(wù)四個方面。 十六屆四

7、中全會提出要 建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、 政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、 公共參與的社會管理格局， 并正式提出構(gòu)建社會主義和諧社會的概念。 十七大延續(xù)了十六屆 四中全會對社會管理格局的提法。 十八大對社會管理有新觀點(diǎn)和 新論斷“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系， 加快形成 黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管 理體制”，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社 會組織體制”，“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié) 合的社會管理機(jī)制”。十八屆三中全會通過了 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重 大問題的決定，在“推進(jìn)社會事業(yè)改革創(chuàng)新”部分首次提出 “創(chuàng)新社會治理體制”。 提出創(chuàng)新社會管理

8、的目標(biāo)“必須著眼于 維護(hù)最廣大人民根本利益， 最大限度增加和諧因素， 增強(qiáng)社會發(fā) 展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家 安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。在改善社會治理方 式上提出要“加持系統(tǒng)治理， 加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)， 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用， 鼓勵和支持社會各方面參與， 實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、 居 民自治良性互動”。 在社會治理主體方面， 明確“適合由社會組 織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)”。 2014 年政府工作報告在部署 2014 年重點(diǎn)工作時，強(qiáng)調(diào)“今年要再取消和下放審批事項(xiàng) 200 項(xiàng)以上”， 在談到推進(jìn)社會治理創(chuàng)新時強(qiáng) 調(diào)“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)

9、行多元主體共同治理”。 在 十八屆三中全會以前該階段的社會建設(shè)中， 雖然一直沿用“社會 管理”這一詞語， 但是該詞語的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化。 該階段的 社會建設(shè)已經(jīng)完全獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)改革， 并與經(jīng)濟(jì)改革處于同樣重要 的地位。 尤其是十六屆五中全會后， 我國社會主義建設(shè)從三位一 體發(fā)展為四位一體，社會建設(shè)成為了與經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)并 列的中國特色社會主義偉大事業(yè)的總體布局之一。 社會建設(shè)不再 僅僅是以政府為主體了， 尤其是十八屆三中全會后強(qiáng)調(diào)適合社會 組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)要交由社會組織承擔(dān)， 實(shí)行多 元主體共同治理。 在該階段的國家建設(shè)中， 國家權(quán)力有所收縮和 下放，社會建設(shè)地位不斷提高，

10、形成了“小國家、大社會”的國 家- 社會格局，形成了社會治理模式。二、中國特色社會治理模式 在社會建設(shè)方面， 十八大首次提出了“構(gòu)建中國特色社會主 義社會管理體系”， 在目前我們黨的文獻(xiàn)中并沒有“中國特色社 會治理模式”或是“中國特色社會治理體系”的表述， 十八屆三 種全會也只是首次提出“社會治理”、 “社會治理體制”、 “社 會治理方式”的概念， 甚至都沒有“社會治理模式”或是“社會 治理體系”的相關(guān)表述。 關(guān)于“中國特色社會治理模式”概念的 使用也只是在學(xué)術(shù)界使用， 并且界定并不清晰。 但這并不意味著 我國沒有這樣的探索實(shí)踐。 本文第二部分的梳理已經(jīng)表明我們國家一直在進(jìn)行社會治理模式的探索

11、， 甚至我們已經(jīng)形成未來我國 社會治理模式的一些基本內(nèi)容， 或是形成中國特色社會治理模式 的雛形和理念，只是在表述上尚未確定和統(tǒng)一。以下從三個方面談?wù)劇爸袊厣鐣卫砟Ｊ健?。中國特色社會治理模式的目?biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”。從學(xué)者對社會治理評估體系的構(gòu)建中我們可以總結(jié)出我國社會治理模式的 目標(biāo)要求。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前中國社會治理評估體系的指標(biāo)應(yīng)該包 括：社區(qū)治理、社會組織發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公民權(quán)利、 社會公平維護(hù)、政治社會穩(wěn)定、民眾主觀幸福感等八個方面。有 的學(xué)者提出了一個包含人類發(fā)展、社會公平、公共服務(wù)、社會保 障、公共安全和社會參與等六個基本維度的中國社會治理評價指 標(biāo)體系。從這些指標(biāo)體系中

12、不難看出，“善治”是未來中國社會治理模式的走向。中國特色社會治理模式的主要方式是依法治理。從十七大強(qiáng)調(diào)“要建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公共參與的社會管 理格局”，至葉八大強(qiáng)調(diào)“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會 協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，再到十八屆三中 全會中強(qiáng)調(diào)“堅持依法治理， 加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法 治方式化解社會矛盾”，我們可以看出依法治理將會是未來我國 社會治理模式的主要治理方式。中國特色社會治理模式是政府與社會良性互動的治理，即主體多元化治理。良好的治理取決于國家與社會的良性互動，有賴于政府管理與社會自治的協(xié)調(diào)配合。 社會自治的發(fā)展得自于政府 的主導(dǎo)，表現(xiàn)為政府自覺地推行改革， 有目的地大幅度減少國家 干預(yù)社會的范圍；政府自覺地謀求治理方式的變革，有意識地推動和引導(dǎo)社會自治的發(fā)展。社會自治要在政府與社會的關(guān)系中， 明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，提供和解決適合其提供的公共 服務(wù)和適合其解決的事項(xiàng)。三、總結(jié)由于十八屆三中全會剛剛提出社會治理的概念，目前關(guān)于社會治理模式的研究相對較少， 關(guān)于社會管理模式的研究較多； 又 由于是從國家與社會關(guān)系的角度