行政訴訟法修改歷史背景

1、原題：行政訴訟法修改的新發(fā)展今天給大家對(duì)新行政訴訟法做一個(gè)解讀，我是一個(gè)開場(chǎng)，用 一個(gè)半小時(shí)時(shí)間講四個(gè)問題，框架說一下，讓大家有一個(gè)概 念。一是為什么修改，二是理論突破點(diǎn)，三是重大變革點(diǎn)， 四是具體實(shí)施方面。因?yàn)槲沂堑谝恢v，所以不會(huì)講太細(xì)，后 面的同志接著講，我講的有一些宏觀。我有一些壓力，無論 是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回 顧一下，這部法是如何修改的：一、為什么修改行政訴訟法我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對(duì)我國的法律歷史可 能不是很了解。我國有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾 和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟是一個(gè)很特殊的訴訟法， 它是1990年開始實(shí)施的，25年了

2、，很多年輕的同事當(dāng)時(shí)可 能很小。回憶當(dāng)年，立法當(dāng)時(shí)是有很多的爭議的，當(dāng)時(shí)很多 人認(rèn)為中國用不著行政訴訟法，而且行政訴訟與我國幾千年 的封建歷史文化是不相符合的，傳統(tǒng)文化認(rèn)為，官是不可以 告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？在當(dāng)時(shí)的歷 史條件下，“民告官”是一個(gè)大的歷史性突破，行政訴訟將 官員與原告放在了一個(gè)平等的地位上。因此，我認(rèn)為行政訴 訟法的制定不僅僅是一個(gè)立法，而是一個(gè)政治制度的改革。 行政訴訟法官居中裁判的是政府與原告之間的糾紛。國際國 內(nèi)對(duì)當(dāng)時(shí)的立法都給予了很高的評(píng)價(jià)，在當(dāng)時(shí)的歷史條件 下，這部法客觀的說寫得不錯(cuò)。但是，從這些年的實(shí)施情況來看，實(shí)施得不好，每年人大法 院報(bào)告，行

3、政訴訟案件每年只有 10萬到12萬，有些年還不 到，最高法院為了行政訴訟立案不得不開會(huì)，而且有的省份 受理案件數(shù)量很少。這樣的話，行政案件在法院受理案件中的總的比例不到 2%，北京市的行政訴訟從 2011到2013 年受案逐年遞減，2013年只有23.7%。勝訴率就更低了， 新華社內(nèi)部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10% 左右，有些省只有2%，也就是政府多數(shù)是贏的。當(dāng)事人總 贏不了，他就不會(huì)告了，因?yàn)檎偛粫?huì)敗，老百姓總不會(huì) 贏呀。此外，生效判決的 1/3得不到履行，律師也不愿意代 理行政訴訟案件，因?yàn)楦鞣矫娓蓴_太多。這些信息告訴我們， 行政訴訟制度在我國遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。是不是行

4、政訴訟沒有案件呢，不是，每年因?yàn)樾姓袨橐l(fā) 的信訪是大量的。我在地方調(diào)研的時(shí)候，了解到為什么老百 姓都去走信訪，因?yàn)楫?dāng)事人是一個(gè)理性的人，他認(rèn)為打官司 也贏不了，不如去上訪，一上訪，馬上會(huì)成為黨政機(jī)關(guān)都關(guān) 注的案件，有的時(shí)候還可以要求一些高價(jià)，這樣就更不會(huì)去 訴訟處理了。我說的情況，全社會(huì)都了解。即使是10-12萬的案件，大家知道還有些不是純粹的行政案 件，如商標(biāo)案件，這本來不屬于真正意義上的行政訴訟案件， 排除它們真正的行政案件就更少了。這些現(xiàn)象表明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。行 政訴訟法官特別感到受挫，沒有成就感。行政訴訟出了什么 問題？是司法制度？還是實(shí)施環(huán)節(jié)？在這些背景下，

5、2013年就提上了立法議程。行政訴訟法的修改和其他的法律修改不一樣，他牽動(dòng)了中國 法學(xué)界、司法界、老百姓很多的夢(mèng)想。社會(huì)各界給予了很高 的期望，從行政訴訟法修改過程看，我是很受觸動(dòng)的，微信 圈中評(píng)價(jià)很多，有人說 24年是一個(gè)學(xué)者從青絲到白發(fā)的過 程，大家對(duì)這部法律的修改有許多共同的情感的訴求，它承 載了太多的東西。這部法律，如果有一些進(jìn)步的話，是社會(huì) 各界的共同的努力。為了修改好這部法律，讓它更加可行，最高法院做了很多的 工作，我個(gè)人覺得無法用言語來表達(dá)。我們的立法人員與法 官一起干，聽律師的意見，聽專家學(xué)者的意見，聽了全國的 各方的意見，很少有一部法律修改如此的深入調(diào)研。大多數(shù) 調(diào)研活動(dòng)我參

6、加聽了，特別的受觸動(dòng)，大家都在反思，在推 進(jìn)依法治國的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā) 揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國各級(jí)法 院的支持，在整個(gè)修改過程中，大家給了我們太多的支持， 江院長也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運(yùn) 作這部法律的，他們知道問題真正在哪里，許多修改內(nèi)容就 是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。修改能夠順利的出臺(tái)，還一個(gè)背景，一定要提，就是十八大 提出的全面推進(jìn)依法治國，有這樣一個(gè)好的政治環(huán)境，修法 的原則與目標(biāo)才更加明確。此次修改一是貫徹落實(shí)十八大提 出的依法治國的方針；二是維護(hù)行政訴訟制度的權(quán)威性，因 為修法的過程中，有一些建議

7、更加開放，我們還是面對(duì)現(xiàn)實(shí) 中的突出問題，保障公民權(quán)利；三是保障渠道的暢通與平衡， 保障法院依法審理行政案件；四是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，循序漸 進(jìn)的完善，在可行的范圍內(nèi)推行制度的變革；五是總結(jié)行政 審判經(jīng)驗(yàn)，將有效的做法上升為法律。二、行政訴訟法修改的理論的突破任何一個(gè)制度修改后面都有他的理論與邏輯，利用這次機(jī)會(huì)，我對(duì)本次立法涉及的有關(guān)理論進(jìn)行了梳理：1、關(guān)于行政訴訟的目的修改。為什么要講目的，因?yàn)橐粋€(gè)法律，從立法技術(shù)上，首先就是講目的與原則，老法的規(guī)定（略），有人認(rèn)為第一條設(shè)定的目的是互相沖突的，比如維 護(hù)與保護(hù)，有的時(shí)候就是一對(duì)矛盾，很可能就會(huì)犧牲了公民 的權(quán)益。但是，“維護(hù)”是符合當(dāng)時(shí)的立法背

8、景的。調(diào)研中， 比如有些法官說，受理一個(gè)行政訴訟案件，就要受理幾個(gè)非 訴案件，以平衡政府的情緒。當(dāng)時(shí)的理論是考慮到政府的行 政機(jī)關(guān)的接受程度的。第一條對(duì)于后面的條文影響很大的，比如說禁止調(diào)解等微觀 的制度，比如說合法性審查的限制，這些都與立法的理念密 切相關(guān)。第一條的設(shè)計(jì)好，后面就順著下來了。這次，“正確”審理行政案件.修改為“公正、及時(shí)”“維護(hù)”刪除了，反應(yīng)了從指導(dǎo)思想上做了改變，這就是一 個(gè)理論的突破?！敖鉀Q行政爭議”寫進(jìn)第一條也不容易，有 許多人反對(duì)，不要忽略這幾個(gè)字的修改，后面的理論是很多 的。行政訴訟不能空轉(zhuǎn)，必須解決問題。一個(gè)案件做了幾個(gè) 判決，最后解決不了問題，損害了司法的權(quán)威。

9、這次將“解 決行政爭議”寫進(jìn)來是畫龍點(diǎn)睛之筆。“維護(hù)”刪除同時(shí)刪 除了后面的“維持判決”。還有“具體行政行為”刪除“具 體”，很多人認(rèn)為“具體行政行為”這是基石，是不能動(dòng)的， 這個(gè)修改會(huì)導(dǎo)致法院的權(quán)力太大了，但是，我們從技術(shù)上解 釋它，將它改了。具體行政在老法中，立法當(dāng)時(shí)為了將一些 行為作為不可訴的規(guī)定，設(shè)計(jì)出了抽象行政行為、具體行政 行為概念。這個(gè)修改，理論突破在現(xiàn)實(shí)中國很有意義。2、擴(kuò)大了審查范圍。 原來的老法，法院依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)審查 行政行為是一個(gè)非常重大的制度設(shè)計(jì)，原來明確是合法性審 查，為什么限制在合法性審查，理論依據(jù)是法院不能干預(yù)行 政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，而且老法對(duì) 54條還對(duì)合法性審

10、查進(jìn) 行了具體的規(guī)定，設(shè)定了一個(gè)非常有限的例外。合法性審查 對(duì)實(shí)際解決糾紛作用受到限制，合法性與合理性，合理性屬 于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，你法院不能碰，這是原來的審理特點(diǎn)， 是影響行政訴訟實(shí)效的一個(gè)理論制約點(diǎn)。從理論上進(jìn)一步思 考，合法性與合理性不是矛盾的，如果截然分開，法院的功 能就太有限了，修法第 70條增加了明顯不當(dāng)行政行為的撤 銷，擴(kuò)大了合理性審查的范圍，標(biāo)志著從合法性審查到合理 性審查的突破，這個(gè)理論突破會(huì)深深的影響中國的行政審 判。法官們要仔細(xì)的理解，這個(gè)修改意義很大，非常具有理 論色彩。3、受案范圍的擴(kuò)大。 原來的老法規(guī)定的范圍過窄，影響了 法律的發(fā)揮，我要說的是，就是老法規(guī)定的范圍，

11、許多法院 也沒有完全受理。具體到不同的地方，是能不受理就不受理， 我和立案庭的法官聊天過，行政立案就是以不立案為目的， 我覺得符合現(xiàn)實(shí)的邏輯。在當(dāng)下，問題是行政訴訟有時(shí)會(huì)與 公共政策發(fā)生沖突，比如說北京外地孩子的入學(xué)，這個(gè)在當(dāng) 地入學(xué)與國家大的政策比沒有問題，但是北京就是不讓入 學(xué)，北京市法院受理了家長告教育局的案件，法官們說，聽 了家長的陳述，你一定會(huì)被打動(dòng)，孩子生在北京，長在北京， 但是就是不能入學(xué)，因?yàn)楸本┕操Y源承載能力有限，這樣 的案件你讓法官如何受理判決？法院對(duì)于當(dāng)事的家庭訴求如何解決？ 一些孩子不得不到北京郊區(qū)就讀！所以行政訴訟的范圍拓寬是特別糾結(jié)的一件事情。當(dāng)時(shí)提出能不能列出負(fù)

12、面清單，但是后來發(fā)現(xiàn)根本不行。這 次的修改方向是拓展，受案范圍問題法院在其中沒有利益， 當(dāng)時(shí)當(dāng)事人有了渠道解決訴求。我認(rèn)為這次的修改是有突破 的，如修改“具體行政行為”，還有規(guī)章授權(quán)的組織行為。 有人說，學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)這么多你們法院管得了嗎？你法院就是 管行政機(jī)關(guān)的！但是學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)現(xiàn)在是有牙齒的老虎，法院 要管！這個(gè)是最后加上去的。還有行政協(xié)議，寫進(jìn)來非常不 容易。國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是民庭的事情。民法學(xué)者對(duì)此也不接 受，相關(guān)部門也不同意。 但是現(xiàn)實(shí)中，行政協(xié)議，民庭受理， 涉及到政府，還得行政庭參與辦案。對(duì)這些修改，各位法官不要覺得不解渴，這樣修改已經(jīng)不容 易了。還有對(duì)規(guī)范性文件的審查，大家記得河南的

13、種子案， 法庭上不能評(píng)價(jià)河南的規(guī)范，只能說事情。當(dāng)然也有一個(gè)限 定，是規(guī)章以下。這一條國務(wù)院法制辦到最后都是保留意見 的。從法院角度看，這一條還不是很明確。但是我要和大家 說的是，我們還是在往前走，理論上突破標(biāo)志意義大。4、經(jīng)復(fù)議后案件的案件被告的確定。這既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。當(dāng)下，行政復(fù)議制度幾乎是形同虛設(shè)， 行政復(fù)議法執(zhí)法檢查，很多情況令人吃驚，有的地方一年的 復(fù)議案件只有1-2件，為了激活行政復(fù)議制度的實(shí)施，我們 想了各種辦法。當(dāng)時(shí)還有想法，是行政機(jī)關(guān)改變了行政行為 不做被告，回頭想想有些可樂，現(xiàn)在看看理論上也不通。總 之，大家都在艱難曲折的往前走，目的是激活制度。制度的

14、浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)。這四個(gè)方面理論上很大突破的，解放了思想，才有這些突破。實(shí)踐在發(fā)展，中國的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。三、行政訴訟法修改的制度變革1、 擴(kuò)大受案范圍，加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)。原來是肯定列舉加否定 列舉。從立法看，不是所有行為都能到法院來，法院的行政 訴訟審查是非常有限的。美國法院可以受理奧巴馬醫(yī)改違法 案件，但我們不行，因?yàn)槲覀兊姆ㄔ菏芾戆讣怯锌蜃拥?。從修改看，在人身?quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)后面加了一個(gè)“等”，我們?yōu)?后來的立法留下了很大的空間。這一條的立法技術(shù)我覺得是 比較高超的，以后法律法規(guī)規(guī)定可訴的其他權(quán)利都可訴。2、 保障訴權(quán)，解決立案難的問題。這次修改吸收了十八大 文件中精神。原告

15、的資格上，明確擴(kuò)大了受案范圍，相對(duì)人 的概念進(jìn)行了擴(kuò)大。起訴期限延長，從3個(gè)月延長到6個(gè)月。 細(xì)化了立案的條件，實(shí)行了立案登記制。3、 加強(qiáng)法院監(jiān)督，實(shí)質(zhì)性的解決爭議。一是解決了告官不 見官的問題。曾經(jīng)規(guī)定了不出庭的要經(jīng)過人民法院許可，后 來認(rèn)為官司還沒有打就要與行政機(jī)關(guān)為出庭問題起爭議。還有委托什么樣的人出庭?？偟膩碚f，就是要出庭（法客帝國按：行政訴訟法第三條第三款規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé) 人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工 作人員出庭?！保?。反對(duì)的認(rèn)為為什么不允許行政機(jī)關(guān)委托 代理人，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)的歧視。能支撐這一條有18個(gè)省地方有文件，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭。二是復(fù)議機(jī)

16、關(guān)做被 告出庭。三是加強(qiáng)了行政行為審查力度。四是行政訴訟的有 限調(diào)解，對(duì)行政權(quán)不得隨便處置的理論進(jìn)行了一些突破，對(duì) 行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)的進(jìn)行調(diào)解。五是完善了民行交叉的處理 機(jī)制。在一些登記、裁決案件中，行政附帶民事一并審理。4、 完善管轄制度，解決審理難。行政訴訟最大的問題就是 地方干預(yù)，法律做了一些規(guī)定，比如中級(jí)法院受理縣政府為 被告的案件。四中全會(huì)文件出臺(tái)，司法體制改革中提到了跨 區(qū)域法院審理跨區(qū)域案件。我們隨即進(jìn)行了規(guī)定。配套刪除 了中級(jí)法院下移管轄。最近有進(jìn)展是用鐵路法院的殼子設(shè)立 跨區(qū)域法院。我們這次修法的運(yùn)氣真好。5、 完善了證據(jù)制度，促進(jìn)公正審判。這次修法將很多成熟 的證據(jù)規(guī)則吸收

17、進(jìn)來，增加了電子證據(jù)，明確被告舉證制度 和逾期舉證后果，以及原告舉證，法院調(diào)取證據(jù)制度，證據(jù) 適用規(guī)則。6、 完善了訴訟程序，推動(dòng)了程序的科學(xué)化。以前的法律規(guī)定不明確，需要司法解釋補(bǔ)充內(nèi)容。一是明確了判決形式， 以判決駁回訴訟請(qǐng)求取代了維持，69條（法客帝國按：行 政訴訟法第六十九條規(guī)定“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、 法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請(qǐng)被告履行法定職 責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴 訟請(qǐng)求?！保?；二是增加了判決給付，這個(gè)與受案范圍的擴(kuò) 大有關(guān)，三是增加了確認(rèn)違法。四是增加了判決履行協(xié)議，78條。這個(gè)是非常實(shí)質(zhì)的一個(gè)規(guī)定。延長了審理期限。88條（法客帝國

18、按：行政訴訟法第八十八條規(guī)定“人民法 院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起三個(gè)月內(nèi)作出終 審判決。有特殊情況需要延長的，由高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，高 級(jí)人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批 準(zhǔn)?！保粚徍投弻徬捱M(jìn)行了延長。增加了簡易程序。7、 完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政審判監(jiān)督。 一是再審，91條， 二是檢察院的監(jiān)督，101條。參照民訴法的規(guī)定。 坦率的說， 檢察院有分歧，最后只能延續(xù)民訴法。8、 完善了制裁機(jī)制，解決行政判決執(zhí)行難。處理行政機(jī)關(guān) 負(fù)責(zé)人、公告、拘留等，最后能不能操作是個(gè)問題。但是我 認(rèn)為，這些條文的形式意義大于實(shí)質(zhì)，在制度上是有一個(gè)可 能性，如果有這樣一個(gè)案例，對(duì)司法

19、權(quán)威是一個(gè)很大的推動(dòng)。 大家有許多的期待，到這個(gè)層面已經(jīng)不容易了。四、要認(rèn)真地實(shí)施這部法律在立法完成后，最高法院專門寫了一個(gè)函，感謝立法機(jī)關(guān)對(duì) 這次立法作出的貢獻(xiàn)。趙庭長說：做為一個(gè)一線的法官，對(duì) 行政訴訟這么多年支撐著 ，他有一個(gè)非常動(dòng)情的表述， 感謝立法機(jī)關(guān)對(duì)法官情感的理解，我就不重復(fù)了。法律它是 制度，制度在大家看來就是硬梆梆的，一個(gè)制度如果不能和 大家情感相聯(lián)系，它的作用是有限的。修法不容易，實(shí)施法 律更難，我認(rèn)為行政訴訟法的實(shí)施有兩個(gè)角度需要重視： 一是它的實(shí)施有一個(gè)非常好的大環(huán)境，當(dāng)前我們面臨全面推 進(jìn)依法治國，法治國家法治政府一體化建設(shè)的大環(huán)境。沒有 一個(gè)好的實(shí)施環(huán)境，光靠法院單打獨(dú)斗是不行的。法律外的 因素有的時(shí)候大于法律本身，在當(dāng)代中國尤其如此，過去的 歷史也說明了這一點(diǎn)。所有的訴訟都是權(quán)力的博弈，雖然當(dāng) 事人法律上是平等的，但是實(shí)際上是不平等的。法院能否秉 公執(zhí)法。二是目前，通過司法體制改革，司法機(jī)關(guān)有了更多的發(fā)言權(quán) 與司法權(quán)威。希望司法機(jī)關(guān)能依法辦案。最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的實(shí)施。大家 要有一個(gè)心理準(zhǔn)備，會(huì)有許多剛性的案件進(jìn)入訴訟，對(duì)行政 訴訟法官來了，春天來了，考驗(yàn)也來了。變革的中國，政府的職能越來越多，對(duì)法院而言，有些