審計(jì)規(guī)制論一

1、審計(jì)規(guī)制論 （一 ） 一、審計(jì)規(guī)制的提出 經(jīng)濟(jì)學(xué)界常用 “帕累托最優(yōu) ”判別市場(chǎng)資源配置的效率。理論分析認(rèn)為， 在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的、無(wú)缺陷的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境中 “帕累托最優(yōu) ”才能實(shí)現(xiàn)， 但這僅僅是推演而不是市場(chǎng)運(yùn)行的實(shí)際結(jié)果。實(shí)踐證明，市場(chǎng)機(jī)制不 可避免地存在著一系列固有缺陷，市場(chǎng)失靈由此萌生，表現(xiàn)在自然壟 斷、外部性不經(jīng)濟(jì)、 競(jìng)爭(zhēng)不完全、 信息失靈、 劣質(zhì)品、宏觀經(jīng)濟(jì)失衡、 市場(chǎng)機(jī)制的短期性和滯后性等。傳統(tǒng)的公共規(guī)制理論認(rèn)為，政府規(guī)制 是矯正市場(chǎng)失靈的有效手段。政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)，具有其他主體 無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。 但是政府規(guī)制能否有效彌合市場(chǎng)的缺陷， 實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu) ”，不取決于 政府的一廂情

2、愿。由于種種原因，政府規(guī)制也同樣出現(xiàn)失靈，表現(xiàn)在 規(guī)制者獨(dú)立性的缺失、規(guī)制者創(chuàng)租、尋租和賣租、公共產(chǎn)品供給的低 效、過(guò)度規(guī)制、 政府公共政策的失敗、 信息不對(duì)稱和政府的官僚化等。 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)仍然處于轉(zhuǎn)型期和發(fā)展機(jī)遇期，改革、穩(wěn)定與發(fā)展三大主 題仍然主宰著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全程；政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)化 規(guī)制或是放松規(guī)制的抉擇，而是由淺入深，逐步解決許多政府規(guī)制的 體制性和機(jī)制性的矛盾。目前，我國(guó)政府規(guī)制改革的基本目標(biāo)一是要 加強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化建設(shè)，二是要構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的、規(guī)范、有序 的產(chǎn)業(yè)規(guī)制體系。在此兩大目標(biāo)的程序設(shè)計(jì)中，對(duì)規(guī)制者主體的設(shè)計(jì) 和規(guī)制方法的改進(jìn)具有特殊的理論價(jià)值和重要的實(shí)際意

3、義，因?yàn)槲覈?guó) 政府規(guī)制實(shí)踐的諸多缺陷大多與規(guī)制者和規(guī)制方式相關(guān)，規(guī)制主體由 于資質(zhì)、背景、公信度、素質(zhì)、職權(quán)范圍、 運(yùn)行規(guī)則等方面積弊甚深， 因而容易淪為企業(yè)競(jìng)相 “俘虜 ”的對(duì)象，成為理論界指責(zé)的焦點(diǎn)和改革的 關(guān)鍵點(diǎn)。 中外比較研究發(fā)現(xiàn)，在民主化、法治化程度較高的國(guó)家里，產(chǎn)業(yè)規(guī)制 機(jī)構(gòu)具有高度獨(dú)立性， 其成員來(lái)自社會(huì)各個(gè)階層， 具有廣泛的代表性； 因而能夠作為公共利益的代言人，公正地行使規(guī)制權(quán)力，規(guī)制的結(jié)果 具有較高公信力。反觀我國(guó)政府規(guī)制主體，大多系原企業(yè)主管部門或 政府行業(yè)管理者，由于無(wú)獨(dú)立的利益中性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，行政壟斷、政 企不分、政企聯(lián)盟、缺乏對(duì)規(guī)制者的規(guī)制等政府失靈現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。

4、因此，規(guī)制者的重新設(shè)計(jì)是十分重要的改革步驟。 勝任的規(guī)制者應(yīng)具備哪些基本特征呢？筆者認(rèn)為主要包括： （ 1）獨(dú)立 性，與被規(guī)制者保持超然地位，規(guī)制者不能從規(guī)制權(quán)力和規(guī)制結(jié)果中 獲取任何實(shí)際利益； （2）代表性，代表社會(huì)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，以社會(huì) 福利的維護(hù)者和消費(fèi)者的代言人的身份出現(xiàn)； （3）能力性，能夠正常 行使規(guī)制權(quán)力，實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)； （ 4）權(quán)威性，具有法律法規(guī)的規(guī)定或 授權(quán)，規(guī)制行為具有法律依據(jù)，受到法律保護(hù)； （5）信息性，在一定 成本水平下，最大限度地獲取、占有相關(guān)信息； （ 6）對(duì)規(guī)制者的規(guī)制 機(jī)制，對(duì)規(guī)制者有制衡力，不至其權(quán)力濫用； （7）官民互動(dòng)，有利于 動(dòng)員和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與規(guī)

5、制，使規(guī)制行為在公眾的監(jiān)督之下最大限 度地體現(xiàn)民意。 參照上述標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建政府規(guī)制機(jī)構(gòu)不外兩項(xiàng)選擇：一是在現(xiàn)行政府體 制架構(gòu)內(nèi)， 確定某部門，冠以其 “規(guī)制者 ”頭銜，賦予規(guī)制者的職責(zé)， 配 之予規(guī)制者的權(quán)力，由其行使或代為行使政府規(guī)制職責(zé)；二是新建一 個(gè)適宜的規(guī)制者機(jī)構(gòu)。相比之下，選擇現(xiàn)行政府系列的某一個(gè)或某幾 個(gè)部門，經(jīng)過(guò)調(diào)整、改組和優(yōu)化，承擔(dān)規(guī)制或部分規(guī)制者的角色，逐 步弱化原有體制下政府規(guī)制的局限性，推進(jìn)政府規(guī)制改革前行 -審計(jì)規(guī) 制正是在這種背景下提出的改革選項(xiàng)。 二、審計(jì)規(guī)制的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù) 審計(jì)規(guī)制指由審計(jì)主體（此處特指國(guó)家審計(jì)，下同）實(shí)施或是政府利 用審計(jì)手段實(shí)施的產(chǎn)業(yè)規(guī)制行

6、為。 早在上個(gè)世紀(jì) 80 年代就有學(xué)者將審 計(jì)與產(chǎn)業(yè)規(guī)制聯(lián)系起來(lái)， 提出了運(yùn)用審計(jì)手段解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題， 借以校正政府規(guī)制政策， 提高規(guī)制效率（ Baron，D.P.andD.Besanko，1984）， 國(guó)內(nèi)也有將審計(jì)規(guī)制作為產(chǎn)業(yè)規(guī)制的形式和手段（蘇東水， 2000）。但 是有關(guān)審計(jì)規(guī)制的實(shí)踐由于其規(guī)模和影響力較小，沒(méi)有引起理論界的 足夠關(guān)注，有關(guān)論斷亦未形成學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。 其實(shí)，審計(jì)規(guī)制與其他規(guī)制形式相比，具有不容忽略的優(yōu)越性，主要 是：（1）獨(dú)立性，審計(jì)主體沒(méi)有下屬單位和自身經(jīng)營(yíng)管理業(yè)務(wù)，沒(méi)有 市場(chǎng)利益和部門利益；（2）審計(jì)主體與舊體制有天然的時(shí)間隔斷； （ 3） 審計(jì)主體充當(dāng)規(guī)

7、制者具有法律支持； （4）國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)有良好的運(yùn)行 業(yè)績(jī)與勝任性； 實(shí)際審計(jì)業(yè)務(wù)中已有若干類型審計(jì)， 如政府績(jī)效審計(jì)、 環(huán)境審計(jì)等具有產(chǎn)業(yè)規(guī)制特點(diǎn)和性質(zhì)； （ 5）審計(jì)規(guī)制節(jié)約交易成本， 包括機(jī)構(gòu)建設(shè)成本、運(yùn)行成本和時(shí)間成本； （ 6）審計(jì)機(jī)關(guān)具有規(guī)制者 再規(guī)制職責(zé)；（7）審計(jì)規(guī)制有利于官民互動(dòng)的規(guī)制機(jī)制的構(gòu)建與形成。 從法律視角分析，我國(guó)憲法和審計(jì)法為審計(jì)規(guī)制提供了法律 解釋和支持：國(guó)家審計(jì)是專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，獨(dú)立行使法定職權(quán)， 我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)具有法定性和行政性雙重職權(quán)，即國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作 為政府的監(jiān)督者行使法定審計(jì)監(jiān)督權(quán)，又同時(shí)是政府職能部門和國(guó)家 行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)；審計(jì)不僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

8、的監(jiān)護(hù)者，而且是經(jīng)濟(jì)活 動(dòng)管理和監(jiān)督者再監(jiān)督者。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的 審計(jì)監(jiān)督權(quán)有 17種，包括監(jiān)督檢查權(quán) 5項(xiàng)、行政強(qiáng)制措施權(quán) 5 項(xiàng)、申 請(qǐng)權(quán) 2 項(xiàng)、報(bào)告及處理處罰權(quán) 5 項(xiàng)。與此同時(shí)，審計(jì)規(guī)制還具有明確 的政策依據(jù)和良好社會(huì)環(huán)境，特別是 1999年、 2003 年、2004年我國(guó) 三次掀起 “審計(jì)風(fēng)暴 ”之后，社會(huì)對(duì)審計(jì)的關(guān)注和期望值都達(dá)到前所未有 的水平。 世界各國(guó)由于國(guó)家審計(jì)制度存在差異， 審計(jì)體制也存在諸多不同模式， 在此環(huán)境下審計(jì)規(guī)制自然也出現(xiàn)了不同的體制定位和法律定位：如美 英等國(guó)采用立法型審計(jì)體制，所實(shí)施的審計(jì)規(guī)制屬于立法性規(guī)制（監(jiān) 督）；法國(guó)采用司法型審計(jì)

9、體制， 故其審計(jì)規(guī)制屬于執(zhí)法性規(guī)制 （監(jiān)督）； 日本采用獨(dú)立性審計(jì)體制，其審計(jì)規(guī)制屬于社會(huì)性規(guī)制（監(jiān)督） ；而我 國(guó)采用行政型審計(jì)體制， 故所實(shí)施的審計(jì)規(guī)制屬于行政性規(guī)制 （監(jiān)督）， 即與現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)規(guī)制同出于政府一門，系政府規(guī)制的延續(xù)和補(bǔ)充，且 與政府其他規(guī)制構(gòu)成合力。 理論分析和實(shí)踐總結(jié)表明，審計(jì)規(guī)制具有對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督、 對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行公正和對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效做出評(píng)價(jià)的職能；具有對(duì) 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制約與規(guī)范、促進(jìn)與改善的作用。 三、審計(jì)規(guī)制與市場(chǎng)失靈和政府失靈的博弈 對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制的基本目標(biāo)是，防止壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)支配力， 單方面制定壟斷價(jià)格，攫取壟斷利潤(rùn)。我國(guó)過(guò)去所實(shí)施的價(jià)格規(guī)

10、制之 所以效果不佳，關(guān)鍵問(wèn)題是在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)環(huán)境中，壟斷企業(yè)借 助行政壟斷的影響力，虛報(bào)成本，夸大費(fèi)用，為制定壟斷高價(jià)提供合 法、合理之解釋， 價(jià)格聽(tīng)證會(huì)常常成為政府和壟斷企業(yè)的 “雙簧 ”。審計(jì) 規(guī)制作為第三種力量的介人，將大大改觀這一境況：價(jià)格規(guī)制的相關(guān) 成本信息不是由壟斷企業(yè) “訂制 ”的，也不是由企業(yè)自行聘請(qǐng)社會(huì)中介組 織提供的，而是由獨(dú)立的第三方經(jīng)過(guò)嚴(yán)格檢查核實(shí)后得出的；這就剝 奪了壟斷企業(yè)利用信息不對(duì)稱或暗箱操作，玩弄財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，為壟斷價(jià) 格和壟斷利潤(rùn)披上合法外衣的權(quán)力。在價(jià)格規(guī)制中，審計(jì)主體不僅是 規(guī)制者， 而且還是消費(fèi)者的 “律師 ”，是被規(guī)制價(jià)格行為的監(jiān)督者， 以對(duì) 自然壟

11、斷力量起到制衡作用。 提高企業(yè)內(nèi)部效率是對(duì)自然壟斷企業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的另一項(xiàng)目標(biāo)。審計(jì) 規(guī)制能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制之局限，引入新的規(guī)制機(jī)制和方法，使政 府實(shí)施規(guī)制有更多的選擇。審計(jì)規(guī)制能夠通過(guò)公正性審計(jì)對(duì)進(jìn)入自然 壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)驗(yàn)證；通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)，督促政府對(duì)自然壟斷 性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離，施以不同的規(guī)制政策；通過(guò)經(jīng) 營(yíng)管理審計(jì)，幫助自然壟斷性企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)能力和管理水平，培育市 場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，為政府建立自然壟斷產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)機(jī) 制、突出競(jìng)爭(zhēng)刺激和利益誘導(dǎo)提供信息導(dǎo)向等。 對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)的規(guī)制對(duì)策無(wú)非禁、規(guī)、 疏、限“四招 ”，不論是經(jīng)濟(jì)性規(guī) 制還是社會(huì)性規(guī)制，不管采取哪一類規(guī)制手段，規(guī)范性監(jiān)督與檢查都 是必不可少的保證環(huán)節(jié)，審計(jì)規(guī)制正是作用于此。具體說(shuō)：通過(guò)財(cái)政 財(cái)務(wù)收支審計(jì)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)成本與收益之間的非對(duì)稱關(guān)系，預(yù)防與校正 其外部不經(jīng)濟(jì)的行為傾向；通過(guò)財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)，嚴(yán)肅政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制政 策，維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，禁止企業(yè)違法性和違規(guī)性外部不經(jīng)濟(jì)行為； 通過(guò)專項(xiàng)審計(jì)，評(píng)價(jià)政府各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策及其實(shí)施效果，促進(jìn)市場(chǎng)力量 成長(zhǎng)，保障社會(huì)整體利益不受侵害。環(huán)境審計(jì)是對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)