[精選安全管理資料]城市生活垃圾處理問(wèn)題的財(cái)政視角分析 (2)

1、本資料屬于共享文稿來(lái)源于網(wǎng)絡(luò) 如有雷同概不負(fù)責(zé)城市生活垃圾處理問(wèn)題的財(cái)政視角分析摘要目前，我國(guó)城市固體生活垃圾處理經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政承擔(dān)，在城市財(cái)力不充足的情況下，財(cái)政對(duì)城市固體生活垃圾處理的支持力度更是有限，垃圾處理的結(jié)果也不理想。本文首先分析財(cái)政支持城市固體垃圾處理的原因，從資金來(lái)源和政策方面，研究了財(cái)政在城市固體垃圾處理中發(fā)揮的作用、存在的問(wèn)題，并探討了今后財(cái)政將如何介入城市固體生活垃圾的處理，以及介入的縱深層度。關(guān)鍵詞固體生活垃圾；處理；公共提供；財(cái)政對(duì)策中圖分類號(hào)F294文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1000-971X（20xx）01-0109-03隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，城市垃圾排放量

2、也日益增加，這一問(wèn)題如果不能得到妥善處理，就會(huì)對(duì)城市環(huán)境和居民生活產(chǎn)生不良影響。城市固體垃圾的處理，屬于城市政府提供的公共服務(wù)的一部分，有賴于政府財(cái)政的投入和支持。 一、財(cái)政介入城市固體生活垃圾處理的原因分析公共部門(mén)應(yīng)該提供什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)以及在什么情況下由政府提供是恰當(dāng)?shù)?，一直是公共?cái)政領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。目前，我國(guó)城市固體生活垃圾處理的費(fèi)用大部分是由財(cái)政負(fù)擔(dān)的，城市財(cái)政介入垃圾處理這一領(lǐng)域的原因在于：（一）城市固體生活垃圾處理屬于城市政府提供的公共服務(wù)的一部分良好的城市環(huán)境衛(wèi)生不僅關(guān)系到城市的形象，更為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提供優(yōu)越的條件，而城市垃圾處理的效果直接決定了城市環(huán)境衛(wèi)生的優(yōu)

3、劣和水平，所以，城市政府無(wú)不高度重視垃圾處理工作。城市垃圾處理和城市道路交通等服務(wù)一樣，屬于公共服務(wù)的一部分，提供這種公共服務(wù)是政府的職責(zé)所在。從公平角度講，每個(gè)人都有享受良好的城市環(huán)境衛(wèi)生的權(quán)利，這只能通過(guò)政府提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)來(lái)得以實(shí)現(xiàn)，否則，將會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的福利水平。（二）城市固體生活垃圾處理具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府有責(zé)任提供這種類型的公共服務(wù)財(cái)政學(xué)理論指出，當(dāng)一種物品是共用品的時(shí)候，由政府提供就是恰當(dāng)?shù)摹＜児灿闷肪褪峭瑫r(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，現(xiàn)實(shí)生活中很少存在純公共產(chǎn)品，大部分是只具有其中一個(gè)特點(diǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，城市垃圾處理就是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，政府有必要介入城市生活垃圾處理領(lǐng)域，

4、并監(jiān)督垃圾處理的減量化、資源化、無(wú)害化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，公共產(chǎn)品的分類并不是絕對(duì)的，當(dāng)技術(shù)條件和市場(chǎng)條件發(fā)生變化時(shí)，產(chǎn)品的公共屬性也會(huì)隨之發(fā)生變化，如垃圾處理也可以具有排他性。排他性就是必須付費(fèi)才能享受這種服務(wù)，但是，個(gè)人傾向于隱藏自己的真實(shí)偏好，沒(méi)有人愿意主動(dòng)付費(fèi)，垃圾收費(fèi)政策在一定程度上會(huì)失效，垃圾處理的費(fèi)用將不能保證，其處理的效果會(huì)受到影響，這會(huì)降低整個(gè)社會(huì)的福利水平。因此，即使垃圾處理的公共產(chǎn)品性質(zhì)發(fā)生變化，政府也應(yīng)積極提供垃圾處理服務(wù)。（三）外部性和免費(fèi)搭車效應(yīng)外部性和免費(fèi)搭車效應(yīng)的存在，使得市場(chǎng)不可能主動(dòng)、有效地提供城市固體生活垃圾處理服務(wù)。外部性就是以市場(chǎng)機(jī)制之外的某種方式影響其

5、它實(shí)體的收益或損失，得到收益就是具有正的外部性效應(yīng)。城市垃圾處理就具有較大的正外部性效應(yīng)，即它同時(shí)也為許多不付費(fèi)的人提供了服務(wù)。而個(gè)人又不可能表露自己對(duì)垃圾處理的偏好，都期待別人付費(fèi)自己免費(fèi)享受服務(wù)，這又存在了免費(fèi)搭車的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，城市的環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)由于其非贏利性或低盈利性的特點(diǎn)，民營(yíng)企業(yè)不可能主動(dòng)投資。由于免費(fèi)搭車動(dòng)機(jī)的存在，在沒(méi)有政府強(qiáng)制性措施的條件下，居民個(gè)人不可能主動(dòng)為垃圾處理付費(fèi)，也沒(méi)有動(dòng)機(jī)主動(dòng)清理公共場(chǎng)所垃圾，企業(yè)就更沒(méi)有理由提供這種產(chǎn)品。垃圾處理的公共提供并不一定意味著公共生產(chǎn)，出于成本和效率的考慮，政府可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，競(jìng)爭(zhēng)能產(chǎn)生有效率的產(chǎn)出水平，我們?cè)?/p>

6、支持政府提供垃圾處理這種公共服務(wù)的同時(shí)，也建議政府引入市場(chǎng)機(jī)制，以提高財(cái)政資金的使用效率和改善垃圾處理的效果。二、目前城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題20世紀(jì)90年代初，我國(guó)城市垃圾處理開(kāi)始起步，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，垃圾處理取得了一定的成效，但也存在許多問(wèn)題。（一）資金支持目前，我國(guó)城市垃圾處理的費(fèi)用主要由財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政資金的支持對(duì)垃圾的處理起了很大的作用。首先，財(cái)政負(fù)擔(dān)環(huán)衛(wèi)人員工資和各種垃圾收集、運(yùn)輸設(shè)備的費(fèi)用。環(huán)衛(wèi)人員的工資支出主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼。城市固體垃圾的收集需要大量的固定設(shè)施，如垃圾回收站、垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾桶等設(shè)施，設(shè)施的投資由環(huán)衛(wèi)局管理，而經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，城市垃圾處理廠的費(fèi)用

7、由財(cái)政提供。我國(guó)目前的垃圾處理廠主要有三種：垃圾填埋場(chǎng)，衛(wèi)生堆肥廠，焚燒廠，以前兩種形式為主。垃圾填埋場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面，財(cái)政要負(fù)責(zé)垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)資金的籌集。目前大部分堆肥廠存在虧損，財(cái)政還要負(fù)責(zé)彌補(bǔ)其虧損（這相當(dāng)于對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼），非但沒(méi)有減輕財(cái)政的壓力，相應(yīng)地又增加了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。我國(guó)已有的垃圾焚燒廠，主要是政府投資建設(shè)的，大部分城市目前的財(cái)力水平尚不能承受焚燒設(shè)施巨額的資金需求.（二）政策支持財(cái)政不僅從資金上支持城市垃圾處理工作，還提供政策上的優(yōu)惠。例如，財(cái)政提供優(yōu)惠的稅收政策支持廢品回收。我國(guó)稅法規(guī)定，對(duì)廢舊物資回收經(jīng)營(yíng)單位銷售其收購(gòu)的廢舊物資免征增值稅。提供優(yōu)惠的政策支持對(duì)垃圾的

8、回收再利用和資源化工作，如對(duì)利用城市垃圾發(fā)電實(shí)行增值稅即征即退的優(yōu)惠。此外，還提供優(yōu)惠的政府融資和貸款鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與城市垃圾處理。（三）存在的問(wèn)題1.財(cái)政對(duì)城市環(huán)衛(wèi)的支持力度受到城市財(cái)政收入不足的限制。大部分城市的現(xiàn)狀是，環(huán)衛(wèi)部門(mén)的自營(yíng)收入和財(cái)政補(bǔ)貼之和仍不能滿足基本垃圾處理的需要，在一些中小城市，甚至連環(huán)衛(wèi)人員的工資都不能保證。在這種情況下，城市垃圾處理的效果可想而知，并且大部分中小城市的垃圾根本就沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何無(wú)害化處理，直接堆放在垃圾場(chǎng)，對(duì)環(huán)境和土地造成了嚴(yán)重的污染。2.城市垃圾處理費(fèi)用主要由財(cái)政資金支持，沒(méi)有充分利用其他融資渠道。一方面，城市垃圾清掃業(yè)的盈利模式不清晰，沒(méi)有私人愿意涉足

9、這個(gè)領(lǐng)域。垃圾處理的大型設(shè)施如焚燒廠、垃圾填埋場(chǎng)的建設(shè)投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、利潤(rùn)水平低，一般企業(yè)不愿意投資垃圾處理行業(yè)。另一方面，受金融體制的影響和銀行不良資產(chǎn)率的影響，商業(yè)銀行一般不愿意貸款給城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而政策性銀行的資本金規(guī)模較小，貸款資金來(lái)源有限，這樣，城市垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款就很困難，融資渠道受限。三、財(cái)政介入城市垃圾處理的縱深層度探討在建設(shè)公共服務(wù)型財(cái)政的背景下，財(cái)政有必要介入城市固體垃圾處理領(lǐng)域，但同時(shí)我們也在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，效率要求政府引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此，我們有必要探討今后財(cái)政介入城市垃圾處理的方式、方法以及介入的縱深層度。從總體上來(lái)說(shuō)，在城市垃圾處理方

10、面，應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政引導(dǎo)，適時(shí)退出，引入市場(chǎng)，倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)的原則，具體可以從以下方面改進(jìn)：（一）對(duì)于公共性極強(qiáng)的城市垃圾處理項(xiàng)目，財(cái)政有必要負(fù)擔(dān)其全部處理費(fèi)用。城市垃圾處理不屬于純公共產(chǎn)品，不一定由政府全部提供，但其部分服務(wù)也具有極強(qiáng)的公共性，并且本身又具有特殊的要求，還有一部分垃圾處理項(xiàng)目，可能由于垃圾的成分原因使得市場(chǎng)不愿意也不能參與進(jìn)來(lái)，在這種情況下，財(cái)政有必要介入并提供全部處理費(fèi)用。（二）財(cái)政應(yīng)通過(guò)政府采購(gòu)等形式引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)入垃圾清理服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。城市垃圾處理的部分項(xiàng)目可能很難找到盈利模式或者利潤(rùn)率很低，民間企業(yè)一般不愿意涉足這些領(lǐng)域，在這種情況下，財(cái)政可以通過(guò)政府采購(gòu)的形式引導(dǎo)民間

11、企業(yè)進(jìn)入這一領(lǐng)域。美國(guó)著名學(xué)者哈維羅森指出：即使某種物品有公共提供的條件，我們還要在公共生產(chǎn)和私人生產(chǎn)之間做出選擇。即垃圾處理可以由政府提供，但并不一定由政府負(fù)責(zé)其直接生產(chǎn)。如果公共產(chǎn)品生產(chǎn)的私人部門(mén)成本比公共部門(mén)低，且能夠簽訂比較完備的合同，則由私人生產(chǎn)的理由更充分。因此政府可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)采購(gòu)的形式引入市場(chǎng)，讓私人生產(chǎn)這種公共品。這樣，不但可以節(jié)省資金、提高資金的使用效率，而且會(huì)使垃圾處理的效果有所提高。（三）在垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，財(cái)政應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，帶動(dòng)社會(huì)資本投入這一領(lǐng)域，并采用多種融資方式和優(yōu)惠的財(cái)稅政策，引導(dǎo)大型環(huán)保公司參與垃圾最終處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。1.充分發(fā)揮各級(jí)政

12、府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，加大財(cái)政資金對(duì)城市垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，采用貼息、貸款擔(dān)保等多種方式，帶動(dòng)社會(huì)資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2.引入市場(chǎng)機(jī)制，推行市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，政企共建垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能實(shí)現(xiàn)資源配置最有效率的水平，引入市場(chǎng)機(jī)制一方面可以拓寬資金的來(lái)源范圍，另一方面能提高資金的使用效率，使有限的資金發(fā)揮最大的效率。由于國(guó)有企業(yè)缺乏有效的績(jī)效管理體制，效率低下，所以，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，有利于引入競(jìng)爭(zhēng)提高效率；政企共建垃圾處理設(shè)施，有利于融資、緩解垃圾處理資金缺口。3.拓寬融資渠道，采用多種融資方式。環(huán)衛(wèi)部門(mén)應(yīng)放寬民間資本進(jìn)入門(mén)檻，采取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)多種

13、形式參與垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，我們可以采用BOT、ABS、信托和證券市場(chǎng)等新型融資方式。BOT是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種新方式，它是吸引社會(huì)資本加入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式。ABS既資產(chǎn)證券化回購(gòu)融資，美國(guó)現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠這種融資方式。它具有獨(dú)到的優(yōu)點(diǎn)，它可以把政府現(xiàn)有的垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施證券化賣給私人部門(mén)，通過(guò)資產(chǎn)變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政府在這方面投資的滾動(dòng)發(fā)展，形成良性循環(huán)。4.完善垃圾處理設(shè)施的成本補(bǔ)償機(jī)制，采取合理的收費(fèi)制度。對(duì)能具體確定受益對(duì)象的項(xiàng)目進(jìn)行合理收費(fèi)。準(zhǔn)確確定垃圾處理的收益對(duì)象有一定的難度，但政府可以確定其大體的范圍，如城市所有的居民肯定是垃圾處理的受益對(duì)象，政府可以采取強(qiáng)制性措施要求居民按一定的標(biāo)準(zhǔn)繳納垃圾處理費(fèi)。目前，部分城市已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行這種收費(fèi)制度，但收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以補(bǔ)償巨額的垃圾處理費(fèi)用和設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，因此，政府有必要提高垃圾收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。（四）財(cái)政應(yīng)采取一定的政策和優(yōu)惠措施鼓勵(lì)企業(yè)、科研單位等機(jī)構(gòu)加大對(duì)垃圾處理方式方法的研究。城市垃圾處理是一項(xiàng)世界性難題，隨著垃圾成份的變化，垃圾處理也越來(lái)越困難，我們國(guó)家在借鑒國(guó)外先進(jìn)垃圾處理技術(shù)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)