和諧社會與多元化糾紛解決機制的構建

1、免費法律咨詢3分鐘100%回復上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 文章來源：中顧法律網(wǎng)和諧社會與多元化糾紛解決機制的構建摘要：我國目前正處于社會矛盾的凸現(xiàn)期，社會糾紛的頻繁發(fā)生已經(jīng)成為社會的不安定因素。但是，我國目前以訴訟機制為主導，以人民調解、仲裁、行政解決為補充的糾紛解決體系，在應對日益增多的社會糾紛方面顯然有些力不從心。因此，應當從分析現(xiàn)行糾紛解決體系的結構性問題入手，以分析新時期社會矛盾的類型和成因為基礎，以國外相關經(jīng)驗教訓為參照，適時地調整和重塑我國多元化的糾紛解決機制，逐步建立科學、多元和擁有社會公信力的非訴訟糾紛解決機制，并使之與訴訟機制有效銜接。世界各國的社會

2、發(fā)展規(guī)律表明：在人均gdp達到1000-3000美元這個階段，既是經(jīng)濟發(fā)展的黃金期，又是各種社會矛盾的“凸現(xiàn)期”。 近年來我國經(jīng)濟快速發(fā)展，2003年人均gdp首次突破1000美元大關，到2008年已達到2460美元。但與此同時，隨著社會利益結構的調整和變革，各種社會矛盾、糾紛也呈集中爆發(fā)的態(tài)勢。以全國法院受案量為例，1998年全國法院共受理各類案件541萬件，2003年共受理569萬件，到2008年已達到1055萬件，前五年間增長了105%，后五年間增幅高達179%。這種社會糾紛頻發(fā)的態(tài)勢，注定了訴訟機制無法滿足社會的需要，應當研究新時期社會矛盾糾紛的特點和成因，探索和構建新型的多元化糾紛解

3、決機制，這對于促進當前社會的和諧和可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。一、我國新時期社會矛盾的表現(xiàn)形式及其原因分析隨著改革開放的縱深推進和經(jīng)濟體制改革的深化調整，我國近年來處于社會轉型的關鍵期，社會利益結構正發(fā)生著深刻的調整和變化，社會矛盾眾多，各類糾紛頻發(fā)。我國新時期社會矛盾糾紛具體表現(xiàn)形式主要有：(1)社會主義市場經(jīng)濟主體之間發(fā)生的大量的合同糾紛、知識產(chǎn)權糾紛、金融證券糾紛方面的矛盾糾紛;(2)涉及養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、勞務市場管理、勞動爭議、工傷保險等社會救濟方面的矛盾糾紛;(3)農(nóng)村經(jīng)濟政策、經(jīng)營和財務管理、土地承包等方面的矛盾糾紛;(4)有關土地的征用和劃撥、土地利用總體規(guī)劃、土地所有

4、權和使用權的爭議、土地有償轉讓、農(nóng)村宅基地的使用，以及濫占濫用耕地等方面的矛盾糾紛;(5)城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、城鎮(zhèn)管理、以及拆遷補償和安置等方面的矛盾糾紛;(6)城鄉(xiāng)環(huán)境保護方面的矛盾糾紛;(7)消費者權益、商品質量糾紛、經(jīng)濟合同糾紛、城鄉(xiāng)市場監(jiān)督和管理、查處違法經(jīng)營、個體工商戶的管理等方面的矛盾糾紛;(8)醫(yī)療事故等方面的矛盾糾紛;(9)涉及企業(yè)改制、安全生產(chǎn)等方面的矛盾糾紛;(10)涉及農(nóng)民和城市職工群體性上訪的矛盾糾紛等。上述矛盾和糾紛大多屬于社會轉型時期的特殊產(chǎn)物，并呈現(xiàn)類型多樣化、主體多元化、調處疑難化、內(nèi)容復雜化、矛盾易激化等特點，已經(jīng)成為當前我國社會不和諧的重要因素。總體來看，這些矛盾

5、和糾紛產(chǎn)生的原因不外乎以下幾種：第一，市場經(jīng)濟體制改革的推進，使原有的國家、集體和個人之間的產(chǎn)品分配矛盾，逐漸演化成多樣化的經(jīng)濟利益矛盾，各種類型的經(jīng)濟糾紛案件逐漸占據(jù)主導地位。以全國法院系統(tǒng)受理的經(jīng)濟糾紛案件為例，1983年僅受理4.6萬件，到1993年共受理94.9萬件，10年間增長了20倍;到2006年全國法院共受理298萬件，相當于1983年的65倍、1993年的30倍。從案件類型上看，知識產(chǎn)權糾紛，海事、海商糾紛，金融糾紛和企業(yè)兼并、破產(chǎn)、產(chǎn)權轉讓糾紛等新型經(jīng)濟糾紛層出不窮。從所占比例看，2006年全國法院受理的經(jīng)濟案件占民事案件總量的36.8%，經(jīng)濟糾紛已經(jīng)成為我國新時期社會糾紛的

6、主流。第二，工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的加快，滋生了一些盲目追求經(jīng)濟發(fā)展而無視群眾利益的違法行為的發(fā)生，如違法征用土地、拆遷房屋、工業(yè)災害、環(huán)境污染等問題。這些問題關乎人民群眾切身利益，如果處理不當極容易導致矛盾激化，最終引發(fā)訴訟和上訪事件。據(jù)統(tǒng)計，2006年全國發(fā)生各類群眾上訪事件約2.3萬起，農(nóng)民所占比重近五成;農(nóng)民上訪的主要問題是土地征占、村級財務和環(huán)境污染，其中，土地征占問題約占50%;農(nóng)村財務和環(huán)境污染問題各占30%和20%。第三，在改革開放的過程中，由于法制不健全，市場機制不完善，不可避免地會出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾或糾紛。例如，市場經(jīng)濟體制改革產(chǎn)生的企業(yè)改制、工人下崗問題，會引起某些

7、社會成員的不滿;新舊體制之間產(chǎn)生摩擦和脫節(jié)也會滋生一些社會矛盾，如涉及社會保障問題的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險糾紛等。再如，市場經(jīng)濟體制改革是一個牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。目前，由于法制不健全，市場經(jīng)濟固有的各種弊病開始產(chǎn)生，受利益驅動，引發(fā)的各種糾紛層出不窮，如安全生產(chǎn)問題、產(chǎn)品質量糾紛、消費者權益糾紛等。第四，近年來，我國不同階層收入分配差別、城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別呈持續(xù)拉大的趨勢。據(jù)中國社科院發(fā)布的2005年社會藍皮書顯示，2004年收入最高的10%的家庭財產(chǎn)總額占城鎮(zhèn)居民全部財產(chǎn)的比重接近50%，收入最低的10%家庭財產(chǎn)總額占城鎮(zhèn)居民全部財產(chǎn)的比重僅維持在1%以下。 貧富兩極分化的趨勢，

8、導致原有的社會階層發(fā)生了分化，某些新的階層和利益群體產(chǎn)生;社會成員流動性加大，這又進一步促進了人員的分化與重組;社會利益格局多元化，利益關系更加復雜，這是當前我國社會矛盾尖銳的重要社會背景。二、我國社會糾紛解決機制的現(xiàn)狀及其困境我國新時期社會矛盾糾紛是由于多種原因促成的，解決這些矛盾和糾紛是一個系統(tǒng)工程，既需要國家政策的調整和體制的改革，也需要從法律的角度來不斷完善糾紛的解決機制。就我國目前的法律規(guī)定來看，法律糾紛的解決途徑主要有如下幾種：一類是根據(jù)民事、行政訴訟法的規(guī)定向法院提起訴訟，通過司法的途徑來解決，這是目前糾紛解決最重要的途徑;第二類是行業(yè)自治組織的調解，例如律師、會計師、醫(yī)師、金融

9、、房地產(chǎn)、家電、化工、旅游等行業(yè)的自治組織對行業(yè)內(nèi)糾紛的調解;第三類是民間準司法解決機制，例如仲裁委員會對合同爭議的仲裁、勞動爭議仲裁委員會對勞動爭議的仲裁等;第四類是行政機關解決民事爭議的機制，主要包括行政調解和行政裁決兩種方式，例如各主管行政機關處理土地權屬糾紛、房屋拆遷糾紛、知識產(chǎn)權糾紛、消費者爭議、交通事故損害賠償以及醫(yī)療事故賠償糾紛等。但是，一個不容否認的事實是，這種“以訴訟為重心、以其他糾紛解決機制為補充”的糾紛解決體系，因其存在先天的結構性缺陷而未能發(fā)揮應有的作用，并出現(xiàn)了某種危機：1.訴訟糾紛解決機制面臨“訴訟爆炸”的困境20世紀80年代以后，隨著依法治國和民主法治的觀念日漸深

10、入人心，公民的法律意識和權利觀念不斷增強，逐漸形成了一種熱衷于通過訴訟的方式解決糾紛的法律文化。同時，社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的新型經(jīng)濟糾紛案件的大量增加，改革開放及社會利益格局調整導致新型社會矛盾頻發(fā)，這些因素的共同作用促使法院受案數(shù)量逐年攀升，尤其在1998年以后已經(jīng)呈現(xiàn)“訴訟爆炸”的態(tài)勢。法院“訴訟爆炸”的現(xiàn)象，在實踐中造成了以下幾個方面的問題：一是給法院和法官帶了沉重的審判工作壓力，訴訟效率明顯降低。例如，2008年北京市各級法院共受理各類案件393917件，全市法官人均結案169.1件，周末和節(jié)假日加班已經(jīng)是法院工作的常態(tài)。二是法官面對堆積如山的案件，為追求快速結案和降低上訴率，往往采用強

11、制調解、變相強制調解的做法，名為貫徹落實和諧的司法理念，實則是違法辦案、侵犯了當事人的訴訟權利。三是積案現(xiàn)象導致了審判質量下降(不可否認，也有因司法腐敗造成司法不公的因素)，并進而導致上訴率高、再審率高和申訴上訪率高的“三高”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，1978-1982年，全國法院處理民事申訴來信來訪共計8.37萬件;而1998-2002年，全國法院共接待處理群眾來信來訪4224萬件， 2同比上升了504倍，人民法院儼然已成為一個信訪機關。2.非訴訟糾紛解決方式未能發(fā)揮應有的作用與訴訟機制相對應，我國目前也存在為數(shù)眾多的非訴訟糾紛解決機制，但顯然它們在實踐中并沒有發(fā)揮應有的作用。以人民調解制度為例：該制度

12、自20世紀50年代初步建立，八、九十年代發(fā)展達到鼎盛期，在糾紛解決方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，90年代以后人民調解的作用出現(xiàn)了明顯的下降。據(jù)統(tǒng)計：1986年人民調解的糾紛總量為730.7萬件，同年法院受理的民事一審案件數(shù)量為98.94萬件，訴訟案件只占調解案件的13.5%;1998年，法院受理案件數(shù)量達到336萬件，訴訟案件占調解案件的63.8%;2002年，法院受理案件數(shù)量為441萬件，人民調解則解決了314萬件。人民調解解決的糾紛與法院解決的糾紛之比，從20世紀80年代初一度高達10：1，轉換為0.7：1。 人民調解作用的弱化，已經(jīng)成為我國新時期各種非訴訟糾紛解決機制集體邊緣化的一個縮影。

13、通過非訴訟機制解決糾紛的數(shù)量穩(wěn)步下降，與法院受案數(shù)量急劇增長形成了鮮明對比。非訴訟機制在化解社會矛盾糾紛方面的作用弱化，其原因是多方面的。其中，以下幾個方面最為重要：第一，非訴訟糾紛解決機制自身的程序利益和價值未得到充分的重視。例如，非訴訟糾紛解決機制一律以“依法調解”為宗旨，某些非訴訟糾紛解決方式程序設置甚至比訴訟程序更復雜，對自治性、協(xié)商性糾紛解決的正當性并未予以應有的尊重。第二，非訴訟糾紛解決方式的效力仍未得到立法和司法的支持。如由政府和行政機關主持達成的調解協(xié)議具有何種效力，法律上至今沒有明確規(guī)定，這大大影響了非訴訟糾紛解決機制的權威性。第三，非訴訟糾紛解決機制解決糾紛的能力較低。一方

14、面是由于訴訟外糾紛解決人員的素質整體上相對低下，另一方面也與政府對公益性非訴訟糾紛解決組織和人員的經(jīng)費投入較少有關。3.現(xiàn)有糾紛解決機制系統(tǒng)在應對社會糾紛方面力不從心由于我國社會糾紛解決機制存在上訴結構性的矛盾，即：一方面，本應擔負起社會糾紛解決的主要任務的非訴訟機制，卻由于其缺乏權威性、規(guī)范性和效益性而逐漸失去了人們的信任;另一方面，作為保障社會公正的最后一道防線的訴訟機制卻沖鋒在前，承擔了主要的糾紛解決功能當大量的社會糾紛涌向法院，法院在重壓之下其審判質量和效率不斷下降的情況出現(xiàn)時，人們要么是對法院的判決不斷上訪，要么對法院的權威性和公正性也失去了信心而走向上訪之路。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，19

15、79年到1982年全國老百姓上訪的數(shù)量是2萬件左右，2005年全國上訪的數(shù)量是約3000萬件，增加了近1500倍。 信訪案件的激增，說明我國現(xiàn)有糾紛解決機制在化解當前社會矛盾糾紛方面顯得力不從心。眾所周知，信訪是社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織管理者反映個人或集體意愿(主要表現(xiàn)為檢舉、控告、申訴、申請、詢問、求決、批評、表揚、建議等形式)的一種社會政治交往活動，其本身并不是解決糾紛的一種正常的法律途徑。人們選擇信訪的途徑，是以對現(xiàn)存的糾紛解決機制失望為前提的;如果通過信訪依然不能解決矛盾和糾紛，就極有可能激化矛盾而演化為群體性對抗社會事件。據(jù)統(tǒng)計，1993年全國共發(fā)生群體性社會事件約87

16、09起，1999年為3.2萬起，7年間增加了3倍;到2005年，全國群體性社會事件已達8.7萬起。 群體性社會事件多發(fā)表明，改革和完善我國糾紛解決機制已是刻不容緩。三、重塑我國多元化糾紛解決機制的基本思路(一)多元化糾紛解決機制的基本內(nèi)涵通常來說，“多元化糾紛解決機制”就是以多種多樣的方式來解決當前我國社會轉型期所出現(xiàn)的各種社會矛盾糾紛的一種機制。但對于“多種多樣的方式”具體而言是指哪些方式，則存在不同的看法：一種觀點認為，“多種多樣的方式”既包括正式的、訴訟的方式，也包括非正式的、非訴訟的方式，既包括官方的糾紛解決方式，也包括民間的糾紛解決方式;另一種觀點認為，多元化糾紛解決機制就是民事訴訟

17、以外的非訴訟糾紛解決程序和機制的總稱，從而將其與產(chǎn)生于美國的adr(替代性糾紛解決方式)等同起來。范愉教授認為，多元化糾紛解決機制，是指一個社會中多樣的糾紛解決方式(包括訴訟和非訴訟兩大類型)以其特定的功能相互協(xié)調、共同存在，所構成的一種滿足社會主體多種需求的程序體系和動態(tài)調整系統(tǒng)。 4(p221)多元化糾紛解決機制的概念既包括非訴訟機制，也包括司法和訴訟機制，從理論上看，應當強調以一種綜合性視角研究訴訟與非訴訟、法律機制與其他社會控制、國家司法權與社會自治、公力救濟與社會和私力救濟之間的關系;在制度和實踐層面，應當注重構建司法和非訴訟程序協(xié)調互動的解紛機制。筆者對上述理解基本贊同，同時，在社

18、會矛盾和糾紛解決的問題上，必須破除司法或訴訟機制“一元化”的錯誤觀念。在法治現(xiàn)代化的過程中，不少國家都曾希望盡可能把糾紛解決統(tǒng)合到國家權力之下，出現(xiàn)過試圖由司法壟斷糾紛解決和法律適用的一元化傾向，表現(xiàn)為：國家對私力救濟原則上予以禁止，對各種民間團體和民間自治性的糾紛解決的作用予以否定。這種傾向，一方面來源于對國家權力的迷信，另一方面則是出于對法律機制和司法機關能力的過高預期。實踐表明，轉型期的中國社會各種矛盾集中而多樣，原因復雜而交錯，單一的訴訟解決方式不可能有效地應對。因此，當代國家和政府必須承認，為民眾提供多元化的糾紛解決機制、讓當事人自由選擇糾紛解決途徑，是政府應盡的職責。(二)法院在多

19、元化糾紛解決體系中的應然定位由于法院在糾紛解決方面的特殊地位，決定了多元化糾紛解決機制的構建不可能離開法院的參與。在社會綜合治理和構建社會主義和諧社會的背景下，法院理應積極參與多元化糾紛解決機制的構建，并逐步成為推進這種構建的主導力量。具體可從以下三方面進行：第一，法院應當積極推進非訴訟糾紛解決機制的完善。當前，雖然我國已經(jīng)初步形成了以協(xié)商、社會調解、行政處理、仲裁和訴訟等多種糾紛解決方式，但并沒有形成各種糾紛解決方式之間統(tǒng)一協(xié)調、良性互動、功能互補、程序銜接的有效機制。問題主要在于，當事人協(xié)商、社會調解、行政處理等非訴訟糾紛解決對法院是否具有某種約束力，即是否具有法律權威性。在這方面，法院已

20、經(jīng)邁出了可喜的一步。比如，2002年9月最高法院作出了關于審理涉及人民調解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定，其中明確規(guī)定人民調解委員會調解達成的協(xié)議具有民事合同的效力，當事人僅能以調解違反自愿、合法原則為由申請法院撤銷、確認無效。第二，法院應當積極推進訴訟程序中的合意解決機制建設。法院審理中注重調解是我國司法的光榮傳統(tǒng)，但具有諷刺意味的是，20世紀90年代以來在西方國家不斷強化訴訟中當事人合意解決糾紛的同時，我國卻一直在試圖弱化法院的調解工作。例如，20世紀80年代以前法院調解結案率一直在80%左右，而到了2000年已下降到了30%左右。經(jīng)過一段時間的反思和調整，最高人民法院在2004年9月16日出臺了

21、關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定。2005年2月最高人民法民出臺關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會上義和諧社會中積極作用的若干意見，確立了“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的民事審判工作指導方針。今后，法院應當進一步擴大當事人的程序選擇權，在管轄問題、證據(jù)問題、程序適用、法院調解方面進一步賦予當事人合意選擇的權利，實現(xiàn)訴訟的契約化。第三，確保法院作為糾紛解決的最后一道防線的地位。在訴訟與其他糾紛解決方式的關系問題上，既要鼓勵人們選用非訴訟方式、賦予其一定的法律效力，又要保障當事人不能、不愿通過非訴訟方式解決糾紛時的訴權。實踐中，有些法院處于部門利益的考慮，對某些案件采取消極對待甚至

22、拒絕受理的態(tài)度。例如，廣西高院2003年就曾下發(fā)了“180號文件”，違法拒絕受理“涉及面廣、敏感性強、社會關注度高”等13類案件。 法院拒絕受理，不僅違反了法律、侵害了當事人權益，也是導致社會矛盾進一步復雜化、尖銳化的重要原因。今后，在多元化糾紛解決機制構建的過程中，法院必須明確自己的定位，不能將不好處理的案件推給社會消化，應當堅守糾紛解決的最后防線。(三)完善我國非訴訟糾紛解決機制的基本思路我國非訴訟糾紛解決方式之所以不能發(fā)揮應有的作用，原因無非主要有三個：即非訴訟糾紛解決方式不完善，非訴訟糾紛解決方式缺乏權威性，非訴訟糾紛解決方式不規(guī)范?；诖?，完善我國非訴訟糾紛解決機制應當遵循以下思路：

23、1.應進一步探索新型的非訴訟糾紛解決機制類型20世紀70年代以后，美國在實踐中不斷探索糾紛解決的訴訟替代方式，并形成了一系列由法院之外的中立第三方參與協(xié)助解決糾紛的多元化的替代糾紛解決機制(adr)，如早期中立評估、調解、小型審判和仲裁等。美國1998年還通過了adr法，以進一步確認adr機制并加以規(guī)范。目前，仲裁、人民調解和行政調解在我國已經(jīng)經(jīng)過了一段時期的發(fā)展，具有了相對成熟的經(jīng)驗。除此之外，適應市場經(jīng)濟和社會自治的發(fā)展趨勢，培育公益性和盈利性民間adr。公益性的adr包括：(1)各種商會、律師協(xié)會、會計師協(xié)會等行業(yè)自治組織的糾紛解決機制，其糾紛解決范圍主要是本行業(yè)成員之間的各類糾紛;(2

24、)消費者協(xié)會、環(huán)境保護協(xié)會等各種非政府的公益組織的糾紛解決機制，其主要作為當事人或群體代表參與談判，以及作為中立的第三方主持調解、斡旋等。營利性(市場化)的adr，是指按照法律登記注冊并按市場規(guī)律運營的專業(yè)糾紛解決服務機構。例如，以企業(yè)法人或合伙企業(yè)的形式出現(xiàn)的咨詢、評估、鑒定、見證等機構，他們在法律允許的范圍內(nèi)提供專業(yè)服務，收取費用，并獨立承擔民事責任。在不斷探索并總結經(jīng)驗的基礎上，適時地就非訴訟糾紛解決機制的運作進行立法。在立法步驟上，可以先進行地方性立法，待條件成熟后再由全國人大制定非訴訟糾紛解決法。立法的指導思想有兩點：其一，要突出社會自治精神，鼓勵人們利用非訴訟糾紛解決方式，強調法院作為糾紛的最后解決機構而不是最先解決機構;其二，對非訴訟糾紛解決機制進行必要的規(guī)范，并賦予其相當?shù)姆蓹嗤?.應進一步加強非訴訟糾紛解決機制的規(guī)范化建設除了仲裁、勞動