淺析我國水權(quán)制度

1、中文提要水資源是人類基礎(chǔ)性資源。水資源短缺已成為當(dāng)今人類生存與發(fā)展所面臨的嚴重困 難。隨著人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟的高速發(fā)展，傳統(tǒng)的水資源分配體制已不能滿足日益增長 的用水需求。本文分析了我國水資源產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及影響因素，并就如何提高水資 源的配置效率提出了一些建議。水權(quán)制度的起源是由于水資源短缺、不夠用引起的，在水 資源豐沛、人口稀少的地方，人們用水取之不盡、用之不竭，又沒有向外流域的調(diào)水需求 時，談不到水權(quán)。出現(xiàn)水資源短缺后，水權(quán)制度就在國民經(jīng)濟發(fā)展過程中，逐漸產(chǎn)生并逐 步完善起來。AbstracthaveWater resources is the essential resource

2、s.The shortage of water resours become serious difficulties faced by huma n survival and developme nt.With the susta in able in crease of populati on and the high-speed econo mic developme nt, the traditi onal distributi on system of water resources can not meet the day-by-day in creas ing water dem

3、a nd. The paper an alyzed the problems and impact factors of water right system. Suggesti ons were put forward to promote efficie nt allocati on of water resource.關(guān)鍵詞：水資源水資源產(chǎn)權(quán)水權(quán)制度水資源是人類賴以生存與發(fā)展的最寶貴的自然資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性因素之一， 同時又是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，是一個國家綜合國力的有機組成部分。隨著社會、經(jīng)濟與人口 發(fā)展及其伴隨而來的環(huán)境污染，人類賴以生存的水資源正面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。我國 是一個

4、水資源短缺的國家，水資源緊缺已成為21世紀我國政治、經(jīng)濟乃至軍事戰(zhàn)略制定的重要制約因素之一。一我國水資源現(xiàn)狀中國年均降水量為61889億立方米，平均降水深度 648伽，年均地表水資源為27115 億立方米，扣除重復(fù)利用量以后，年均水資源總量為28124億立方米，居世界第四位。我國河川徑流量26550億立方米，在世界主要國家中居第六位。中國用世界上7%的水養(yǎng)活了 世界上22%勺人口。人均占有水資源量約 2232立方米，僅為世界人均水資源量 8840立方 米的1/4 ,排在世界110位，已被聯(lián)合國列為13個貧水國家之一o同時我國水資源時空、地域分布極不均衡，加重了水資源調(diào)節(jié)利用的困難。此外，水 浪

5、費現(xiàn)象嚴重，水資源有效利用率只有 16%工業(yè)用水重復(fù)利用率為 20%30%占總用水 量73%勺農(nóng)業(yè)用水效率低于 30%可見，水資源短缺除去其自然的原因，人為浪費、缺乏 有效管理也是重要因素，傳統(tǒng)的資源產(chǎn)權(quán)制度不可避免的造成資源配置處于低效狀態(tài)，必 須進行改革。目前，通過水資源的優(yōu)化配置，提高水資源的利用效益，實現(xiàn)水資源可持續(xù) 利用是我國水利工作的首要任務(wù)，建立和完善我國的水權(quán)制度，明晰水資源產(chǎn)權(quán)，規(guī)范與 水有關(guān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，建立政府宏觀調(diào)控和符合市場規(guī)則的水權(quán)流轉(zhuǎn)機制，是實現(xiàn) 我國水資源優(yōu)化配置的必然要求，有利于推進節(jié)約用水，提高水的利用率，緩解乃至解決 供需矛盾。對處于發(fā)展中的我國來說

6、，如何構(gòu)建和發(fā)展水權(quán)制度是一個重大課題。二水資源產(chǎn)權(quán)的基本概念（一）外部性外部性概念在產(chǎn)權(quán)的起源與公有產(chǎn)權(quán)研究上是不可或缺的概念。西方經(jīng)濟學(xué)觀點認 為，在完全競爭市場假設(shè)下，價格機制將自動配置社會資源以達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但是 在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中價格并不能反映市場主體做出決策時所需要的全部信息，由此產(chǎn)生了外 部性。外部性指的是沒有為價格機制的正常運行所反映的一個經(jīng)濟主體的活動對另一個主 體福利的影響。也有解釋為，在相互作用的經(jīng)濟主體中一個經(jīng)濟主體對他人產(chǎn)生的影響， 而該主體又沒有根據(jù)這種影響向他人支付賠償。對水資源的污染及治理就是一種典型的外 部性問題。外部性是導(dǎo)致市場失靈的主要原因之一，西方經(jīng)

7、濟學(xué)家從不同角度出發(fā)，提出 許多糾正外部性的主張。美國現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家科斯在分析外部不經(jīng)濟性問題時提出“科 斯定理”，他認為外部性之所以產(chǎn)生是由于產(chǎn)權(quán)沒有界定清楚。如果把產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)任和 權(quán)力邊界分的清清楚楚，就不存在所謂的外部性，因此以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家們提 出解決外部性的辦法為，通過明確界定產(chǎn)權(quán)把外部性內(nèi)在化，再通過市場的自愿交易來達 成解決問題的辦法。（二）水資源產(chǎn)權(quán)水權(quán)是西方經(jīng)濟學(xué)中產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論滲透到水資源領(lǐng)域的產(chǎn)物，指水的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的總稱?！翱扑苟ɡ怼睆娬{(diào)，在考慮總的社會效果前提下，重要產(chǎn)權(quán) 經(jīng)過明確的界定，通過自愿交易就會將資源轉(zhuǎn)移到最珍惜他的人手中，

8、并使全社會生產(chǎn)帶 來的物品總價值達到最大。明確的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟的前提，它所具有的排他性、可交易性 等性質(zhì)構(gòu)成了濫用稀缺性資源的屏障，從而可以使水資源利用的外部不經(jīng)濟充分內(nèi)部化。 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論認為，產(chǎn)權(quán)制度對資源配置具有根本的影響，它是左右資源配置的決定 性因素，水資源產(chǎn)權(quán)制度完善和改革對水資源的市場配置具有不可替代的作用。水資源系 統(tǒng)是一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，要實現(xiàn)水資源的有效配置進而實現(xiàn)水資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā) 展，需要采取法律、經(jīng)濟和行政等各種方法相結(jié)合的綜合手段進行管理。我國中華人民共和國水法第三條明確規(guī)定，水資源屬于國家所有。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟 組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有。水資源

9、的使用權(quán)是指單位和個人依照法律 的規(guī)定對水資源進行使用、收益的權(quán)利。另外，還包括水環(huán)境權(quán)，即公民和法人對水環(huán)境 所享有的權(quán)利，如清潔水權(quán)、排污權(quán)等；水資源的開發(fā)利用權(quán)在符合流域或區(qū)域規(guī)劃的基 礎(chǔ)上取得，在取得之后，水資源產(chǎn)權(quán)問題就轉(zhuǎn)變?yōu)樗Y源工程產(chǎn)權(quán)，即工程所有權(quán)與經(jīng)營 權(quán)。中國水資源工程除少量小型工程屬集體所有外，均為國家所有2。水資源同其他自然資源一樣，所有者有權(quán)憑借所有權(quán)取得收益，水資源在使用中將得到有效的配置。然而理 論上界定的明確不代表現(xiàn)實的明確。水權(quán)，在我國長期計劃經(jīng)濟條件下形成的具體產(chǎn)權(quán)關(guān) 系十分模糊，責(zé)權(quán)義不明確。三我國傳統(tǒng)水權(quán)制度的不足水權(quán)是產(chǎn)權(quán)，也是財產(chǎn)權(quán)。水權(quán)制度的核心是

10、產(chǎn)權(quán)（財產(chǎn)權(quán)）的明晰和確立。水權(quán)制 度的起源是由于水資源的短缺、不夠用引起的。在水資源豐沛、人口稀少的地方，人們用 水取之不盡，用之不竭，又沒有向外流域調(diào)水要求的時候，談不到水權(quán)。隨著人口的增長 和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，水資源逐漸成為一種短缺的自然資源，這時水權(quán)制度就在國民經(jīng)濟 發(fā)展過程中，逐漸產(chǎn)生并逐步完善了。我國目前仍然處于艱難的向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，遲遲不能建立起明晰的產(chǎn)權(quán)制 度，不能從根本上遏制水資源狀況的惡化。具體存在的問題可概括為以下幾點：1水權(quán)界定不清，水權(quán)主體模糊，水權(quán)虛置或弱化?，F(xiàn)行水權(quán)界定不清主要表現(xiàn)在水資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)三者之間界定不清。 首先，水資源的經(jīng)營權(quán)界定

11、不清，水資源的所有權(quán)明確為國家所有，這包括了國家對水資 源的支配和對其開發(fā)利用上的管理，水資源的管理由國家實行統(tǒng)一管理與分級分部門管理 相結(jié)合，經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)混合起來。其次，水資源的使用權(quán)本身也界定不清。水資源使用 權(quán)主要體現(xiàn)在配水量權(quán)上，全國主要河流中只有黃河由較為明確的水使用權(quán)的量化界定， 但這只停留在省區(qū)一級配水上，缺乏與之相掛鉤的地方鄉(xiāng)明晰的配水界定，從而使省區(qū)內(nèi) 部配水處于松散的軟約束中。2企業(yè)資源配置“內(nèi)部化”?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)告訴我們，企業(yè)和市場都是配置資源的重要機制。當(dāng)市場配置資源的交易 成本高于組織成本時，資源配置在企業(yè)內(nèi)部進行；反之，當(dāng)組織成本高于交易成本時，則 由市場進行。我國

12、傳統(tǒng)水權(quán)制度，實行“從上而下”縱向內(nèi)部管理，一切資源配置都內(nèi)部 化，企業(yè)不受市場影響，不按市場需求確定產(chǎn)量和價格，談不上資源最優(yōu)配置，存量資產(chǎn) 缺乏合理流動。因而，造成大量水利工程失修，灌溉設(shè)備老化，供水企業(yè)經(jīng)營困難。引起 水資源浪費和水質(zhì)惡化，并產(chǎn)生大量水事糾紛。3經(jīng)濟成本“外部性”。傳統(tǒng)水權(quán)制度下的經(jīng)濟“外部性”，嚴重影響我國水資源，數(shù)年間，淮河、太湖、大運 河均遭污染，典型例子是沿岸的小造紙廠，其用水量大、污水排放大。小造紙廠為追求自 身經(jīng)濟效益，以犧牲資源環(huán)境為代價，經(jīng)濟增長愈快，環(huán)境破壞愈嚴重。4水事法律制度不完備。我國水事法律制度安排主要有1988年的水法和1994年的防洪法。水法

13、覆 蓋面大，條文比較原則，不少條文難以直接操作，需要有配套的法律、規(guī)章才能執(zhí)行。伴 隨著水資源稀缺加劇和經(jīng)濟價值的提高，水資源要實現(xiàn)交易，就必須對我國的水法作 大的調(diào)整，使其做出有利于水權(quán)交易的制度安排，改變完全有計劃配置水資源的狀態(tài)，因 為水權(quán)交易決不單純靠政府推動和加強管理就能實現(xiàn)，它的實現(xiàn)必須通過強有力的法律制 度安排。5缺乏有效精干的水行政管理。我國水資源的管理由于經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)相混同致使管理十分混亂。水管理單位按事業(yè) 性質(zhì)由上而下層層管理，既管水資源的開發(fā)利用，又管水權(quán)，管理頭緒繁多，職能相互混 雜，以致于出現(xiàn)了“多龍治水”和不同管理部門之間職能及利益上的交叉沖突和某些管理 領(lǐng)域的真

14、空或盲點。水行政管理即水事管理應(yīng)屬政府行為，其發(fā)生作用的手段、力度、范 圍應(yīng)有明確界定，不宜過于寬泛。覆蓋水事管理的微觀、具體、日常一切事務(wù)，應(yīng)以監(jiān)督、 保護水權(quán)實施，處理水事糾紛，負責(zé)水事法律規(guī)章貫徹執(zhí)行為主。四我國水權(quán)制度發(fā)展的構(gòu)想（一）水權(quán)界定界定水權(quán)涉及方方面面的利益調(diào)整，是水權(quán)制度的關(guān)鍵點和難點。按照現(xiàn)代水資源管 理的要求，必須遵循如下的原則：第一，可持續(xù)發(fā)展原則。必須滿足權(quán)、責(zé)、義相統(tǒng)一的 要求。力圖達到水資源利用和水環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；第二，平等和效率相統(tǒng)一的原則。 在機制建立上，要起到提高效率的激勵作用；第三，補償原則。在水權(quán)界定上導(dǎo)致的區(qū)域 收益變化要有相應(yīng)的經(jīng)濟措施來平衡。

15、（二）水權(quán)分配的原則在水權(quán)的分配上，應(yīng)遵循下列六條原則：1靈活性原則當(dāng)用水需求改變時，確保水資源在不同用戶之間、不同位置之間轉(zhuǎn)移，使不同用戶投 資最小成本獲得等價的邊際價值。2安全性原則保證用戶采用必要的方法有效地使用資源。只要可利用的資源能夠滿足不可預(yù)見的需 求，那么安全性與靈活性并不矛盾。3實際機會成本原則提供資源的實際機會成本由使用者承擔(dān)，保證其他需求和外在影響內(nèi)在化，從而使環(huán) 境用水具有非市場價值（如野生動植物的棲息地的提供）。該原則也表明了資源的使用活動具有最高替代價值。4預(yù)見性原則水權(quán)的分配過程應(yīng)具有預(yù)見性，使得最佳的分配具體化和不確定性的最小化（尤其是 交易費用）。5公平性原則水

16、權(quán)的分配過程必須能夠得到未來用戶的理解，為每一個潛在的用戶提供獲得資源使 用權(quán)的平等機會，即既要代內(nèi)公平，又要代際公平。6政治的和公眾的接受性原則水權(quán)的分配所提供的價值和目標能夠為社會的不同階段所接受。（三）水權(quán)制度的法律程序依據(jù)水權(quán)分配中的上述原則，任何個人或團體試圖從地表河流或地下水中引取水資源 直接使用或儲存于水庫中準備以后使用，都必須按規(guī)定的法律程序獲取水權(quán)。根據(jù)西方國 家的成功經(jīng)驗，總體來說法律程序應(yīng)該包括：1要用水者向水管理機構(gòu)提出用水水權(quán)許可申請，申請的應(yīng)是過去和現(xiàn)有水權(quán)許可中 未被使用或未被占有的可用水資源的權(quán)利；2水管理機構(gòu)簽發(fā)申請公告，并由申請者根據(jù)規(guī)模在有關(guān)媒體上發(fā)布該公

17、告；3如果有異議提出，且通過其他方式不能調(diào)和的，則必須舉行聽證會或進行調(diào)查來代 替聽證；4由專門機構(gòu)審核和分析該申請可能造成的環(huán)境影響；5如果申請得到批準并交納了許可證費用，則可根據(jù)一定的法律法規(guī)頒發(fā)許可證，在 許可證正是頒發(fā)前，將允許申請人在合理的時間段進行并完成引水工程的建設(shè)，實現(xiàn)水資 源充分、有益的利用；6獲得許可者在其水權(quán)許可下引水時必須尊重以前業(yè)已存在的水權(quán)，因為這些水全都是合法的水權(quán)許可；7當(dāng)引水工程建設(shè)完成后（如果需要的話），水資源已實現(xiàn)充分利用時，由水當(dāng)局對 可能簽發(fā)的許可證進行再次審查，只有在實現(xiàn)了興利利用且滿足許可證有關(guān)水量與時間等 方面的具體條件和要求時才能頒發(fā)許可證；8

18、只要水資源得到了合理、高效利用并提交了所要求的報告，一般情況下水權(quán)可以延 續(xù)，但是在許多國家都在規(guī)定，在一定的條件下 5年不使用水權(quán)許可的水資源就可能喪失 水權(quán)許可證。（四）水權(quán)制度建設(shè)部分專家認為，在水權(quán)制度建設(shè)方面，首先要對水權(quán)體系中的各項權(quán)能的權(quán)益、責(zé)任 和義務(wù)進行規(guī)范，其次要有水資源調(diào)查評價、水資源開發(fā)利用規(guī)劃等堅實的基礎(chǔ)工作。第 三，要建立流域水資源配置制度和民主協(xié)商的決策機制，制定流域水資源分配方案。第四,要完善取水管理制度以及水資源的總量控制和定額管理制度。第五，要根據(jù)水資源的經(jīng)濟 內(nèi)涵和定價原則合理確定有關(guān)稅費，完善水資源的有償使用制度。第六，要建立水權(quán)流轉(zhuǎn) 制度，要在程序性規(guī)

19、范（各種用水權(quán)的獲得和流轉(zhuǎn)均應(yīng)規(guī)定嚴格程序）、組織法規(guī)范（對各種用水權(quán)的獲得和流轉(zhuǎn)的實施人應(yīng)有嚴格規(guī)定）、實體法規(guī)范（各種用水權(quán)的獲得和流 轉(zhuǎn)應(yīng)有明確的條件和法律規(guī)范）等方面建立完整的制度。（五）關(guān)于水權(quán)流轉(zhuǎn)機制建立水權(quán)流轉(zhuǎn)機制是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。實現(xiàn)水資源的合理配置和可持續(xù)利用，就必須有效推進水資源流轉(zhuǎn)制度的建立，并使 其不斷完善。長期以來，我國的水資源配置一直采用計劃經(jīng)濟的手段。因權(quán)屬不明確，權(quán) 責(zé)義沒有得到規(guī)范，不能有效流轉(zhuǎn)，用水者不能通過流轉(zhuǎn)機制獲得用水權(quán)，只有通過行政 程序通過獲取取水權(quán)來達到目的，取水權(quán)一旦獲得，就成為剛性權(quán)利。在水資源成為戰(zhàn)略 資源的今天，如果對水資

20、源的監(jiān)管不力，或者在使用權(quán)獲取的源頭上仍有回旋余地，水資 源的開發(fā)、利用、管理將繼續(xù)呈現(xiàn)無序狀態(tài)，水資源開發(fā)利用主體在資源的使用上將采取 “取水最大化”的取向。其結(jié)果是水資源配置的失衡，資源浪費與短缺并存，人與環(huán)境爭 奪資源而帶來嚴重的生態(tài)問題，造成上下游、左右岸之間在用水上的矛盾，而這一系列矛 盾也不能通過流轉(zhuǎn)機制重新配置水資源而得到緩解和解決。要實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，解 決初始配置帶來的不公平和不均衡問題以及由此產(chǎn)生的一系列其他問題，必不可少的一條 就是要建立有效的流轉(zhuǎn)機制，發(fā)揮市場機制自我調(diào)整的功能。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議指出，十五期間“要打破部門、行業(yè)壟

21、斷和地區(qū)封鎖，進一步放開價格，發(fā)揮市場在資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的 基礎(chǔ)性作用。繼續(xù)發(fā)展商品市場，重點培育和發(fā)展要素市場，促進生產(chǎn)要素合理流動?！彪S著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，水市場必 然要在水資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。（六）有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為了合理配置水資源，促進生產(chǎn)力發(fā)展和國民財富的有效增加，在保障社會公眾利益 即國家利益的前提下，兼顧上下游、左右岸、不同地區(qū)與部門、部門及個人的利益，保證 水資源可持續(xù)利用，處理好當(dāng)代人也子孫后代的用水權(quán)益，必須加強水資源產(chǎn)權(quán)配置和管理。有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)具備以下特征：1產(chǎn)權(quán)的明確性明確規(guī)定財產(chǎn)權(quán)利當(dāng)事人對水資源的各種權(quán)利、

22、義務(wù)和責(zé)任，以及保障這些權(quán)利、義 務(wù)和責(zé)任實施的措施。2產(chǎn)權(quán)的排他性在侵犯財產(chǎn)所有者即使用者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任時，將采取一定的糾正及處罰的手段 和措施。3產(chǎn)權(quán)的靈活性和可轉(zhuǎn)讓性本著自愿的原則，在一定條件下，產(chǎn)權(quán)可以出售和轉(zhuǎn)讓，從而使水資源從效率低的使 用者手中轉(zhuǎn)讓到效率高的使用者手中。五明晰水權(quán)的幾點構(gòu)想科斯定理的合理性就在于，資源配置的狀況取決于產(chǎn)權(quán)的狀況（在理論上這一假設(shè)是 成立的），只要產(chǎn)權(quán)明晰，交易雙方或不同的商品生產(chǎn)者之間能夠通過自愿協(xié)商，以實現(xiàn) 自身利益最大化為目標，資源可以得到有效合理的配置。（一）水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是實行政企

23、分開，其實質(zhì)就是國 有資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。兩權(quán)分離是市場經(jīng)濟運行中明晰產(chǎn)權(quán)的基本形式，從西方 國家現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生和發(fā)展的歷史過程來考察，法律意義上的所有權(quán)同生產(chǎn)經(jīng)營過程中 的經(jīng)營權(quán)徹底分離，是產(chǎn)權(quán)明晰最根本的特征。實現(xiàn)兩權(quán)分離，才有條件使資源利用的成果與所有者和經(jīng)營者的資源利用狀況相結(jié)合。 我國的現(xiàn)代水資源管理模式，是計劃經(jīng)濟體制下集中管理模式的產(chǎn)物。政府水利主管部門 既是所有者又是經(jīng)營管理者，這一模式的主要弊端表現(xiàn)在兩個方面：一是不利于水資源的 使用中體現(xiàn)各經(jīng)濟主體的收益最大化原則。政府是管理者而不是所有者，在經(jīng)濟利益上必 然混淆所有者權(quán)益與部門利益，也就是說，政府主管部門一般不會去

24、關(guān)心作為所有者的國 家的根本利益，最終導(dǎo)致資源的不合理利用。同時，水資源的使用者，由于所有者的虛置, 使水資源利用的約束軟化，極易造成資源的濫用。二是加大水商品的交易費用?？扑苟ɡ?關(guān)于交易費用為零的假設(shè)前提，在實踐中并不存在，但這一理論的意義是，如果產(chǎn)權(quán)明晰, 資源的配置是有效率的，那么也就意味著交易費用是最低的?，F(xiàn)行管理模式增強了水資源 使用產(chǎn)生外部性的可能，例如，由于兩權(quán)不分，灌溉制度不合理，致使水污染和水土流失 日益嚴重，這些構(gòu)成了高額的社會成本，從而提高了水商品的交易費用。這不僅使本來就 不合理的水價進一步扭曲，也給灌溉管理制度和水價的改革設(shè)置了障礙。從我國水資源管理模式形成的歷史和

25、現(xiàn)實出發(fā)，是水資源的所有權(quán)和使用權(quán)進一步分 離的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)為：一是明確所有權(quán)的重要前提是明確和界定使用權(quán)的范圍，水資源的 使用權(quán)應(yīng)包括水資源的使用、經(jīng)營、水利工程建設(shè)、水利投資、水源開發(fā)養(yǎng)護等權(quán)利。使 用權(quán)徹底開放，根據(jù)不同地區(qū)的生產(chǎn)條件和自然水文狀況，要采取靈活的形式使水資源使 用者真正掌握使用權(quán)，小型水利工程可以通過拍賣、租賃、承包、股份制和股份合作制等 形式，搞活經(jīng)營權(quán)以落實使用權(quán)。二是國家作為水資源的所有者，要探索其科學(xué)規(guī)范的實 現(xiàn)形式。要維護所有者的權(quán)益，前提是明確所有者的職能。在水資源的管理上，國家的職 能是作為社會管理者制定相關(guān)的政策與法律，作為資產(chǎn)所有者在制定合理水價的基礎(chǔ)上

26、通 過稅收杠桿確定使由于水資源的利用所產(chǎn)生的級差收益歸國有。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán) 的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織處于界定和形式產(chǎn)權(quán)的地 位。國家就是在建立產(chǎn)權(quán)保護體系方面具有比較優(yōu)勢的組織，制定和實施法律是體現(xiàn)這一 職能最主要的手段。通過健全法制，使水資源的所有者和使用者都有法可依、有章可循， 才能有效的建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。（二）積極推進水資源所有制的改革水資源在公有制條件下的公有性，決定了水資源的所有制結(jié)構(gòu)也應(yīng)該是靈活的，多種 形式的。在這里有一個問題需要澄清，即不能把對水資源的統(tǒng)一管理與公有制的一統(tǒng)天下 混為一談。我們雖然在法律上規(guī)定了水資源按照不同范圍分別屬于國家所有和農(nóng)村集體經(jīng) 濟所有，但不能從根本上解決水資源利用中的“搭便車”行為，即對于水資源這樣的公共 產(chǎn)品，個人要盡量奪得取用，而作為需要一定投入才能生產(chǎn)出來的水商品，個人總是傾向于盡量少的投入。具有共有性特征的水資源，應(yīng)通過明確其產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)最合理的配置。產(chǎn) 權(quán)作為一種制度的安排，在社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史上是資源有效配置的產(chǎn)物。在復(fù)雜的自然 條件和不斷發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，要使處于各種特殊狀態(tài)下的