反向推演視角下公益用地的法律界定探究

1、反向推演視角下公益用地的法律界定探究關(guān)鍵詞：公共利益; 內(nèi)涵本質(zhì); 特征; 公共產(chǎn)品;一、關(guān)于公益用地的法律規(guī)定現(xiàn)有土地法律制度下, 公益用地;是由土地用途性質(zhì)決定的稱謂, 國家將土地用途作為分類的基礎(chǔ), 按照服務(wù)用途的利益性質(zhì)建設(shè)用地分為經(jīng)營用地和公益用地。公益用地和經(jīng)營用地所代表的利益本質(zhì)上存在著根本的差異, 因此與之相關(guān)的制度設(shè)計(jì)也存在著明顯的差異。為了公益需要, 在取得土地的環(huán)節(jié)上, 可以征收、征用、收回方式取得;在供應(yīng)土地的環(huán)節(jié)上, 公益用地應(yīng)當(dāng)通過劃撥的方式供應(yīng), 而經(jīng)營性用地則必須采取有償?shù)呐渲梅绞饺〉谩５窃谖覈? 鮮有關(guān)于公益性用地的規(guī)范性解釋, 即使有也只是散見于低階位法規(guī)

2、和行政性管理文件中, 截至目前尚無系統(tǒng)、規(guī)范、明確的規(guī)定。當(dāng)前, 經(jīng)營性土地;和公益事業(yè)用地;都以部門性法規(guī)的形式出現(xiàn), 表明其法律地位相對(duì)較低。公益事業(yè)用地;是從土地劃撥用地目錄角度提出的術(shù)語, 而公益用地;在階位較高的法律上用語最早間接出現(xiàn)在土地管理法土地劃撥規(guī)定中。除此之外, 尚沒有明確提出公益用地稱謂的法律。因?yàn)槿狈γ鞔_的界定程序和相關(guān)法律依據(jù), 公益性用地經(jīng)常容易被經(jīng)營性用地冒名而搭便車;, 采用土地征收強(qiáng)制獲取。因此, 什么是公益用地, 具備何種獨(dú)特特征?它的范圍邊界到底怎么劃定?現(xiàn)有的法律制度沒有對(duì)此作出明確界定, 導(dǎo)致學(xué)術(shù)界對(duì)公共土地概念和邊界范圍進(jìn)行無限討論和分析。二、關(guān)于公

3、益用地的界定理論與界定公共利益;所面臨的困惑一樣, 對(duì)公益用地的界定與判別始終是土地法相關(guān)領(lǐng)域的研究重點(diǎn), 學(xué)術(shù)界對(duì)公有土地的分析、定義和解釋也不一致。(一) 是否營利說公益用地具有兩個(gè)核心特征:一是公益用地具有非營利性;二是公益用地的使用權(quán)具有不得讓渡性。據(jù)此, 學(xué)術(shù)界有的研究根據(jù)其營利性質(zhì)與否來界定公益用地。有的學(xué)者提出應(yīng)按建設(shè)用地項(xiàng)目用途是否以營利為目的進(jìn)行公益性與非公益性的劃分。以具體的定義方式具體闡述公益用地, 認(rèn)為公益用地就是指用于國家事務(wù)管理、國防安全、教育科研等各種非盈利性的公共福利設(shè)施以及公共設(shè)施的用地, 這些設(shè)施應(yīng)具有非營業(yè)目的。從整體上進(jìn)行列舉闡明, 認(rèn)為公益性;設(shè)施的用

4、地管理、運(yùn)營的模式、方式與盈利性;設(shè)施相比具有很大差別。該類設(shè)施用地應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)限制與管控要求, 并且堅(jiān)守非盈利的基本屬性。與非營利的觀點(diǎn)不同, 有的學(xué)者提出土地劃撥是我國公益事業(yè)的供地方式, 也是對(duì)社會(huì)公益重要的扶持措施。國家不能因?yàn)樗軌驙I利, 就不進(jìn)行扶持。在對(duì)公益事業(yè)用地是否扶持上, 國家不能將營利與否;作為其唯一的依據(jù)。郭潔分析了公益性土地的傳統(tǒng)理論特征, 提出公益性事業(yè)的公有公營模式。在這種模式下, 按照市場的規(guī)則投資者或經(jīng)營者必須要求回報(bào)。因此, 土地的公共使用只能成為營利的對(duì)象。因此, 以營利與否來判斷和界定公益用地的標(biāo)準(zhǔn)是行不通的。綜合兩種觀點(diǎn)可知, 非營利說;指向的對(duì)

5、象是純公益用地, 因其是提供給純粹的公益事業(yè)用途, 所以不能具有營利性;營利說;所論及的公益用地范圍就是準(zhǔn)公益用地, 因?yàn)闇?zhǔn)公益用地目的為公益, 但其運(yùn)行伴有經(jīng)濟(jì)上的營利行為, 所以可以有一定的營利性。兩種學(xué)說其實(shí)質(zhì)是對(duì)準(zhǔn)公益用地;的爭議上, 營利與否不能單獨(dú)成為公益用地的判定依據(jù)。劃撥用地目錄和土地管理法中的公益用地是根據(jù)土地承載的事業(yè)或行業(yè)的類別來決定的, 而當(dāng)今公益事業(yè)是依照是否營利來劃分的。這些項(xiàng)目在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期均是公有公營, 不存在營利情況, 全都是非營利的。在這種情況下, 特別有必要審查非經(jīng)營;或非營利;的傳統(tǒng)概念。市場經(jīng)濟(jì)條件下, 公益事業(yè)具有以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營管理的公私形式

6、, 所以投資主體本來就有營利的動(dòng)機(jī), 但作為公益事業(yè)提供者的國家或政府, 不得有營利的動(dòng)機(jī)。比如高速公路是具有公用事業(yè)特征的公共產(chǎn)品, 它包含明顯的公共福利性質(zhì), 在正常情況下應(yīng)由政府免費(fèi)提供。其土地的性質(zhì)歸于公共基礎(chǔ)建設(shè)用地和公益用地。然而, 用地的公益單位運(yùn)營方式并非不營利, 而其最終目的是非營利的。(二) 公共利益說公共利益說認(rèn)為, 作為城市生存和發(fā)展的必要物質(zhì)載體, 公益性用地是承載集體福利與社會(huì)公共利益的城市建設(shè)用地的總稱。公益用地的典型突出特征是以公共利益為目的。綜上所述, 不管投資或經(jīng)營主體的標(biāo)準(zhǔn), 抑或是否營利的標(biāo)準(zhǔn), 都不能成為界定公益用地的標(biāo)準(zhǔn)。明顯可以看出, 無論是土地管

7、理法規(guī)定的按照土地上所承載的行業(yè)或者事業(yè)的類別確定公益用地的標(biāo)準(zhǔn), 還是劃撥用地目錄采用的按照是否營利確定公益用地的標(biāo)準(zhǔn)都是行不通的, 都沒有抓住公益用地的本質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。公益用地存在的基礎(chǔ)是它能為社會(huì)的集體成員造福, 目的只是為了促進(jìn)社會(huì)福利。公共利益說;更深入地研究公益地的實(shí)際性質(zhì), 以列舉的方式闡明公益地的范圍, 雖然列舉的范圍并不統(tǒng)一, 但基本上體現(xiàn)了公共利益。其之所以存在差異, 是因列舉方式缺乏靈活性。從上面的觀點(diǎn)梳理可以發(fā)現(xiàn), 界定公益用地的難點(diǎn)在于其受益對(duì)象的公眾性和內(nèi)容的抽象性。現(xiàn)有的研究大多集中在關(guān)于土地公共利益的確定的理論討論上, 尚無系統(tǒng)的公益用地的界定制度。三、公益用地新解為

8、探討除界定標(biāo)準(zhǔn)外, 公共利益土地的確切定義還應(yīng)提及公共利益土地的基本特征和基本公共產(chǎn)品屬性。公共利益具有整體性和社會(huì)性的基本特征。也就是受益人屬于非特定的人, 他們有共同的和均等的利益, 這也恰與經(jīng)濟(jì)法確立的社會(huì)本位原則與經(jīng)濟(jì)公平原則相對(duì)應(yīng)。這些特征或原則說明, 個(gè)人利益在與社會(huì)利益或國家利益衡量取舍時(shí), 不可以只是追求其利益的最大化卻忽視了對(duì)社會(huì)公共利益的關(guān)注。在同等法律條件下的物質(zhì)利益目標(biāo)活動(dòng)中, 任何法律關(guān)系主體都能實(shí)現(xiàn)其基于價(jià)值規(guī)律的利益平衡, 最終, 在公平競爭、公平分配和公平差別待遇的情況下, 表現(xiàn)出公平的結(jié)果狀態(tài)。公益用地, 實(shí)際上是土地公共利益內(nèi)容外部化的物質(zhì)表現(xiàn)和物質(zhì)載體,

9、是一種公共產(chǎn)品。在我國公益用地常通過劃撥方式提供, 而作為一般以土地征收、征用、收回等強(qiáng)制方式取得公益用地, 完成公共物品的生產(chǎn)。正如公共產(chǎn)品的分類一樣, 公益用地也相應(yīng)地分為準(zhǔn)公益用地 (屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品) 和純公益用地 (屬于純公共產(chǎn)品) 。因此, 公益用地作為一種物品;, 充分體現(xiàn)了其公共產(chǎn)品的內(nèi)在屬性。政府是公共產(chǎn)品的生產(chǎn)責(zé)任主體, 受到市場調(diào)控和政府干預(yù)的影響。同時(shí), 還必須防止公共產(chǎn)品出現(xiàn)雙重失效。它實(shí)際上是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范調(diào)整的目標(biāo)。統(tǒng)攬域外關(guān)于公益用地界定的立法, 大致可分為概括、列舉和概括加列舉三種規(guī)定。概括規(guī)定從原則、定義角度規(guī)定公益用地, 多集中于成文法國家。使用列舉的方

10、法限定公益用地是國際通行做法, 典型的國家多集中在歐美國家。但是, 概括規(guī)定的方法和列舉規(guī)定的方法分別存在不同程度的缺點(diǎn)和不足:概括式的規(guī)定本具較強(qiáng)的抽象性, 很容易被外延擴(kuò)大;而由于公共利益表現(xiàn)為多樣化的形態(tài)且具有不斷變更的屬性特征, 列舉式的規(guī)定不能窮盡其數(shù)量和樣態(tài)。由此有的研究提出我國應(yīng)效仿世界上大多數(shù)國家所采用的概括兼列舉的立法方式。因此, 從列舉規(guī)定缺乏靈活性的角度, 主張列舉規(guī)定和排除規(guī)定兼而用之的觀點(diǎn)。換言之, 就是除了正面列舉以外, 還可以在法律法規(guī)的條文中兼用反面排除的方式把非公益的情況直接排除在公益規(guī)定之外, 減少了公益以及公益土地概念和范圍的不確定性。綜合對(duì)比三種方式的優(yōu)

11、勢與不足, 可以看出概括、列舉加排除相結(jié)合的組合規(guī)定的立法方式相對(duì)比較可取。公益地具有受益的非排他性和消費(fèi)得非競爭性的特點(diǎn), 容易產(chǎn)生市場失靈;等負(fù)面外部問題。私人產(chǎn)權(quán)履行和維護(hù)成本過高, 因此提供公益用地是政府責(zé)無旁貸的職責(zé)義務(wù)。公益用地具有解釋系統(tǒng)化、受益整體化和功能多元化的特點(diǎn)。從多種因素綜合考量, 本研究認(rèn)為公益用地的定義應(yīng)為:公益用地是出于促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)公共福祉的公共利益目的, 政府作為生產(chǎn)和提供責(zé)任主體, 廣為社會(huì)不特定的多數(shù)公眾所公平均等受益的, 公私兼具的經(jīng)濟(jì)法律所調(diào)整下的公益事業(yè)與公共設(shè)施等用地。關(guān)于公益用地的范圍如何確定的問題, 本研究認(rèn)為除了采用概括式描述外, 還要明

12、確規(guī)定公益用地包括的種類范圍, 把公益用地范圍與劃撥用地目錄中劃撥用地范圍對(duì)接并調(diào)整, 用列舉的方式明確公益用地的范圍: (1) 軍事用途以及國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地; (2) 與社會(huì)公眾生產(chǎn)、生活、安全、福利相關(guān)公益事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。 (3) 國家出于安全和發(fā)展戰(zhàn)略考慮重點(diǎn)扶持的交通、能源和水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)用地; (4) 法律法規(guī)規(guī)定的其他特殊建設(shè)用地。按照公益用地服務(wù)的公益項(xiàng)目以及受益范圍與營利等情況, 法律法規(guī)應(yīng)將公益用地按照公共產(chǎn)品的種類劃分標(biāo)準(zhǔn), 相應(yīng)地劃分為準(zhǔn)公益用地、純公益用地, 將非公益的經(jīng)營性建設(shè)用地嚴(yán)格排除。純公益用地并不以營利為目的, 例如科教文衛(wèi)用地、生態(tài)用地。雖然準(zhǔn)公益用地是具有不完全的、有限的特征以及一定營利性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品, 但是其營利所得部分用以回饋社會(huì), 是公共利益;背景下具有營利性質(zhì)的用地, 例如高