如何提高行政訴訟被告法定代表人的出庭率

1、如何提高行政訴訟被告法定代表人的出庭率 如何提高行政訴訟被告法定代表人的出庭率 本文通過對太原市杏花嶺法院五年來審理的行政案件進行統(tǒng)計、分析，用數(shù)據(jù)反映行政訴訟案件被告及被告法定代表人出庭應(yīng)訴率的現(xiàn)狀，分析現(xiàn)狀背后的原因，并參考其他省市的做法，提出相關(guān)的建議，以供行政機關(guān)參考。 一、行政訴訟被告及被告法定代表人出庭率的現(xiàn)狀 從2000年到2005年的五年中，我院共受理行政訴訟案件308件，其中涉及行政機關(guān)近15個，涉及公安、房地、土地、勞動和社會保障、衛(wèi)生規(guī)劃、教育、環(huán)保、工商、民政等多個行政機關(guān)，從級別上從省、市、區(qū)、到街道辦事處都有。其中開庭審理的有138件，被告出庭應(yīng)訴138件，應(yīng)訴率為

2、100%；被告法定代表人出庭次數(shù)為零，被告法定代表人出庭應(yīng)訴率為0。 二、造成上述現(xiàn)象的原因 被告出庭應(yīng)訴率100%，說明我區(qū)所轄的行政機關(guān)對待行政訴訟的態(tài)度上還是積極的，能夠派出委托代理人出庭。然而我們也看到，被告法定代表人出庭應(yīng)訴的沒有一個，是什么原因?qū)е卤桓娴姆ǘù砣瞬怀鐾ツ?？分析起來主要有以下幾方面原因?一是怕做被告。被告是什么？那在過去，都是犯人才做被告，做被告的都是沒做好事的，都不是什么好人。如今的行政首長頭腦里仍舊有這樣的觀念，心里還存在一定的障礙，同時也惟恐別人誤解。有的行政首長甚至認為被告席是不吉利的地方，還是不去為好。 二是怕丟面子。受幾千年傳統(tǒng)教育的影響，中國人大多愛

3、講面子，把面子看得很重。由于行政首長都是具有一定身份的人，就更是講面了。坐到被告席上成為被審查的對象，被認為是丟面子，由級別比自己低得多的法官來審查更是丟面子。害怕如坐針氈感覺的行政首長就有了這樣的想法：什么都可丟，千萬別去丟面子。 三是怕吃敗仗。應(yīng)訴就是一場較量，有輸有贏。行政首長心里自然明白，沒有一定的理由、沒有一定的把握，普通老百姓誰愿意跟政府較勁啊。行政訴訟案件中大部分都存在違法行政行為或是行政行為存有瑕疵的。雖說真正行政機關(guān)敗訴的比例還不是很高，但這是由于大量的協(xié)調(diào)解決以及一定的行政干預(yù)所作用的。對行政首長而言，坐在被告席上是有一定風險的，是很可能要敗訴的。所以，行政首長一般不肯冒這

4、個險。 三、其他省市的一些情況 深圳市：2003年深圳市政府出臺有關(guān)規(guī)定，要求深圳市政府所屬各部門、各區(qū)政府法定代表人按下列規(guī)定出庭：特別重大的行政訴訟案件，有關(guān)行政機關(guān)的法定代表人應(yīng)當出庭；一般性行政應(yīng)訴案件，法定代表人可根據(jù)案情需要決定出庭，但每年出庭參加訴訟的案件數(shù)量不得少于2件，總數(shù)僅為1件的必須出庭。 浙江?。赫憬」矎d從明年1月1日起，將全面實行縣級公安機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，同時規(guī)定除訴訟案件數(shù)量不足的外，縣級公安機關(guān)法定代表人對本單位發(fā)生的行政訴訟案件出庭應(yīng)訴每年不得少于兩次。 鞍山市：鞍山市規(guī)定，每年度首例行政訴訟案件，行政機關(guān)法人代表必須親自出庭應(yīng)訴，每年應(yīng)訴案件在5

5、件以上10件以下的，法定代表人出庭應(yīng)訴案件的數(shù)量不得少于2件；應(yīng)訴案件在10件以上的，法定代表人出庭應(yīng)訴案件的數(shù)量不得少于5件。 沈陽市：沈陽市人民政府發(fā)出關(guān)于建立行政機關(guān)法定代表人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的通知，要求全市各區(qū)、縣（市）、各部門行政機關(guān)都要建立法定代表人出庭應(yīng)訴制度，充分尊重人民法院依法獨立行使審判權(quán)，強化人民法院的司法權(quán)威，以此增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀念，提高依法行政水平。 還有其他一些省市也出臺了類似的規(guī)定，強制規(guī)定行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴的次數(shù)和方式，這里不一一列舉了。 四、在目前情況下，建議我省各級行政機關(guān)也應(yīng)建立相關(guān)的制度，要求行政機關(guān)的法定代表人出庭應(yīng)訴。 因為我們看到，與

6、其他地區(qū)相比，我省各級行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴率還非常低，我院轄區(qū)內(nèi)的行政機關(guān)法定代表人多年來無一人出庭。在這種情況下建立相應(yīng)的制度是非常必要的。那么，為什么要強調(diào)讓被告的法定代表人出庭應(yīng)訴呢？ （一）、行政首長出庭應(yīng)訴，是尊重人民群眾、堅持法律面前人人平等的現(xiàn)實體現(xiàn)。盡管行政機關(guān)與行政相對人本來處于不對等的地位，但在行政訴訟中雙方的地位是平等的，是應(yīng)該平起平坐的。既然行政相對人能夠出庭，具有行政機關(guān)代表資格的行政首長自然也應(yīng)該出庭。這是對法律面前人人平等的一個很好的詮釋。同時，行政首長出庭應(yīng)訴也是對行政相對人的一種尊重，是對群眾利益的一種重視。 （二）行政首長出庭應(yīng)訴，是敢于承擔責任、塑造

7、良好行政機關(guān)形象的客觀需要。有權(quán)就有責。行政機關(guān)在享有一定權(quán)力的同時必須相應(yīng)地承擔由此帶來的責任。這是權(quán)責對等的基本原則。由于主觀或是客觀等諸多方面的原因，行政機關(guān)在履行職能過程中很可能會發(fā)生差錯甚至作出違法行政行為。發(fā)生問題本身其實并不可怕，關(guān)鍵是看行政機關(guān)是否能夠勇于承認錯誤、敢于承擔責任。行政首長出庭，必然是一個負責任的行政機關(guān)的表現(xiàn)，代表的是一個行政機關(guān)的良好形象。 （三）行政首長出庭應(yīng)訴，是尊重司法權(quán)威、維護社會主義法律尊嚴的必然要求。如果類比于一場體育比賽，法院擔任的自然是裁判員的角色，行政機關(guān)只能是一名運動員。當然由于身份特殊，行政機關(guān)可算作是大腕運動員。但不管怎樣，運動員必須尊

8、重裁判員，這是最最起碼的常識。因此，不管行政職能怎么擴張，行政權(quán)力怎么膨脹，接受司法權(quán)的審查與制約都是必要的，尊重法院、尊重司法權(quán)也是應(yīng)該的。何以體現(xiàn)尊重，行政首長的出庭可以說是其中之一。那種一味委托律師出庭甚至無人出庭的，只能是對法律尊嚴的損害。 （四）行政首長出庭應(yīng)訴，是了解執(zhí)法狀況、不斷提高依法行政水平的重要舉措。對于本機關(guān)行政執(zhí)法狀況的了解，行政首長往往來源于自己的觀察和下級的匯報。但由于種種原因，這樣的了解是不全面的，有時也是不真實的。聽聽處于對立位置的行政相對人的意見，聽聽在本單位無法聽到的評價，聽聽相對人所反映的存在問題，這對客觀、全面地了解本單位的行政執(zhí)法狀況，改進和提高行政執(zhí)

9、法水平，無疑是十分有益也十分必要的。 建設(shè)法治國家的關(guān)鍵在于依法行政、建設(shè)法治政府，而依法行政的關(guān)鍵又在于各級行政首長。推行行政首長出庭應(yīng)訴，對提高依法行政水平必將起到積極的促進作用。 當然，對于建立制度要求被告法定代表人出庭應(yīng)訴的做法，有學者也提出了不同的看法，主要觀點是： （一）、強制行政首長出庭應(yīng)訴沒有法律依據(jù)。 行政訴訟法規(guī)定：“當事人、訴訟代理人，可以委托一至二人代為訴訟”。法律確立了訴訟代理人制度，賦予了行政首長出庭應(yīng)訴選擇權(quán)。雖然行政首長出庭應(yīng)訴制度的初衷是為了消除官權(quán)意識、規(guī)范行政行為，但訴訟權(quán)利的唯一法律淵源是行政訴訟法，強制行政首長出庭應(yīng)訴缺乏法律根據(jù)。超越法律、法規(guī)，“依

10、法行政，提高行政執(zhí)法能力和水平”將是一句空話，良好的初衷不能阻卻行政首長依法保障自己合法訴訟權(quán)利的正當要求。 （二）、行政首長出庭應(yīng)訴并非都有利于行政訴訟的解決。 其一，行政機關(guān)實行的是首長負責制，雖然行政首長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)其所管轄范圍內(nèi)的各項行政工作，但多數(shù)具體的行政事務(wù)大都由其他公務(wù)員來完成，如果因為某一行政行為而引起了行政訴訟，行政首長相對于具體實施該行政行為的公務(wù)員來說，其對事實經(jīng)過的了解程度要遠遠低于具體實施者，行政機關(guān)委托具體行政行為的實施者參與行政訴訟，將更有利于法院查明案件事實。其二，從我國現(xiàn)實情況看，行政首長一般不是法律專家，而行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟一樣，具有很強的專業(yè)性，特

11、別是在法庭訴辯過程中更需要有較強的專業(yè)性和訴訟技術(shù)性，行政首長對于具體法律、法規(guī)的認知和對訴訟爭議事實的了解不一定全面，其訴訟能力遠不及具體實施該具體行政行為的公務(wù)員或?qū)I(yè)律師，從而影響庭審效果和庭審效率，甚至導(dǎo)致本應(yīng)勝訴的行政機關(guān)敗訴。對于行政機關(guān)而言，其參與行政訴訟的目的同樣是為了贏得官司，行政機關(guān)為了維護本單位的聲譽或利益，理應(yīng)選擇最合適的人代表行政機關(guān)應(yīng)訴，而不能強行規(guī)定由行政首長出庭應(yīng)訴，而忽視行政訴訟的自身價值。其三，原告提起行政訴訟的被告是行政機關(guān)，而不是行政首長，行政首長是否出庭與訴訟的解決不存在必然聯(lián)系，原告追求的是其合法權(quán)益得到法律的保護，關(guān)鍵在于得到法院的公正判決，而不是

12、與行政首長面對面的對簿公堂。另外，就目前我國司法體制的現(xiàn)狀和“官本位”思想依然存在的情況下，縣長或市長坐在被告席上，極易對原告甚至對法官產(chǎn)生無形的壓力，一旦原告敗訴，當事人會更加懷疑判決的公正性；即使原告勝訴，其會認為勝訴的原因在于縣長或市長的重視。從而不利于樹立法院依法獨立審判的形象，也不利于行政機關(guān)樹立“依法行政”的形象。 （三）、行政首長出庭應(yīng)訴的意義形式大于內(nèi)容。 執(zhí)法為民是對行政機關(guān)的基本要求，行政首長通過出庭應(yīng)訴可有效樹立“親民、為民”的首長新形象，從某種意義上說，行政首長出庭應(yīng)訴更具有象征意義，它只是為了表明一個態(tài)度或者一個姿態(tài)，對訴訟的解決并非起到任何關(guān)鍵性作用，與行政訴訟的根

13、本價值目的并非完全吻合。反之，強調(diào)行政首長出庭應(yīng)訴，其實質(zhì)卻隱含著人治觀念的表現(xiàn)，變相地把行政首長等同于他所掌握的公共權(quán)力和代表的行政機關(guān)本身，該制度并不是體現(xiàn)法治社會的進步，而是“官本位”、“人治”、“特權(quán)”等思想在公眾潛意識中作用的結(jié)果。就行政訴訟而言，我們急需解決的不是如何保證行政首長出庭應(yīng)訴，而是要解決如何讓行政機關(guān)積極應(yīng)訴。如果行政機關(guān)不采取任何實際行動，積極、認真地參加訴訟活動，而僅僅是讓行政首長出庭表示一下重視，想必對問題的解決毫無益處。行政首長是否尊重司法權(quán)力、是否具有法治觀念，并不是看他是否出庭應(yīng)訴，只有認真地對待行政訴訟本身，認真地對待當事人的權(quán)利，認真地對待司法機關(guān)所作出

14、的行政裁判，才能真正促進法治的進步，否則，行政首長出庭應(yīng)訴恐怕只是做秀罷了。 但是我認為在目前行政首長普遍不出庭的情況之下，如何提高行政首長出庭應(yīng)訴率，是一個十分迫切的問題。為此我建議。 （一）建立相關(guān)制度。鑒于目前我省的情況，行政首長基本不出庭的現(xiàn)象普遍存在，只靠提倡是不夠的，必須建立相關(guān)的制度加以保證。在以立法形式規(guī)定行政首長出庭應(yīng)訴的條件尚不成熟的情況下，各級政府應(yīng)嚴格自我要求，順應(yīng)形勢的發(fā)展和工作的要求，盡快制定行政首長出庭應(yīng)訴的強制性制度，并將應(yīng)訴情況納入政績考核的內(nèi)容。同時，要做到條塊結(jié)合，各垂直單位或雙管單位要自上而下，建立行政首長出庭應(yīng)訴相關(guān)制度。 （二）有選擇性出庭。實事求是

15、地講，行政首長的工作確實很忙、時間確實很緊，有的行政機關(guān)由于職能原因遇到的行政訴訟案件還比較多。如果所有的行政訴訟案件一律要求行政首長出庭顯然不太現(xiàn)實，而且事實上也做不到。這就要區(qū)別各個行政機關(guān)的實際，根據(jù)情況和需要有選擇性的出庭。一般來說，行政機關(guān)每年的第一起行政訴訟案件行政首長應(yīng)考慮出庭；此后可選擇一些案情重大、具有典型性和代表性的案件出庭。 （三）事前充分準備。出庭前，行政首長必須詳細了解整個案件的前后過程、具體案情，包括一些細節(jié)和環(huán)節(jié)，以做到心里有數(shù)。要對作出行政行為的依據(jù)、程序，對行政行為的合法性和合理性等進行客觀分析，自我反思、自我剖析。要對本機關(guān)針對原告訴訟所進行的答辯進行推敲，看看是否言之有據(jù)、言之有理。要認真學習訴訟相關(guān)知識，以適應(yīng)應(yīng)訴的要求。 （四）案后總結(jié)提高。不管結(jié)果如何，訴訟結(jié)束后行政首長都應(yīng)該進行總結(jié)。即便勝訴了，也要深刻反思，本機關(guān)的行政行為是否沒有一點瑕疵，有哪些地方還需要在以后的工作中進一步完