淺析現(xiàn)代社會大調(diào)解體制構(gòu)建的必要性

1、淺析現(xiàn)代社會大調(diào)解體制構(gòu)建的必要性【提要】當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正處于黃金機遇期與矛盾凸顯期交匯的關(guān)鍵時期，為減少人民內(nèi)部矛盾糾紛，全國各地都對大調(diào)解機制進行了有益探索。但由于沒有前車可鑒，大調(diào)解機制的某些概念和相關(guān)理論一直處于探討和爭論之中，而各地實踐也是五花八門，各行其是，仍存在不少問題。因此，如何進一步深化大調(diào)解機制建設(shè)，更好地發(fā)揮大調(diào)解的社會綜合治理功能以及維護社會穩(wěn)定作用，是亟需我們深入探討的一個重大課題。 【關(guān)鍵詞】矛盾糾紛大調(diào)解機制 黨的十七大報告中指出，“最大限度激發(fā)社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維

2、護群眾權(quán)益機制”。2006年11月，中共中央政治局常委羅干同志在全國政法工作會議上講話強調(diào)，“要建立和完善多方面、多層次的矛盾糾紛解決機制”，“不能把依靠政治優(yōu)勢可以解決的矛盾都引向司法渠道”；發(fā)揮政治優(yōu)勢，要求各級黨委、政府搞好矛盾糾紛排查調(diào)處，“注重發(fā)揮調(diào)解手段化解社會矛盾糾紛的作用，著力構(gòu)建在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，加強行政調(diào)解和司法調(diào)解，三種調(diào)解手段相互銜接配合的大調(diào)解工作體系”。這一重要指示立足和諧建設(shè)，以人為本，順應(yīng)了當今多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流。同時承繼了中華民族“和為貴”的傳統(tǒng)觀念，發(fā)揚我國民間調(diào)解歷史傳統(tǒng)，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。當前，積極構(gòu)

3、建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，行政調(diào)解為主導(dǎo)，司法調(diào)解為保證“三位一體”的大調(diào)解機制，實現(xiàn)三種調(diào)解手段的有效銜接，使其聯(lián)通互動、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)一致，形成規(guī)范、長效的工作機制，是擺在政法工作部門面前的一項重要而緊迫的任務(wù)。 一、現(xiàn)代社會構(gòu)建大調(diào)解機制的必要性 大調(diào)解機制的本質(zhì)在于調(diào)解。在我國，調(diào)解具有悠久的歷史傳統(tǒng)，無論是在幾千年的歷史文明長河，還是近現(xiàn)代社會主義革命和建設(shè)以及改革開放的各個階段，調(diào)解作為一項法律制度，為維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)群眾自治、保障人民權(quán)益方面作出了突出貢獻，在國際上享有“東方經(jīng)驗”、“東方一支花”的美譽。 （一）大調(diào)解賦予了傳統(tǒng)調(diào)解新的價值與使命 我國傳統(tǒng)的訴訟文化價值取向以“無訟”

4、、“和為貴”為指導(dǎo)思想，并追求社會秩序的穩(wěn)定和人際關(guān)系的和諧。調(diào)解，作為這一傳統(tǒng)觀念的重要載體，在中華大地上實踐和延續(xù)了數(shù)千年，對解決民間糾紛發(fā)揮了無可替代的作用，并由此形成了世界罕見的一整套的制度規(guī)范，積累了豐富的經(jīng)驗。直至現(xiàn)代，主張法院調(diào)解的“馬錫伍審判方式”仍備受推崇，一度取得巨大成績。但隨著上世紀90年代改革開放以來，加之全球化趨勢的急劇擴張，傳統(tǒng)的以調(diào)解為主的審判方式受到了西方司法理念的強烈沖擊。全國法院民事調(diào)解率從上世紀80年代的80一度下降到90年代初的60、直至2003年的30，來自各方的壓力使我們不得不對我國的調(diào)解工作進行重新定位。大調(diào)解的產(chǎn)生實質(zhì)上是一次調(diào)解理念的升華和革命

5、，其擯棄了傳統(tǒng)調(diào)解的非理性手段，與現(xiàn)代司法形式主義有機結(jié)合，實現(xiàn)了人民法院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)等多部門的聯(lián)動，為傳統(tǒng)調(diào)解注入了新的生機與活力。 （二）大調(diào)解體現(xiàn)了構(gòu)建和諧社會的時代精神和要求 我國正處于矛盾的多發(fā)期，改革改制、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛、貧富懸殊等帶來了新的不穩(wěn)定因素，與此同時，我們的社會體制難以在社會分化的過程中迅速健全，不足以切實保護好弱勢群體的利益，從而導(dǎo)致當前社會矛盾糾紛的數(shù)量急劇上升，大量的上訪、群訪事件層出不窮。據(jù)?t望東方報道，僅從2003年7月1日到8月20日短短不到兩個月的時間里，到北京市委門前上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批，到中紀委門前上訪

6、的人員達1萬多人次，群體上訪453批，平均每天達100多人，創(chuàng)改革開放以來的歷史新高。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，是可以通過調(diào)解加以解決的。此外，從成本和效益的原則上看，調(diào)解通過簡便、快捷的方式解決糾紛，可以節(jié)約訴訟成本，避免造成司法資源的浪費。 （三）大調(diào)解順應(yīng)了替代性糾紛解決機制的世界潮流 目前，世界各地普遍利用替代性糾紛解決機制解決矛盾糾紛。替代性糾紛解決機制源于英文AlternativeDisputeResolution，簡稱ADR.ADR概念源于美國，原指上世紀逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現(xiàn)已引申為對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機

7、制的總稱。西方發(fā)達國家在經(jīng)歷了數(shù)百年的法治發(fā)展歷程后，相繼興起ADR訴訟外糾紛解決方式，并逐步被納入法制軌道，已經(jīng)或日益成為當代社會中與民事訴訟制度并行不悖、相互補充的重要糾紛解決機制。有數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)在美國95%的民事案件經(jīng)過和解和在法院內(nèi)附設(shè)的強制仲裁或調(diào)解等代替訴訟解決糾紛程序中得到解決，只有不到5%的案件進入法庭審理階段。由此可見，用調(diào)解的方式解決社會矛盾糾紛，已成為許多國家認同的較好方法之一，成為當今世界各國司法改革方興未艾的趨勢和潮流。 二、大調(diào)解機制的設(shè)置價值 盡管我國各個地方都為構(gòu)建大調(diào)解機制進行了積極探索，但各地對“大調(diào)解”一詞的理解和使用仍極不規(guī)范。一般認為，大調(diào)解是指在黨委

8、、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、中心具體運作、職能部門共同參與，整合各種調(diào)解資源，對社會矛盾進行協(xié)調(diào)處理。其目的是將民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他各種調(diào)解資源整合在一起，把矛盾糾紛化解在基層。 人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在制度設(shè)置上是相互聯(lián)系、互為補充、協(xié)調(diào)一致的關(guān)系。人民調(diào)解被譽為政法工作的第一道防線，其特點在于“民間性、自治性”，此為人民調(diào)解區(qū)分其他調(diào)解的根本特征，也是其生命力所在。人民調(diào)解的權(quán)威來自于群眾對法律和道德的尊重，來自于公平、公正的公信，而不是國家的強制力。開展人民調(diào)解工作必須遵循依法調(diào)解、平等自愿、不妨礙當事人訴訟權(quán)利的三條原則，人

9、民調(diào)解委員會這種非公權(quán)力的居間調(diào)解，雙方當事人達成的調(diào)解協(xié)議，具有合同性質(zhì)的法律效力。行政調(diào)解體現(xiàn)的是“權(quán)威性、公信力”的特點，由于其以政府部門為依托，較易為糾紛當事人信服。因此，由政府出面調(diào)解的糾紛大都能順利解決。但是，行政調(diào)解屬于行政行為，其達成的調(diào)解協(xié)議、作出的處理決定并不具有法律強制效力，行政調(diào)解、處理權(quán)的實現(xiàn)最終要依靠人民法院的認定、執(zhí)行。并且，由于一些行政調(diào)解的性質(zhì)、地位、職責、權(quán)限尚無法律界定，行政調(diào)解的作用一直沒有得到長足發(fā)揮，其工作基礎(chǔ)與實踐經(jīng)驗相對薄弱。司法調(diào)解體現(xiàn)的是“國家強力保障、不告不理”的特征，分為庭前調(diào)解與訴訟調(diào)解。庭前調(diào)解的性質(zhì)與行政調(diào)解一樣，訴訟調(diào)解因司法權(quán)的

10、參與，其形成的調(diào)解協(xié)議作為法院結(jié)案的一種方式，具有法定效力。司法調(diào)解制度的設(shè)置，是國家強力保障公民私法自治權(quán)利的體現(xiàn)，對節(jié)約司法資源、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。 三、大調(diào)解機制的運行缺陷 近年來，大調(diào)解機制在全國各地得到普遍推廣并取得明顯成效，但在認識和實踐中，仍存在一些不容忽視的問題。 （一）機構(gòu)名稱不統(tǒng)一 一是機構(gòu)設(shè)置紊亂。全國冠以大調(diào)解名義的機構(gòu)名稱各異，如司法調(diào)解中心、調(diào)處中心、調(diào)訪辦、“三位一體”大調(diào)解、“四位一體”大調(diào)解、“三所一庭”聯(lián)動調(diào)解等，五花八門，各不相同。二是組成單位混亂。有綜治、司法、公安、法院、信訪、民政、農(nóng)業(yè)、房管、稅務(wù)、勞動、監(jiān)察等，少則兩三家，多則十幾家，而調(diào)解

11、機構(gòu)有設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府，有設(shè)在司法所，也有的設(shè)在派出所，林林種種，不一而足。三是隸屬關(guān)系錯亂。有隸屬于黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的，有隸屬政法部門領(lǐng)導(dǎo)的，還有的隸屬綜合治理部門領(lǐng)導(dǎo)，各顯其能，各行其道。 （二）職能權(quán)限不一致 一是人民調(diào)解與行政調(diào)解混為一談。司法所是街鎮(zhèn)一級的人民調(diào)解委員會，從調(diào)解人員的組成來看，這種調(diào)解具有濃厚的行政性質(zhì)，與人民調(diào)解委員會群體自治性組織的性質(zhì)相差甚遠；從調(diào)解協(xié)議的效力來看，又具有人民調(diào)解的性質(zhì)。對于這類調(diào)解組織的定性，理論界爭議很大。二是人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接不甚規(guī)范。如在醫(yī)患糾紛、勞動爭議、社會治安等糾紛的行政調(diào)處中，人民調(diào)解介入的工作理念、體制機制、機構(gòu)建設(shè)、功

12、能定位等方面都具有較大差異。三是越位或違規(guī)調(diào)解行為時有發(fā)生。如對個別專屬行政機關(guān)的確權(quán)、資格認定、行政許可與處罰、黨紀政紀處分等糾紛進行人民調(diào)解，有礙法律適用和程序上的公正；少數(shù)調(diào)解員在涉及本單位、部門利益的調(diào)解中，為促成調(diào)解，對當事人進行誘導(dǎo)，或故意不告知糾紛當事人應(yīng)享有的法律權(quán)利，侵犯了當事人的合法權(quán)益。 （三）制度保障不到位 大調(diào)解機制存在諸多問題，歸根結(jié)底在于該機制缺乏一種自上而下的系統(tǒng)規(guī)劃和整體設(shè)計，沒有形成一整套行之有效的制度。由于立法的缺失，大調(diào)解機制無法獲得機構(gòu)、人員、經(jīng)費等強有力保障，從而使各個部門難以達成一致共識。一是三大調(diào)解制度存在立法上的疏漏。人民調(diào)解的性質(zhì)、范圍、地位

13、、組織結(jié)構(gòu)和調(diào)解協(xié)議的效力等沒有以法律形式明確規(guī)定；行政調(diào)解的調(diào)解范圍偏小，調(diào)解原則、程序和法律責任等不清晰；司法調(diào)解的程序啟動、方式、期限和次數(shù)等沒有明確，任意性較大，有失調(diào)解工作的權(quán)威性。二是沒有建立相應(yīng)的激勵機制。各部門開展大調(diào)解工作往往只作一般性倡導(dǎo)，缺乏硬性要求和獎懲措施，致使部分部門責任意識不夠，參與意識不強。三是調(diào)解經(jīng)費得不到保障。人民調(diào)解組織自身沒有“造血”機能，調(diào)解工作經(jīng)費和調(diào)解員的報酬得不到很好的落實，影響了調(diào)解員隊伍整體素質(zhì)的提高和戰(zhàn)斗力的增強。 四、完善大調(diào)解機制的幾點思考 當前，人民內(nèi)部矛盾已成為影響社會穩(wěn)定的突出問題，維護社會和諧穩(wěn)定的難度正逐步加大，如何進一步深化

14、大調(diào)解機制改革，是我們急需深入和積極實踐的一個重大課題。 （一）謀求立法突破困局 當前大調(diào)解面臨的問題，不僅是借助政府、發(fā)揚傳統(tǒng)、依托社會的問題，還有如何立法以順應(yīng)時代潮流、適應(yīng)社會演變、滿足人民需求的問題。一要明確職能定位。通過立法，對人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解在大調(diào)解工作體系中的地位、職能和作用加以明確，以解決目前在實際運行中定性不足、職能交叉等困難和問題。同時，要統(tǒng)一規(guī)范大調(diào)解的機構(gòu)名稱、組織部門、隸屬機構(gòu)及工作權(quán)限等，使各地開展大調(diào)解工作有章可循。二要規(guī)范程序設(shè)置。出臺人民調(diào)解與行政調(diào)解、訴訟調(diào)解相銜接的司法解釋，積極探索適用于三大調(diào)解制度通用的調(diào)解程序，最終達到同一案件、同一程序、

15、同一調(diào)解結(jié)果。三要建立獎懲制度。將“大調(diào)解”工作納入黨建經(jīng)濟一體化目標，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一考核，對調(diào)處化解矛盾糾紛成績突出的單位、部門和個人進行表彰獎勵，對調(diào)處工作不力致使社會矛盾糾紛高發(fā)的予以責任追究。四要促進人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的協(xié)調(diào)發(fā)展。人民調(diào)解組織要做到機構(gòu)、隊伍、設(shè)施、經(jīng)費和待遇“五落實”，消除調(diào)解員的后顧之憂；切實保證制度、檔案、文書和程序規(guī)范化，不斷提高人民調(diào)解工作水平和規(guī)范化建設(shè)。各級行政機關(guān)包括公安、交通、文化、工商、稅務(wù)、環(huán)保和城管等部門，在處理涉及自身職能范圍的矛盾糾紛時，應(yīng)當倡導(dǎo)優(yōu)先調(diào)解，建立調(diào)解與裁決分離制度。人民法院按照能調(diào)即調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了的要

16、求，擴大法官主導(dǎo)下的調(diào)解；探索法院委托調(diào)解和法院附設(shè)調(diào)解的做法，明確哪類糾紛、在什么情況下可以委托或訴前調(diào)解，鼓勵、倡導(dǎo)婚姻家庭糾紛、小額債權(quán)債務(wù)糾紛訴前調(diào)解。 （二）整合資源形成合力 一是整合各方資源，加強協(xié)調(diào)機制。將綜合治理部門、司法行政部門、維穩(wěn)辦、信訪辦、紀檢監(jiān)察部門以及大調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)等機構(gòu)及其功能進行整合，改變多頭管理的局面。建立區(qū)、縣（市）及街道兩級社會矛盾調(diào)處中心，由區(qū)司法局設(shè)駐人民調(diào)解委員會，區(qū)法院派駐調(diào)解速裁組，公安、綜治、信訪、城管部門等聯(lián)合接訪，分工合作，協(xié)同作戰(zhàn)，搭建便捷、高效的服務(wù)平臺。對涉及跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的矛盾或重大、疑難糾紛，在區(qū)、縣（市）中心統(tǒng)一組織下，

17、由各單位共同參與、協(xié)同作戰(zhàn)、多管齊下、聯(lián)動調(diào)處，實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)、部門聯(lián)手、上下聯(lián)動、條塊聯(lián)合的工作格局。二是強化隱患排查，完善預(yù)警機制。大力加強行業(yè)性、區(qū)域性調(diào)委會建設(shè)，借助社會組織和社會力量，主動介入社會難點、熱點糾紛排查，做到情況早預(yù)測、工作早介入、問題早處理、苗頭早控制。積極引導(dǎo)群眾樹立正確的權(quán)利意識，了解正確的維權(quán)渠道，防止矛盾糾紛激化，減少和預(yù)防群體性事件的發(fā)生。三是加強隊伍建設(shè)，健全育人機制。鼓勵優(yōu)秀的法律人才加入到人民調(diào)解隊伍中去，積極培養(yǎng)“專家型”人民調(diào)解員；充分發(fā)揮律師在大調(diào)解工作中的作用，開展司法所與律師事務(wù)所“所所結(jié)隊”活動，組建律師信訪工作接待志愿團，積極參與市長、區(qū)長、

18、局長大接訪；加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，司法行政部門與法院建立工作聯(lián)席制度，由人民調(diào)解員擔任人民陪審員，參與調(diào)解和審理非經(jīng)本人調(diào)解過的民事案件，提高調(diào)解能力和藝術(shù)；大力表彰和宣傳人民調(diào)解員的先進事跡，要借鑒“十大優(yōu)秀法官”、“十大優(yōu)秀檢察官”等評選活動的做法，推行“十大優(yōu)秀人民調(diào)解員”、“十大首席人民調(diào)解員”等評優(yōu)活動的開展，并通過新聞媒體將他們的工作成績向社會廣泛宣傳。http:/wWw.gWyoO. （三）無縫銜接共創(chuàng)多贏 一是將人民調(diào)解與治安調(diào)解相結(jié)合。建立人民調(diào)解進駐公安機關(guān)調(diào)解制度和調(diào)查取證協(xié)作等制度，遇到重大、復(fù)雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，進行疏導(dǎo)

19、，穩(wěn)定局勢。然后根據(jù)糾紛性質(zhì)，由有關(guān)部門進行處理。二是將人民調(diào)解與司法調(diào)解相結(jié)合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項制度，將爭議不大、案情簡單和不符合起訴條件的案件，及時移交人民調(diào)解委員會解決，積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調(diào)解組織調(diào)解的工作模式。通過法院確認，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強制執(zhí)行力。三是將人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合。注重發(fā)揮司法所依法代表基層人民政府居間主導(dǎo)行使行政調(diào)解的職能，積極引導(dǎo)當事人將行政單位受理的民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調(diào)解。四是將人民調(diào)解與信訪工作相結(jié)合。建立工作交流制度，信訪部門將人民調(diào)解組織能夠調(diào)解解決的糾紛，及時分流到人民

20、調(diào)解組織進行調(diào)解，對信訪部門分流來的糾紛，不屬于人民調(diào)解組織受理范圍或調(diào)解不成的，人民調(diào)解組織及時移交有權(quán)管理的行政機關(guān)或人民法院處理。8 1、最靈夢想是一個天真的詞，實現(xiàn)夢想是個殘酷的詞。2.202110:4010:40:222月-2110:402、只有收獲，才能檢驗耕耘的好處；只有貢獻，方可衡量人生的價值。二二一二二一年二月二十二日2021年2月22日星期一3、不要放棄，你要配的上自己的野心，也不要辜負了所受的苦難。10:402.22.202110:402.22.202110:4010:40:222.22.202110:402.22.20214、找一個理由，否認憂傷，笑

21、容就會燦爛到無所不在。2.22.20212.22.202110:4010:4010:40:2210:40:225、成功與不成功之間有時距離很短只要后者再向前幾步。二月 21星期一, 二月 22, 20212/22/20216、只要努力抬起你的雙腳，勝利將屬于你。10時40分10時40分22-2月-212.22.20217、青春如此華美，卻在煙火在散場。21.2.2221.2.2221.2.22。2021年2月22日星期一二二一二二一年二月二十二日8、真正沒有資格談明天的人，是那個不懂得珍惜今日的人。10:4010:40:222.22.2021星期一, 二月 22, 20211、你始終不屬于我，屬于我的只是我自己。2.202110:4010:40:222月-2110:402、一份信心，一份努力，一份成功；十分信心，十分努力，十分成功。二二一二二一年二月二十二日2021年2月22日星期一3、你是唯一的，你是十分獨特的，你就是你生命中的第一名。10:402.22.202110:402.22.202110:4010:40:222.22.202110:402.22.20214、要跟成功者有同樣的結(jié)果，就必須采取同樣的行動。2.2