試析公益性事業(yè)單位中的政府責任

1、試析公益性事業(yè)單位中的政府責任論文摘要 2011年3月份，我國再次全面推動事業(yè)單位的分類改革，并最終確定將事業(yè)單位回歸公益服務，而改革后的公益性事業(yè)單位在公共服務領(lǐng)域?qū)⒁孕碌男蝿莺偷匚话l(fā)揮其作用，而我們的政府在改革后的事業(yè)單位中應如何調(diào)整自己的定位和責任將是一個新的挑戰(zhàn)。 論文關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 分類改革 公共服務 政府責任 2011年3月23日中共中央國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見（中發(fā)20115號）中將現(xiàn)有事業(yè)單位按社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別，將事業(yè)單位重新回歸公益服務，并推進公益性事業(yè)單位的改革，公益服務類事業(yè)單位將繼續(xù)保留政府支持，并積極

2、促進社會力量參與公益服務，改革后的事業(yè)單位將有許多新的調(diào)整，這對政府職能轉(zhuǎn)變、政府責任重構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。 一、公益性事業(yè)單位改革概述 事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務的主要載體，雖然在體制上區(qū)別于政府機關(guān)和企業(yè)，但其無論從財政上還是人員編制上依然說從屬于政府或政府機構(gòu)。有學者認為，公用事業(yè)應具有民生必須性、公共利益性、不同程度的自然壟斷性或公共（集體）物品屬性。根據(jù)現(xiàn)有文件規(guī)定，我國的公用事業(yè)包括：供水、供熱、供氣、城市公交、排水、污水、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等市政公用事業(yè)；以及道路與橋梁等基礎(chǔ)設施、電訊、供電、郵政、鐵路、公路、水路和民航運輸?shù)刃袠I(yè)。2011年8月，國務院辦公廳已

3、發(fā)布分類推進事業(yè)單位改革的9個配套文件，其中關(guān)于推進事業(yè)單位分類改革的意見中關(guān)于公益性事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容就是大力發(fā)展公益服務，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)以及政府責任重構(gòu)。 公益性事業(yè)單位改革，是我國政府努力引領(lǐng)構(gòu)建公益服務新格局的重要舉措，在鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)、發(fā)揮市場機制作用的同時，我國特別提出強化政府責任以保證公共服務均等化和服務質(zhì)量。強化政府責任是公益性事業(yè)單位改革之構(gòu)建公益服務新格局的核心問題之一。公益性事業(yè)單位的公共服務性質(zhì)使得其區(qū)別于其他法人組織，雖然公共服務民營化使政府在原公共服務提供者的角色位置，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏谋O(jiān)督者和補充者，但是，由于公共服務提

4、供具有民生必須性、持續(xù)性、非營利性和平等性等特征，政府轉(zhuǎn)變角色卻不可轉(zhuǎn)移責任，政府責任需從原有的公共服務“補供”方進行調(diào)整。 二、公益事業(yè)新格局中政府責任之思考 此次公益性事業(yè)單位改革，最顯著的就是將社會力量引入公益服務事業(yè)、法人化治理結(jié)構(gòu)以及政府責任重構(gòu)，推動建立公益性事業(yè)單位的新局面，建立公益事業(yè)的新格局。改革后的公益性事業(yè)單位，政府責任面臨著新的挑戰(zhàn)。 （一）現(xiàn)有事業(yè)單位中政府責任構(gòu)建的弊端 在我國，事業(yè)單位作為公共服務的主要提供者，一直是作為政府組織的重要組成部分的。根據(jù)國務院關(guān)于推進事業(yè)單位分類改革的意見的闡述，我國目前事業(yè)單位存在的問題如下：一是政事不分。事業(yè)單位隸屬于政府部門，政

5、事邊界不分，功能定位不明，事業(yè)單位法人自主權(quán)落實不夠，公共服務效率不高；二是官辦不分。政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務，并實行監(jiān)督管理，既履行社會管理職能，又履行出資人職能，造成“管”、“辦”的職責不明確，缺乏有效的監(jiān)督管理；三是投入機制不健全。各級政府投入責任不明確，投入方式單一，存在地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均衡，同時，對投入效益監(jiān)督不夠，難以保證資金使用效益；四是政府對社會力量投入公益服務的組織管理不規(guī)范。社會力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、貸款融資、職稱評聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵社會力量參與舉辦公益機構(gòu)，發(fā)展公益服務事業(yè)。 （二）政府在公益性事業(yè)單位中如何定位

6、我國公益性事業(yè)單位改革不同于西方國家的公共服務民營化改革，西方國家的改革最初和最終目的是維護政府財政，但是我國公益性事業(yè)單位改革最初和最終目的則是改善我國公共服務提供方式、構(gòu)建我國公共服務的新格局，豐富和保障公共服務的供給。因此我國政府這一原公共服務的供給者，在新的改革環(huán)境中更加需要明確自己的定位。 1.政府財政減輕不等于責任減輕 我國公益性事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容是將市場引入公共服務領(lǐng)域，充分利用市場里的資本，政府在原部分公共服務領(lǐng)域撤出，交由市場主體供給，改善和豐富公共服務供給中方式單一、效率低等弊端。但是政府撤出部分公共服務領(lǐng)域只是財政負擔減輕，不能等同于政府責任的減輕。 市場有其在資源配

7、置上的優(yōu)勢，能夠有效的實現(xiàn)資源利用的最大化，進而收獲利益。但是公共服務是一個關(guān)系國計民生的領(lǐng)域，涉及到最廣大人民的根本利益，公益性事業(yè)單位改革的是公共服務供給方式和事業(yè)單位的管理及運作方式，其不變的是其公益屬性，而市場的逐利性極易對公益性事業(yè)單位的公益性造成沖擊，因此政府必須在保持公共服務的均等化和公益性中發(fā)揮重要作用，避免有利可圖的公共服務方式資本聚集、而無利益的服務領(lǐng)域無人問津的現(xiàn)象出現(xiàn)，以及走進公共服務的門檻高低不一的歧途。 2.政府職能轉(zhuǎn)變而非無為 原有模式中政府負擔公共服務的供給，不僅形式單一，更有些“吃大鍋飯”的意味，這就導致了公共服務質(zhì)量不高，甚至有些服務部門以政府部門自居，完全

8、喪失了服務者應有的態(tài)度。隨著人民群眾對公共服務需求的日益增長，而政府以管理者角度提供的公共服務不能滿足社會發(fā)展的需求。公共服務理論的出現(xiàn)本身就是對政府職能提出的要求，政府不再是公共服務和公共設施的管理者，而是以服務者或監(jiān)督者的身份在公共服務領(lǐng)域發(fā)揮作用。 公益性事業(yè)單位改革后，政府和社會資本共同提供公益性事業(yè)單位的資本，而建立健全法人化治理結(jié)構(gòu)使政府由管理者、決策者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮O(jiān)督者甚至是補需者，充分發(fā)揮事業(yè)單位的自主性，然而改革后的公益性事業(yè)單位中，政府不是無為，而是轉(zhuǎn)變職能。 公益性事業(yè)單位的改革，最終是要確立事業(yè)單位在公共服務供給中獨立的組織地位，完善其自主管理運行結(jié)構(gòu)，最終建立公共服

9、務供給新局面。而政府要確保事業(yè)單位的自主性，既要“讓位”又不能“缺位”。政府“讓位”才能保持事業(yè)單位的自主性，而不能“缺位”是保障公共服務的公益屬性的必然要求。 三、重構(gòu)政府責任的幾點建議 市場始終是經(jīng)濟社會發(fā)展的一種手段，發(fā)展公共服務事業(yè)是政府不可推卸的責任，在公益性事業(yè)單位改革中，政府如何利用市場規(guī)律完善我國公共服務機制，政府如何發(fā)揮其在公共服務民營化進程中的應有責任，是關(guān)系到我國公共服務事業(yè)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。 （一）公益性事業(yè)單位中政府責任的表現(xiàn)形式 根據(jù)政府在公共服務中應發(fā)揮的作用以及確保事業(yè)單位的公益屬性，其責任的表現(xiàn)形式應有：監(jiān)管和調(diào)控、保障基礎(chǔ)服務供給、主動補充以及財政扶持幾種

10、形式。 1.監(jiān)管和調(diào)控 政府責任首先應表現(xiàn)為監(jiān)管和調(diào)控責任。公共服務的性質(zhì)特殊，它關(guān)系著一個國家的國計民生的大問題，公益性事業(yè)單位改革后資本來源多樣化，尤其是社會資本的進入，必須由政府作為公正的第三方進行監(jiān)管和調(diào)控，一方面能有效保障公益性事業(yè)單位的健康發(fā)展，另一方面能盡可能的克服市場帶來消極作用，只有將有形的手和無形的手結(jié)合起來，才能使公益性事業(yè)單位健康有序的發(fā)展。 2.保障基礎(chǔ)服務供給 公益性事業(yè)單位是公共服務的主要提供者之一，涉及到公民生活的方方面面。對于基礎(chǔ)服務的供給，政府仍然有責任予以保障。市場不是萬能的，政府在公共服務領(lǐng)域要充分發(fā)揮市場的優(yōu)勢作用的同時，也要對一些基礎(chǔ)性服務有所保障，

11、諸如義務教育等基礎(chǔ)性服務，不宜由市場配置資源的，要保障適齡兒童都得到平等的義務教育，政府仍然要發(fā)揮主要作用，因此對于類似的基礎(chǔ)性公共服務領(lǐng)域，政府要予以各方面的保障。 3.主動補充作用 根據(jù)中央文件對事業(yè)單位的分類，對于完全屬于公益服務類的事業(yè)單位，仍可以根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，細化為不能或不宜由市場配置資源的基本公益服務為公益一類，以及可部分由市場配置資源的為公益二類。對于可部門由市場配置資源的，政府仍要承擔主動補充責任，因為市場的波動性可能會導致部分服務提供的短缺或終止以及公共服務的不均衡，政府積極補充市場調(diào)節(jié)的空缺是確保保障公民得到持續(xù)、平等的公共服務服務的重要保障。

12、 4.財政扶持 政府財政支持是由公共服務的公益性質(zhì)所決定的。公共服務具有普遍的服務性以及低利潤等性質(zhì)，所以對于從事公共服務的市場主體，政府在財政稅收上要予以一定的扶持，以保障服務主體自身的合法利益。例如財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策都是政府在民營化中的責任表現(xiàn)。 （二）我國政府責任重構(gòu)的幾個方面 公益性事業(yè)單位改革后，事業(yè)單位以獨立的組織形式和管理結(jié)構(gòu)獨立承擔公共服務的提供，重新構(gòu)建明確、合理的政府責任是公益性事業(yè)單位在改革后保持平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵之一。 首先，法律規(guī)制制定的引導責任。公共服務作為政府的一項職能，公益性事業(yè)單位鼓勵社會資本的進入，仍需要法律法規(guī)的規(guī)范。因此，政府改革后的公益性事業(yè)單位中的

13、首要責任，就是制定法律規(guī)范，對社會資本的進入等相關(guān)問題提供法律依據(jù)，并根據(jù)規(guī)范對公益性事業(yè)單位中的社會資本進行正確地引導。 其次，明確分工職能的責任。事業(yè)單位改革后，多元化資本投入以及法人化治理結(jié)構(gòu)的不斷完善，將政府的決策職能與執(zhí)行職能進行分離，使得事業(yè)單位真正獨立承擔應有的責任。因此，政府不僅要明確自己的職責，更要劃分多主體的權(quán)力界限。 再次，公正監(jiān)督的監(jiān)管責任。社會力量參與到公益服務中來，公共服務領(lǐng)域引入市場主體和資本，這就使得服務者與被服務者處于平等地位，由于利益的不牽涉行，政府、國家可以成為客觀的監(jiān)督者，在公益性事業(yè)單位中發(fā)揮公平、公正的監(jiān)督職責。 最后，必要補充的參與責任。市場有其自身不可避免的缺陷，所以，對于市場供給出現(xiàn)缺席、供給不足以及供不應求的情形時，政府要積極負擔起補充責任，公益性事業(yè)單位改革后，政府無論是作為唯一投