試析公益性事業(yè)單位中的政府責(zé)任

1、試析公益性事業(yè)單位中的政府責(zé)任論文摘要 2011年3月份，我國(guó)再次全面推動(dòng)事業(yè)單位的分類改革，并最終確定將事業(yè)單位回歸公益服務(wù)，而改革后的公益性事業(yè)單位在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒁孕碌男蝿?shì)和地位發(fā)揮其作用，而我們的政府在改革后的事業(yè)單位中應(yīng)如何調(diào)整自己的定位和責(zé)任將是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。 論文關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 分類改革 公共服務(wù) 政府責(zé)任 2011年3月23日中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見（中發(fā)20115號(hào)）中將現(xiàn)有事業(yè)單位按社會(huì)功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別，將事業(yè)單位重新回歸公益服務(wù)，并推進(jìn)公益性事業(yè)單位的改革，公益服務(wù)類事業(yè)單位將繼續(xù)保留政府支持，并積極

2、促進(jìn)社會(huì)力量參與公益服務(wù)，改革后的事業(yè)單位將有許多新的調(diào)整，這對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變、政府責(zé)任重構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。 一、公益性事業(yè)單位改革概述 事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，雖然在體制上區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)，但其無(wú)論從財(cái)政上還是人員編制上依然說(shuō)從屬于政府或政府機(jī)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，公用事業(yè)應(yīng)具有民生必須性、公共利益性、不同程度的自然壟斷性或公共（集體）物品屬性。根據(jù)現(xiàn)有文件規(guī)定，我國(guó)的公用事業(yè)包括：供水、供熱、供氣、城市公交、排水、污水、垃圾處理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等市政公用事業(yè)；以及道路與橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施、電訊、供電、郵政、鐵路、公路、水路和民航運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)。2011年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳已

3、發(fā)布分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的9個(gè)配套文件，其中關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的意見中關(guān)于公益性事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容就是大力發(fā)展公益服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)、建立健全法人治理結(jié)構(gòu)以及政府責(zé)任重構(gòu)。 公益性事業(yè)單位改革，是我國(guó)政府努力引領(lǐng)構(gòu)建公益服務(wù)新格局的重要舉措，在鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，我國(guó)特別提出強(qiáng)化政府責(zé)任以保證公共服務(wù)均等化和服務(wù)質(zhì)量。強(qiáng)化政府責(zé)任是公益性事業(yè)單位改革之構(gòu)建公益服務(wù)新格局的核心問題之一。公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)性質(zhì)使得其區(qū)別于其他法人組織，雖然公共服務(wù)民營(yíng)化使政府在原公共服務(wù)提供者的角色位置，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督者和補(bǔ)充者，但是，由于公共服務(wù)提

4、供具有民生必須性、持續(xù)性、非營(yíng)利性和平等性等特征，政府轉(zhuǎn)變角色卻不可轉(zhuǎn)移責(zé)任，政府責(zé)任需從原有的公共服務(wù)“補(bǔ)供”方進(jìn)行調(diào)整。 二、公益事業(yè)新格局中政府責(zé)任之思考 此次公益性事業(yè)單位改革，最顯著的就是將社會(huì)力量引入公益服務(wù)事業(yè)、法人化治理結(jié)構(gòu)以及政府責(zé)任重構(gòu)，推動(dòng)建立公益性事業(yè)單位的新局面，建立公益事業(yè)的新格局。改革后的公益性事業(yè)單位，政府責(zé)任面臨著新的挑戰(zhàn)。 （一）現(xiàn)有事業(yè)單位中政府責(zé)任構(gòu)建的弊端 在我國(guó)，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的主要提供者，一直是作為政府組織的重要組成部分的。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的意見的闡述，我國(guó)目前事業(yè)單位存在的問題如下：一是政事不分。事業(yè)單位隸屬于政府部門，政

5、事邊界不分，功能定位不明，事業(yè)單位法人自主權(quán)落實(shí)不夠，公共服務(wù)效率不高；二是官辦不分。政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務(wù)，并實(shí)行監(jiān)督管理，既履行社會(huì)管理職能，又履行出資人職能，造成“管”、“辦”的職責(zé)不明確，缺乏有效的監(jiān)督管理；三是投入機(jī)制不健全。各級(jí)政府投入責(zé)任不明確，投入方式單一，存在地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均衡，同時(shí)，對(duì)投入效益監(jiān)督不夠，難以保證資金使用效益；四是政府對(duì)社會(huì)力量投入公益服務(wù)的組織管理不規(guī)范。社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、貸款融資、職稱評(píng)聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵(lì)社會(huì)力量參與舉辦公益機(jī)構(gòu)，發(fā)展公益服務(wù)事業(yè)。 （二）政府在公益性事業(yè)單位中如何定位

6、我國(guó)公益性事業(yè)單位改革不同于西方國(guó)家的公共服務(wù)民營(yíng)化改革，西方國(guó)家的改革最初和最終目的是維護(hù)政府財(cái)政，但是我國(guó)公益性事業(yè)單位改革最初和最終目的則是改善我國(guó)公共服務(wù)提供方式、構(gòu)建我國(guó)公共服務(wù)的新格局，豐富和保障公共服務(wù)的供給。因此我國(guó)政府這一原公共服務(wù)的供給者，在新的改革環(huán)境中更加需要明確自己的定位。 1.政府財(cái)政減輕不等于責(zé)任減輕 我國(guó)公益性事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容是將市場(chǎng)引入公共服務(wù)領(lǐng)域，充分利用市場(chǎng)里的資本，政府在原部分公共服務(wù)領(lǐng)域撤出，交由市場(chǎng)主體供給，改善和豐富公共服務(wù)供給中方式單一、效率低等弊端。但是政府撤出部分公共服務(wù)領(lǐng)域只是財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，不能等同于政府責(zé)任的減輕。 市場(chǎng)有其在資源配

7、置上的優(yōu)勢(shì)，能夠有效的實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化，進(jìn)而收獲利益。但是公共服務(wù)是一個(gè)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，涉及到最廣大人民的根本利益，公益性事業(yè)單位改革的是公共服務(wù)供給方式和事業(yè)單位的管理及運(yùn)作方式，其不變的是其公益屬性，而市場(chǎng)的逐利性極易對(duì)公益性事業(yè)單位的公益性造成沖擊，因此政府必須在保持公共服務(wù)的均等化和公益性中發(fā)揮重要作用，避免有利可圖的公共服務(wù)方式資本聚集、而無(wú)利益的服務(wù)領(lǐng)域無(wú)人問津的現(xiàn)象出現(xiàn)，以及走進(jìn)公共服務(wù)的門檻高低不一的歧途。 2.政府職能轉(zhuǎn)變而非無(wú)為 原有模式中政府負(fù)擔(dān)公共服務(wù)的供給，不僅形式單一，更有些“吃大鍋飯”的意味，這就導(dǎo)致了公共服務(wù)質(zhì)量不高，甚至有些服務(wù)部門以政府部門自居，完全

8、喪失了服務(wù)者應(yīng)有的態(tài)度。隨著人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)，而政府以管理者角度提供的公共服務(wù)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求。公共服務(wù)理論的出現(xiàn)本身就是對(duì)政府職能提出的要求，政府不再是公共服務(wù)和公共設(shè)施的管理者，而是以服務(wù)者或監(jiān)督者的身份在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用。 公益性事業(yè)單位改革后，政府和社會(huì)資本共同提供公益性事業(yè)單位的資本，而建立健全法人化治理結(jié)構(gòu)使政府由管理者、決策者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮O(jiān)督者甚至是補(bǔ)需者，充分發(fā)揮事業(yè)單位的自主性，然而改革后的公益性事業(yè)單位中，政府不是無(wú)為，而是轉(zhuǎn)變職能。 公益性事業(yè)單位的改革，最終是要確立事業(yè)單位在公共服務(wù)供給中獨(dú)立的組織地位，完善其自主管理運(yùn)行結(jié)構(gòu)，最終建立公共服

9、務(wù)供給新局面。而政府要確保事業(yè)單位的自主性，既要“讓位”又不能“缺位”。政府“讓位”才能保持事業(yè)單位的自主性，而不能“缺位”是保障公共服務(wù)的公益屬性的必然要求。 三、重構(gòu)政府責(zé)任的幾點(diǎn)建議 市場(chǎng)始終是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種手段，發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)是政府不可推卸的責(zé)任，在公益性事業(yè)單位改革中，政府如何利用市場(chǎng)規(guī)律完善我國(guó)公共服務(wù)機(jī)制，政府如何發(fā)揮其在公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)程中的應(yīng)有責(zé)任，是關(guān)系到我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展的重要內(nèi)容。 （一）公益性事業(yè)單位中政府責(zé)任的表現(xiàn)形式 根據(jù)政府在公共服務(wù)中應(yīng)發(fā)揮的作用以及確保事業(yè)單位的公益屬性，其責(zé)任的表現(xiàn)形式應(yīng)有：監(jiān)管和調(diào)控、保障基礎(chǔ)服務(wù)供給、主動(dòng)補(bǔ)充以及財(cái)政扶持幾種

10、形式。 1.監(jiān)管和調(diào)控 政府責(zé)任首先應(yīng)表現(xiàn)為監(jiān)管和調(diào)控責(zé)任。公共服務(wù)的性質(zhì)特殊，它關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的國(guó)計(jì)民生的大問題，公益性事業(yè)單位改革后資本來(lái)源多樣化，尤其是社會(huì)資本的進(jìn)入，必須由政府作為公正的第三方進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控，一方面能有效保障公益性事業(yè)單位的健康發(fā)展，另一方面能盡可能的克服市場(chǎng)帶來(lái)消極作用，只有將有形的手和無(wú)形的手結(jié)合起來(lái)，才能使公益性事業(yè)單位健康有序的發(fā)展。 2.保障基礎(chǔ)服務(wù)供給 公益性事業(yè)單位是公共服務(wù)的主要提供者之一，涉及到公民生活的方方面面。對(duì)于基礎(chǔ)服務(wù)的供給，政府仍然有責(zé)任予以保障。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域要充分發(fā)揮市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)作用的同時(shí)，也要對(duì)一些基礎(chǔ)性服務(wù)有所保障，

11、諸如義務(wù)教育等基礎(chǔ)性服務(wù)，不宜由市場(chǎng)配置資源的，要保障適齡兒童都得到平等的義務(wù)教育，政府仍然要發(fā)揮主要作用，因此對(duì)于類似的基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要予以各方面的保障。 3.主動(dòng)補(bǔ)充作用 根據(jù)中央文件對(duì)事業(yè)單位的分類，對(duì)于完全屬于公益服務(wù)類的事業(yè)單位，仍可以根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況，細(xì)化為不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的基本公益服務(wù)為公益一類，以及可部分由市場(chǎng)配置資源的為公益二類。對(duì)于可部門由市場(chǎng)配置資源的，政府仍要承擔(dān)主動(dòng)補(bǔ)充責(zé)任，因?yàn)槭袌?chǎng)的波動(dòng)性可能會(huì)導(dǎo)致部分服務(wù)提供的短缺或終止以及公共服務(wù)的不均衡，政府積極補(bǔ)充市場(chǎng)調(diào)節(jié)的空缺是確保保障公民得到持續(xù)、平等的公共服務(wù)服務(wù)的重要保障。

12、 4.財(cái)政扶持 政府財(cái)政支持是由公共服務(wù)的公益性質(zhì)所決定的。公共服務(wù)具有普遍的服務(wù)性以及低利潤(rùn)等性質(zhì)，所以對(duì)于從事公共服務(wù)的市場(chǎng)主體，政府在財(cái)政稅收上要予以一定的扶持，以保障服務(wù)主體自身的合法利益。例如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策都是政府在民營(yíng)化中的責(zé)任表現(xiàn)。 （二）我國(guó)政府責(zé)任重構(gòu)的幾個(gè)方面 公益性事業(yè)單位改革后，事業(yè)單位以獨(dú)立的組織形式和管理結(jié)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)的提供，重新構(gòu)建明確、合理的政府責(zé)任是公益性事業(yè)單位在改革后保持平穩(wěn)發(fā)展的關(guān)鍵之一。 首先，法律規(guī)制制定的引導(dǎo)責(zé)任。公共服務(wù)作為政府的一項(xiàng)職能，公益性事業(yè)單位鼓勵(lì)社會(huì)資本的進(jìn)入，仍需要法律法規(guī)的規(guī)范。因此，政府改革后的公益性事業(yè)單位中的

13、首要責(zé)任，就是制定法律規(guī)范，對(duì)社會(huì)資本的進(jìn)入等相關(guān)問題提供法律依據(jù)，并根據(jù)規(guī)范對(duì)公益性事業(yè)單位中的社會(huì)資本進(jìn)行正確地引導(dǎo)。 其次，明確分工職能的責(zé)任。事業(yè)單位改革后，多元化資本投入以及法人化治理結(jié)構(gòu)的不斷完善，將政府的決策職能與執(zhí)行職能進(jìn)行分離，使得事業(yè)單位真正獨(dú)立承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。因此，政府不僅要明確自己的職責(zé)，更要?jiǎng)澐侄嘀黧w的權(quán)力界限。 再次，公正監(jiān)督的監(jiān)管責(zé)任。社會(huì)力量參與到公益服務(wù)中來(lái)，公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)主體和資本，這就使得服務(wù)者與被服務(wù)者處于平等地位，由于利益的不牽涉行，政府、國(guó)家可以成為客觀的監(jiān)督者，在公益性事業(yè)單位中發(fā)揮公平、公正的監(jiān)督職責(zé)。 最后，必要補(bǔ)充的參與責(zé)任。市場(chǎng)有其自身不可避免的缺陷，所以，對(duì)于市場(chǎng)供給出現(xiàn)缺席、供給不足以及供不應(yīng)求的情形時(shí)，政府要積極負(fù)擔(dān)起補(bǔ)充責(zé)任，公益性事業(yè)單位改革后，政府無(wú)論是作為唯一投