現(xiàn)代化進(jìn)程中的城中村改造困境

1、現(xiàn)代化進(jìn)程中的城中村改造困境吳娛 2009-10-15 08:47:00現(xiàn)代化進(jìn)程中的城中村改造困境從利益主體的關(guān)系博弈談?wù)?zé)任吳娛【摘要】伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城中村改造遇到困境，這當(dāng)中涉及包括城中村居民與政府、政府與開發(fā)商、城中村居民與開發(fā)商、城市新移民與政府四個利益群體的關(guān)系博弈。能否建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來協(xié)調(diào)矛盾政府負(fù)有不可推卸的責(zé)任：彌補(bǔ)缺位，減少越位，防治缺位，建立合理、清晰的自我定位和積極、主動的責(zé)任意識是保證城中村改造順利進(jìn)行的關(guān)鍵?！娟P(guān)鍵詞】現(xiàn)代化 城中村 改造困境 關(guān)系博弈 政府責(zé)任導(dǎo)言改革開放30年來，我國城市化率從改革初期的20%左右提高到44.9%，作為一個

2、國家或地區(qū)現(xiàn)代化的重要空間載體，城市在現(xiàn)代化進(jìn)程中始終發(fā)揮著難以替代的中心作用。然而，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國城市數(shù)量大量增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。但原有的規(guī)模與空間仍越來越不能滿足城市日益膨脹的用地需求，加之城市的輻射效應(yīng)使得城市的經(jīng)濟(jì)活動不斷向外擴(kuò)張，城區(qū)日益把附近的一些郊區(qū)和農(nóng)村納入了城市用地的范圍，城中村因其土地權(quán)益、居住人群的特殊性和改造的復(fù)雜性而大量存在。這些村莊保留了一部分傳統(tǒng)的村落文化，又具有較高程度的城市化特征，他們深受城市影響但社會結(jié)構(gòu)和管理方式等又與城市有很大不同，他們是原住村民的生活場所也是城市外來務(wù)工人員和低收入人群的棲息地，他們有滿足居住者的居住空間但又與城市

3、發(fā)展格格不入?？傊?，天然的村落屬性和城市發(fā)展要求，暫時的城市邊緣人群的避難所和城市各項相關(guān)制度、配套政策的不完善使得城中村尷尬的存在于幾乎每一個現(xiàn)代化進(jìn)程中的城市當(dāng)中，牽一發(fā)而動全身的城中村改造陷入困境。那么，城中村治理和改造過程中的關(guān)鍵因素到底是哪些？這些因素間有著怎樣的關(guān)系？而作為城市的管理者的政府又該在這個關(guān)系博弈中承擔(dān)怎樣的責(zé)任？本文將嘗試從社會學(xué)的角度對這些問題進(jìn)行分析。一、城中村問題現(xiàn)狀和改造困境有關(guān)城中村的定義，已經(jīng)在2000年前后被約定俗成地廣泛運用于學(xué)術(shù)論文、媒體報道和政府文件之中，研究者們根據(jù)自己的研究角度對城中村進(jìn)行定義，其出發(fā)點大都是地理位置和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。借用藍(lán)宇蘊(yùn)（

4、2001）對城中村的定義，即廣義的城中村是指已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)，且農(nóng)業(yè)用地已經(jīng)很少或沒有，居民也基本上非農(nóng)化的中心村落；狹義的城中村是指那些農(nóng)用地與居民早已非農(nóng)化，村莊已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市建制，只是習(xí)慣上仍稱為村的社區(qū)聚落。本文的研究對象是那些城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)還未進(jìn)行改造建設(shè)的混合社區(qū)，這些社區(qū)因其所處地理位置和土地所有權(quán)的特殊性，在與城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的互動中產(chǎn)生了很多問題。歸結(jié)起來有以下幾點：首先是城中村建設(shè)缺乏規(guī)劃，村民在出租房屋的利益驅(qū)使下在原有宅基地基礎(chǔ)上不加限制的加蓋房屋，致使“握手樓”、“貼面樓”現(xiàn)象普遍存在，不但與周圍城市建設(shè)不相符，還存在很大安全隱患。其次是人員構(gòu)成復(fù)雜

5、，外來務(wù)工人員和流動人口聚集，加之缺乏監(jiān)管，使城中村成為犯罪多發(fā)地帶。第三是租金食利階層隱患，由于城中村原有的農(nóng)業(yè)用地已被政府征用，宅基地自建房的出租收入或附屬商業(yè)就成為村民的唯一收入來源，雖然城中村較為優(yōu)越的地理位置和相對低廉很多的租金使這筆收入頗為豐富，但是這種盈利模式只能是存有很大風(fēng)險的權(quán)宜之計，從未接受過任何職業(yè)培訓(xùn)的村民一旦受到來自政府城中村改造的壓力就會失去賴以生存的租金保障，缺乏職業(yè)技能的村民有可能成為城市中最大的弱勢群體。然而，城中村的改造并非易事，已經(jīng)有很多學(xué)者對此給出了自己的觀點。李培林認(rèn)為城中村中存在深層的城鄉(xiāng)差異的體制因素，一是土地制度的差異，二是社會管理制度的差異，三

6、是與土地制度和管理制度相聯(lián)系的“村籍”制度。鄭慶昌、錢鼎偉（2004）則在研究基礎(chǔ)上拓展了這些造成城中村問題的制度，他們認(rèn)為城中村就是在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的束縛下，我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊制度產(chǎn)物，這包括：城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度、城鄉(xiāng)二元土地管理制度、城鄉(xiāng)二元行政管理制度、城鄉(xiāng)二元社會保障制度、城鄉(xiāng)二元的公共投資體制、城鄉(xiāng)二元教育體制，這些城鄉(xiāng)差別的二元制度體系決定了城中村改造的困難。而高峰、董曉峰等人（2006）的研究認(rèn)為，城中村改造的問題和難點在于：村民的思想觀念障礙、巨大的改造成本、利益分配千絲萬縷、缺少政策法規(guī)支持、現(xiàn)狀拆遷困難、外來人口居住問題凸現(xiàn)、村民的就業(yè)安置問題和村民到市民轉(zhuǎn)變的

7、后續(xù)工作問題?？傊?，城中村的改造決不是一個簡單的拆遷重建問題，而是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)問題，除了學(xué)者們提出的深層制度問題和現(xiàn)實問題，還包含了很重要的一點，那就是，伴隨著城中村的生長，這塊城市當(dāng)中的“飛地”已經(jīng)成為了容納流動人口的最佳場所，成為了本該享受市民待遇的村民暫時的生存之地。城中村在存在一系列問題的同時，他的正功能也在顯現(xiàn)出來，我們應(yīng)當(dāng)重視城中村的重大價值，探尋這背后的存在機(jī)理，將改造城中村的過程變?yōu)槿绾问故У剞r(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民共同參與和分享城市化進(jìn)程的過程，在這個過程當(dāng)中，能否妥善處理好幾種關(guān)系成為城中村改造的關(guān)鍵。二、城中村改造中的關(guān)系博弈“博弈”指的是兩個或兩個以上的參加者在相互依存相

8、互影響的條件下，通過判斷其他參與者可能采取的策略來選擇對自己最有利的行動方案。城中村的改造中就存在這樣幾種相互博弈的利益主體，下面將對這幾種關(guān)系進(jìn)行分析。（一）城中村村民與政府的關(guān)系城鄉(xiāng)二元體制下的二元土地管理制度是造成城中村村民與政府間關(guān)系博弈的關(guān)鍵。長期以來，我國實行的是農(nóng)村土地集體所有制和城市土地的國家所有制，這在物資短缺時代為固著人口流動，保證農(nóng)村自身發(fā)展的同時為城市供應(yīng)油、糧、棉提供了保障。然而，當(dāng)這些村莊隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大被城市所包圍，變?yōu)槌侵写逯畷r，一方面，政府希望通過改造建設(shè)實現(xiàn)土地效益最大化，解決城中村問題的同時增加財政收入，提高城市建設(shè)水平；另一方面，失去或只有少量農(nóng)業(yè)用地

9、的村民依賴宅基地上出租屋和附屬商業(yè)的收入，使他們中的一些人即使不工作也可以憑借優(yōu)越的地理位置和低廉的出租屋價格保障家人的正常生活，而城中村改造極有可能意味著將失去自己的生活資料和主要經(jīng)濟(jì)來源，如果改造收益不足以保障他們的生活或者收益降低，都可能造成村民的抵觸。因此，政府和村民在改造中主要圍繞土地產(chǎn)權(quán)歸屬和既得利益的補(bǔ)償展開博弈。城中村村民只有在認(rèn)為接受改造能夠保障未來生活且能夠得到足夠的利益補(bǔ)償?shù)臅r候才會接受和支持改造。而政府面臨巨大的改造成本和一系列社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、教育醫(yī)療的政策制度制定，想要在土地歸屬、利益補(bǔ)償和后續(xù)保障上做到平衡實非易事。（二）城中村村民與開發(fā)商的關(guān)系實施城中村改造工

10、程，最直接的兩個接觸方就是失地農(nóng)民和開發(fā)商，二者間是利益喪失與利益補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。開發(fā)商作為以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)實體，他們關(guān)注的是城中村改造帶來的巨大商機(jī)和經(jīng)濟(jì)利益，在介入項目前就會考慮改造能否為自己帶來較大收益。而城中村改造必然涉及對城中村村民的改造補(bǔ)償，這不僅包括土地的產(chǎn)出和增值收益，更重要的是對村民的出租屋收益作補(bǔ)償，如果城中村改造動用資金數(shù)量大，回報周期長且效益低，開發(fā)商就不會輕易介入城中村的改造。而對于城中村村民來說，改造或搬遷后他們將失去來自出租屋的收益，這時候開發(fā)商提供的補(bǔ)償辦法就成為城中村村民是否接受拆遷改造的關(guān)鍵。因此，城中村的改造補(bǔ)償問題便成為村民與開發(fā)商博弈的主要內(nèi)容。（三）政

11、府與開發(fā)商的關(guān)系政府作為整個城中村改造的推動者和管理者，希望通過改造解決城中村社會問題來優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，快速推進(jìn)城市化進(jìn)程，而高昂的建設(shè)成本和大量存在的城中村改造工程不可能完全由政府財政完成，適時介入市場力量無疑是個雙贏的策略選擇。但是，為獲得良好的城市發(fā)展環(huán)境，也為保護(hù)城中村村民的利益，政府勢必會在城中村改造過程中制定一系列相關(guān)政策，對城中村土地的開發(fā)與建設(shè)進(jìn)行宏觀把握，確定其適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強(qiáng)度，分擔(dān)合理的市政配套設(shè)施，以確保城中村改造與現(xiàn)代城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。而開發(fā)商是一個單純追求利益最大化的參與主體，他們在期望得到區(qū)位條件優(yōu)越、地價低廉的土地，按照市場化的需要進(jìn)行開發(fā)的同時，還希望得到更多的政府優(yōu)

12、惠政策以降低開發(fā)成本。因此，以社會效益為導(dǎo)向的政策限制與以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的市場化開發(fā)之間的均衡在政府和開發(fā)商之間展開。（四）城市新移民與政府的關(guān)系城市新移民指那些在城市中工作，卻無法獲得本市戶籍的外來流動人口，他們給城市的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，卻享受不到任何與城市人口同樣的待遇，雖然這些大量租住在城中村的城市新移民在村莊的改造中并沒有發(fā)言權(quán)，也不存在與政府和村民、開發(fā)商的利益沖突。然而，作為城市中數(shù)量越來越多的流動人口，高昂的房價是他們無力支付的，本身的流動性也決定了買房的不可行性，提供低房租出租屋的城中村是他們在城市中棲身的最佳選擇，如果不在城中村的改造中考慮到他們的利益，就有可能造成勞動力流

13、失，勢必給城市的發(fā)展帶來重重困難，更不利于城市的現(xiàn)代化進(jìn)程。城市新移民對舊有城中村的租房需求與政府廉租房供應(yīng)不足所產(chǎn)生的矛盾，應(yīng)該在城中村的改造中得到重視。三、建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的政府責(zé)任城中村改造中涉及多方利益的協(xié)調(diào)，政府作為城市的管理者和規(guī)則的制定者，理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，只有在充分論證基礎(chǔ)上建立起有指導(dǎo)意義的、適合城中村改造和解決城中村問題的制度和政策來，才有可能在進(jìn)一步的具體實施過程中真正有效的解決城中村改造問題，同時為推動城市化進(jìn)程做出貢獻(xiàn)。（一）彌補(bǔ)缺位：提供職業(yè)培訓(xùn)，建立城市戶口準(zhǔn)入機(jī)制嵌入在城市之中的城中村，相較于城郊村和純粹意義上的村莊享有難以比擬的區(qū)位條件和地理優(yōu)勢，然而和所

14、處的城市相比，城中村因其特殊的管理體制、土地所有權(quán)歸屬則處于完全自治的狀態(tài)下，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系無法在城中村中體現(xiàn)出來。而城鄉(xiāng)二元的戶籍制度則將城中村的村民隔離在市民生活之外，他們失去賴以生存的土地僅僅依靠租金自我保障，即使是豐厚的租金也只能是城市化進(jìn)程中的權(quán)宜之計。政府作為城市管理者和規(guī)則制定者，應(yīng)當(dāng)為村民的生活提供制度保證，在城中村的存續(xù)中及時彌補(bǔ)缺位，為村民提供職業(yè)培訓(xùn)教育和就業(yè)信息服務(wù)作為村民市民化的職業(yè)先行。另外，建立城市戶口準(zhǔn)入的鼓勵機(jī)制和新入籍登記制度，對優(yōu)先就業(yè)的村民給予市民戶口，進(jìn)行教育、醫(yī)療、社會保障的增容，以期使城中村村民在改造前就逐漸實現(xiàn)由村民向市民的

15、轉(zhuǎn)變，提高城市人口比重本該是推進(jìn)城市化進(jìn)程應(yīng)有的題中之義，這將對城中村的改造順利實施提供最根本的保障。（二）減少越位：合理進(jìn)出，堅持政府主導(dǎo)下的市場優(yōu)化政府在施政和管理當(dāng)中經(jīng)常會遇到越位操作的問題，而減少越位，并不意味著不管，相反是更為科學(xué)和有效的管理，變強(qiáng)制管理為參與式管理，變?nèi)珯?quán)管理為選擇管理。城中村改造中的房地產(chǎn)開發(fā)商作為經(jīng)濟(jì)實體，以追求利益最大化為目標(biāo)，這是符合市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的，政府不能依靠行政性強(qiáng)制手段來逼迫開發(fā)商承擔(dān)本該由政府承擔(dān)的責(zé)任，這不但起不到保障村民利益的作用，還會帶來降低市場積極性等一系列問題。適時進(jìn)出和合理定位，應(yīng)當(dāng)作為政府在城中村改造中始終遵守的行政原則。拆遷補(bǔ)償是

16、城中村改造中核心利益沖突的最根本原因，補(bǔ)多少、怎么補(bǔ)，不應(yīng)當(dāng)開發(fā)商說了算，也不是政府說了算，而應(yīng)該由政府出面，組織專門的專家學(xué)者對城中村的價值進(jìn)行合理評估、作出補(bǔ)償預(yù)算和提供補(bǔ)償辦法，在具體操作中引入村民的參與機(jī)制，政府、開發(fā)商和村委、村民共同參與，討論決定最終方案。以就業(yè)補(bǔ)償和社會保障補(bǔ)償來代替經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或是變被動接受改造者為主動項目參與者都是可以嘗試的積極補(bǔ)償方式。另外，政府要給以開發(fā)商以適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠，在完成必須的市政設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)下，保證開發(fā)商充分的市場運作空間，以促進(jìn)市場活力。（三）避免錯位：保障城市新移民利益，加快廉租房建設(shè)在某種程度上，城市新移民的生活境況并不如城中村村民，他們有

17、較為固定的工作，為城市發(fā)展和建設(shè)貢獻(xiàn)力量，而城中村改造不但不會為他們帶來任何補(bǔ)償，甚至?xí)?dǎo)致唯一棲身之所的喪失，來自城中村改造的重大影響勢必增加城市新移民的工作成本，有可能帶來嚴(yán)重的勞動力和人才流失。廉租房建設(shè)和城中村改造都是城市化發(fā)展中存在的問題，二者并不是相互孤立的。城中村作為城市流動人口的主要聚居區(qū)，發(fā)揮了巨大的功能，并因此獲得了主流社會排斥下的生存發(fā)展空間，獲得了進(jìn)行自身再生產(chǎn)的動力。城中村的改造需要政府職能的轉(zhuǎn)變和相關(guān)利益的協(xié)調(diào)，對發(fā)育成熟的城中村進(jìn)行空間改造與治理，進(jìn)行配套廉租房建設(shè)，吸引有一定資質(zhì)的流動人口居住，逐步建立起梯層流動人口廉租房準(zhǔn)入制度。利用城中村改造，以土地和安置城

18、市低收入者、外來務(wù)工人員的住房為紐帶，將“建設(shè)”與“改造”有機(jī)結(jié)合起來，以改促建，兼顧村民、低收入人群和城市建設(shè)三方面的利益。保護(hù)弱勢群體利益是政府義不容辭的責(zé)任，而廉租房建設(shè)則是保證城市發(fā)展的高素質(zhì)和可持續(xù)的有效方法。四、討論與展望現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中城中村改造遇到的問題都不是孤立產(chǎn)生的，而是由其深刻的制度背景和體制因素所致，我們不但要看到城中村中出現(xiàn)的問題，還要找到他之所以長久存在背后的生存機(jī)制來，只有這樣才能發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展的真正需要在哪里，并從根本上解決城中村問題。城中村問題已經(jīng)不僅僅顯示它的負(fù)功能作為城市發(fā)展的問題而存在，更是提示農(nóng)民市民化，流動人口管理規(guī)范化和推動城市化進(jìn)程的制度建設(shè)的有益嘗

19、試。城中村改造是涉及制度設(shè)計、社會保障等公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)、城市整體規(guī)劃、戶籍制度改革、流動人口管理等一系列問題的系統(tǒng)工程，但就一方面考慮而忽視其他任何一項都會帶來更多的社會問題。本文無意探討城中村改造的模式和發(fā)展方向，只是想提出在城中村改造中政府所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起的責(zé)任來。因為只有制度問題得到解決，其它問題才能迎刃而解。政府在城中村改造的過程中，應(yīng)當(dāng)時刻清楚哪些是應(yīng)該管的，哪些是不得不管的，哪些是能不管就不管的，避免缺位、錯位、越位的產(chǎn)生。合理、清晰的自我定位和積極、主動的責(zé)任意識是保障城中村改造成功的關(guān)鍵。在今后的研究中，進(jìn)一步在城市各階層人口合理分布和長期動態(tài)的城市化框架下，探討城中村存在的合理

20、性，尋求改造的策略，可以為政府推動和引導(dǎo)城中村改造提供科學(xué)依據(jù)，為建立系統(tǒng)有效的制度體系提供智力支持。參考文獻(xiàn)：1 李培林，2002，巨變：村落的終結(jié)都市里的村莊研究，中國社會科學(xué)，2002年第1期2 李培林，2004，村落的終結(jié)羊城村的故事，商務(wù)印書館3 鄭慶昌、錢鼎偉，2004，城中村農(nóng)村城市化的困境與出路，東南學(xué)術(shù)2004年增刊4 高峰、董曉峰、侯典安、成剛，2006，國內(nèi)城中村研究綜述，現(xiàn)代城市研究，2006年第7期5 唐忠義，姚科敏，2004，城中村改造中的博弈關(guān)系與戰(zhàn)略選擇，湖北社會科學(xué)，2009年第3期6 肖秀玲，2008，試論城中村改造中的利益沖突與協(xié)調(diào)問題，探求，2008年第

21、1期下面是贈送的保安部制度范本，不需要的可以編輯刪除!謝謝！保安部工作制度一、認(rèn)真貫徹黨的路線、方針政策和國家的法津法規(guī)，按照#年度目標(biāo)的要求，做好#的安全保衛(wèi)工作，保護(hù)全體人員和公私財物的安全，保持#正常的經(jīng)營秩序和工作秩 序。二、做好消防安全工作，認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主”的方針，教育提高全體人員的消防意識和防火知識，配備、配齊#各個樓層的消防器材，管好用好各種電器設(shè)備，確保#各通道暢 通，嚴(yán)防各種災(zāi)害事故的發(fā)生。三、嚴(yán)格貫徹值班、巡檢制度，按時上崗、到崗，加經(jīng)對重要設(shè)備和重點部位的管理，防止和打擊盜竊等各種犯罪活動，確保#內(nèi)外安全。四、加強(qiáng)保安隊部建設(shè)，努力學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)知識，認(rèn)真貫徹法律法規(guī)，不斷提高全體保安人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，勤奮工作，秉公執(zhí)法，建設(shè)一支思想作風(fēng)過硬和業(yè)務(wù)素質(zhì)精良的保安隊伍。11、保持監(jiān)控室和值班室的清潔干凈，天天打掃，窗明地凈。12、服從領(lǐng)導(dǎo)安排，完成領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)。5、積極撲救?；鹁跗痣A段，要全力自救。防止蔓延，盡快撲滅，要正確使用滅火器，電器，應(yīng)先切斷電源。6、一旦發(fā)生火災(zāi)，應(yīng)積極維護(hù)火場秩序，保證進(jìn)出道路暢通?？垂軗尵戎匾镔Y，疏散危險區(qū)域人員。九、協(xié)同本部門