提高經(jīng)濟責(zé)任審計的質(zhì)量和科學(xué)性

1、經(jīng)濟責(zé)任審計是加強對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理的一項重要制 度，是審計工作的重要組成部分。審計法和黨政 領(lǐng)導(dǎo)干部任用條例等許多重要文件對經(jīng)濟責(zé)任審 計作了明確規(guī)定。隨著經(jīng)濟責(zé)任審計工作的不斷深入， 取得了多方面的明顯成效，但也出現(xiàn)了不少新的情況和 問題，因此，很有必要從理論和實踐的結(jié)合上進一 步總結(jié)、探討，通過加強領(lǐng)導(dǎo)、完善制度、提高審計人 員素質(zhì)等多種方式與措施，保證經(jīng)濟責(zé)任審計工作的健 康開展。一、明確責(zé)任，加強領(lǐng)導(dǎo)。雖然經(jīng)濟責(zé)任 審計工作已開展多年，但對于誰是實施經(jīng)濟責(zé)任審計的 主體，仍有必要進一步加以明確。根據(jù)現(xiàn)行的法律和有 關(guān)制度，經(jīng)濟責(zé)任審計是各級審計機關(guān)責(zé)無旁貸的 任務(wù)。經(jīng)濟責(zé)任審計工作的

2、特殊重要性和任務(wù)的艱巨性， 也決定了它應(yīng)當(dāng)是整個審計機關(guān)的一項基本任務(wù)。在審 計任務(wù)大量增加、力量嚴重不足的情況下，不少 地方為審計機關(guān)增加人員編制、增設(shè)專門工作機構(gòu)，從 一定程度上加強了審計機關(guān)的力量。盡管如此，審計任 務(wù)重與力量不足的基本狀況仍沒有得到根本轉(zhuǎn)變。 這是開展經(jīng)濟責(zé)任審計工作必須首先考慮的一個重要因 素。在已設(shè)立不同類型經(jīng)濟責(zé)任審計專門機構(gòu)的地方， 專門機構(gòu)可以承擔(dān)一定數(shù)量的審計任務(wù)，同時可以 負責(zé)調(diào)查研究、協(xié)調(diào)綜合等有關(guān)工作，但絕不能以為有 了這樣一個專門機構(gòu)，經(jīng)濟責(zé)任審計工作就可以成為這 個專門機構(gòu)的任務(wù)，而可以不作為審計機關(guān)的任務(wù) ，以致放松對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，減少

3、對經(jīng)濟責(zé) 任審計工作的力量投入。必須看到，一方面，各地目前 成立的不同形式的經(jīng)濟責(zé)任審計專門機構(gòu)都是作為 審計機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其力量和權(quán)限都難以獨立承擔(dān)經(jīng) 濟責(zé)任審計的繁重任務(wù)。另一方面，就其制度設(shè)計和工 作任務(wù)的本質(zhì)屬性來說，經(jīng)濟責(zé)任審計無疑屬于審 計工作的范疇，是審計工作的一個重要門類，只能由一 個審計機關(guān)來管理和承擔(dān)，而不應(yīng)也不可能再設(shè)立一個 獨立于現(xiàn)有審計機關(guān)之外的機構(gòu)來管理和承擔(dān)。因 而，無論是否設(shè)立專門的經(jīng)濟責(zé)任審計工作機構(gòu)，無論 專門的機構(gòu)叫什么名稱，規(guī)格高還是低、力量大還是小， 經(jīng)濟責(zé)任審計工作首先是審計機關(guān)的任務(wù)。各級 審計機關(guān)要把經(jīng)濟責(zé)任審計工作當(dāng)做一項重要工作，不 斷加強

4、領(lǐng)導(dǎo)，舉審計機關(guān)之力，全力以赴組織實施。各 級審計機關(guān)主要負責(zé)人要把經(jīng)濟責(zé)任審計工作當(dāng)做 一項重要工作列入議程，親自研究、解決一些重大問題。 我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注的主要問題，仍然是從總體上加強審計機 關(guān)的力量，使之能夠適應(yīng)經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)不斷 增加、工作要求不斷提高的新形勢的需要。對于是否設(shè) 立專門機構(gòu)以及專門機構(gòu)的規(guī)格、級別等問題，要放在 加強審計機關(guān)和審計隊伍建設(shè)的大局之中來加以把 握和解決。二、量力而行，積極推進。在當(dāng)前新的形勢 下，各級審計機關(guān)應(yīng)從全面落實科學(xué)發(fā)展觀，加強對干 部的監(jiān)督管理，促進社會主義民主政治建設(shè)的大局 出發(fā)，不斷拓寬經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍。同時，應(yīng)當(dāng)按照 憲法和審計法規(guī)定的審計

5、監(jiān)督職責(zé)，合理兼顧 各項審計工作，全面履行審計機關(guān)的職責(zé)，防止顧 此失彼。對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的組織，特別是審計項目 計劃的確定程序，應(yīng)當(dāng)進一步加以規(guī)范。審計機關(guān)應(yīng)在 統(tǒng)籌考慮各項審計任務(wù)的基礎(chǔ)上，積極向干部管理 部門提出經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃建議，力求做到經(jīng)濟責(zé) 任審計項目計劃的確定與其他審計項目計劃合理銜接、 有機結(jié)合。按照現(xiàn)行的有關(guān)制度，需要審計的對象 很多，由于審計機關(guān)力量的限制不可能都能得到安排。 這就需要根據(jù)審計力量，掌握一定的標準，合理安排審 計任務(wù)，合理配置審計力量，達到審計任務(wù)與力量 的基本統(tǒng)一。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)干部掌管的資金量的大小， 在經(jīng)濟管理和決策方面所行使權(quán)力的大小，所負責(zé)

6、的工 作重要程度等，應(yīng)成為確定審計對象的重要依據(jù) 。應(yīng)把那些掌管資金量比較大，負責(zé)資源的分配和審批、 項目決策和安排、經(jīng)濟領(lǐng)域重要審批事項等職責(zé)的部門 的領(lǐng)導(dǎo)干部和地方政府的行政首長，國有企業(yè)、 事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人，作為任期經(jīng)濟責(zé)任審計的重點。 同時，有關(guān)干部管理部門也可根據(jù)干部使用和監(jiān)督管理 的需要，提出審計對象。應(yīng)逐步建立和形成一種 能夠有序開展、正常運行的經(jīng)濟責(zé)任審計工作秩序，盡 量避免那種嚴重超越審計機關(guān)實際力量突擊性地大量安 排限時審計任務(wù)，導(dǎo)致違反法定程序、降低審計質(zhì) 量、形成審計風(fēng)險的現(xiàn)象。三、整合資源，形成合力。 經(jīng)濟責(zé)任審計與財政審計、企業(yè)審計、專項資金審計等 常規(guī)審計之間

7、有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，也可以說所有 的審計都具有經(jīng)濟責(zé)任審計的特征和內(nèi)涵。實現(xiàn)各種常 規(guī)審計與經(jīng)濟責(zé)任審計的有機結(jié)合，整合資源、形成合 力，是深化經(jīng)濟責(zé)任審計工作的重要基礎(chǔ)，是合理 使用審計力量，提高審計工作效率，不斷深化經(jīng)濟責(zé)任 審計工作的根本途徑。最近，審計署提出建立和完善財 政審計大格局的工作思路，其中就包括把財政審計 和經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計以及其他專項審計緊密結(jié)合 起來。從節(jié)約人力和控制不必要的重復(fù)審計考慮，審計 機關(guān)必須整合資源，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，取得更 好的審計效果。各種專項審計之間，審計內(nèi)容有很大的 關(guān)聯(lián)性，要積極倡導(dǎo)和實行把對下級政府的財政決算審 計和對行政首長任期經(jīng)濟責(zé)任審

8、計結(jié)合起來，把經(jīng) 濟責(zé)任審計同其他專項審計結(jié)合起來。無論從理論上還 是實踐上看，對領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟責(zé)任審計，對行政 機關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的財政財務(wù)審計，安排的周期 短一些、頻率快一些，經(jīng)常審計，是有好處的。對領(lǐng)導(dǎo) 干部的執(zhí)法情況、履職情況及時檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題， 小問題及時消除，防止演變成為大問題，大問題及 時采取措施，防止發(fā)展成為致命的問題。整合資源的重 要目的，是實現(xiàn)成果共享。開展經(jīng)濟責(zé)任審計，對以前 年度、其他審計項目的成果要合理運用，發(fā)揮參考 和引導(dǎo)的作用。盡量減少不必要的重復(fù)審計。對曾經(jīng)審 計過的地區(qū)、部門、單位存在的問題，要關(guān)注其是否得 到解決。對審計成果不能孤立地看，不但對國家審

9、 計機關(guān)的審計成果要運用，對內(nèi)部審計和社會審計組織 的成果也可以在審核的基礎(chǔ)上參考、運用。四、把握實 質(zhì)，強化問責(zé)。經(jīng)濟責(zé)任審計也是建立和完善問責(zé) 機制的一種重要方式。所有的審計項目既要肯定成績， 又要發(fā)現(xiàn)問題。如果一個地方、部門、單位存在這樣那 樣的問題，資金沒有管好、項目沒有管好，我們就 有理由提出“是誰主管的？” 這就存在一個責(zé)任認定的 問題。所有的審計項目，都要樹立和強化問責(zé)意識。從 一定意義上來說，審計就是為了問責(zé)。按照法律 、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，一個干部被委派到某個地方、部門 和單位擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，同時就明確規(guī)定了他的職責(zé)， 特別是在經(jīng)濟方面、發(fā)展方面，領(lǐng)導(dǎo)干部負有重 要的責(zé)任。經(jīng)濟

10、責(zé)任審計就是要及時地、經(jīng)常性地了解 和掌握領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的情況，了解他做出了什么成 績、工作中存在什么問題，是由于什么原因?qū)е逻@ 些問題發(fā)生，進而研究、提出解決問題的措施，促進其 改進工作，取得更大的成績。這就是審計的根本目的。 經(jīng)濟責(zé)任審計的基點，是要建立在總結(jié)經(jīng)驗、肯定 成績，發(fā)現(xiàn)問題、改進工作，增強干部的責(zé)任意識、法 制觀念、執(zhí)政能力上。五、突出重點，改進方法。這里， 主要指審計過程中應(yīng)當(dāng)掌握的重點。一是注意發(fā) 現(xiàn)違背科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的行為。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部 所擔(dān)負的職責(zé)，首先要衡量其履職行為是否符合科學(xué)發(fā) 展觀的要求，其執(zhí)法行為、行政行為在政績觀方面 是否存在盲目追求個人的政績，盲

11、目追求發(fā)展的速度而 不考慮發(fā)展的質(zhì)量，片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的指標而忽視社 會的發(fā)展，忽視提高人民群眾的生活水平的行為， 熱衷于搞形式主義、搞脫離實際勞民傷財?shù)男蜗蠊こ痰?行為。要遵照中央關(guān)于按照科學(xué)發(fā)展觀考核干部的指標 體系去衡量。二是注意了解發(fā)展目標的落實等宏觀 方面的情況。我們評價一個部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé) 任，要關(guān)注財政下?lián)芙?jīng)費的使用情況，但即使經(jīng)費分文 沒有浪費和貪污，也不等于經(jīng)濟責(zé)任就履行好了。 必須明確，一個政府或部門、單位的主要職責(zé)、主要任 務(wù)，就是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)和任務(wù)。有許多部門 具有管理的職能，有推進經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，絕 不能忽略這方面的職能。評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任

12、的 情況，要看其履行主要職責(zé)方面，是不是實現(xiàn)了發(fā)展的 目標。三是注意發(fā)現(xiàn)違反決策程序，盲目決策、擅 自越權(quán)決策的行為。目前這方面的問題不少，有的是不 懂，有的是故意。不懂的，是執(zhí)政能力問題；故意的， 就可能涉及更多的問題，需要深究。四是注意發(fā)現(xiàn) 謀取小團體和少數(shù)人的利益，損害人民群眾利益的行為。 一些地方、部門、單位打著為群眾謀福利的幌子，把應(yīng) 該上繳財政或用于建設(shè)的資金拿出來發(fā)獎金、搞 福利。這種不適當(dāng)?shù)剡`法謀取本部門、本單位利益的行 為，如果泛濫、得不到制止，整個國家的經(jīng)濟秩序就會 遭到破壞。因此，對上述違背大局利益的行為，在 審計過程中應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注。五是注意發(fā)現(xiàn)以局部利益損 害全局利益的

13、行為。一個地區(qū)、部門和單位，可以說既 是一個整體又是一個局部。在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審 計中，要認真了解行政首長能不能正確處理局部與全局 的利益關(guān)系，在實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展目標和部門、單位工作目 標的同時是否符合全局和整體的目標。六是注意發(fā) 現(xiàn)有令不行、有禁不止的行為。這是一個政治紀律問題， 也是一個經(jīng)濟紀律問題，也是一個法制觀念問題。有的 領(lǐng)導(dǎo)干部膽子很大，什么事也敢干，在某些假象 掩蓋下，很容易被誤認為有魄力。作為一個領(lǐng)導(dǎo)干部， 膽識、魄力是必要的。但必須明確，我們要的是什么樣 的膽識和魄力，膽識和魄力絕不能超越了法律和紀 律的界限。如果對于中央和省委、省政府三令五申禁止 的事情，還要在那里做，或者陽

14、奉陰違，這是不能允許 的。在審計過程中要注意發(fā)現(xiàn)這樣的問題。七是注 意發(fā)現(xiàn)弄虛作假、虛報浮夸的行為。比如統(tǒng)計數(shù)字，就 有所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的說法。當(dāng)然，我們不 能認為所有地方、部門、單位和所有的領(lǐng)導(dǎo)干部都 是弄虛作假，那是錯誤的。大部分干部是實事求是的。 但不可否認有一些地方、部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)干部急于求 成，急于出政績，急于提拔，所以就用了一些弄虛 作假的行為，制造一些假數(shù)字，虛報浮夸。經(jīng)濟責(zé)任審 計必須關(guān)注這種現(xiàn)象，并充分地揭露。八是注意發(fā)現(xiàn)國 有資產(chǎn)流失的問題。對國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象，審計 人員應(yīng)該是比較熟悉的，在對許多單位的審計過程中， 會發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。流失的原因，有的是

15、由于 管理不善，有的是由于徇私舞弊。經(jīng)濟責(zé)任審計必 須重點關(guān)注這方面的問題。九是注意發(fā)現(xiàn)管理上、制度 上的漏洞。有些管理和制度方面的漏洞可能由來已久， 解決起來有一定的難度，因而產(chǎn)生的損失也會更大 。審計過程中對這方面的問題要重點關(guān)注。十是注意發(fā) 現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、違法犯罪的行為。對于審計過程 中發(fā)現(xiàn)的一些問題和案件的線索不能輕易放過，重 大問題要一查到底。受到審計機關(guān)權(quán)限和力量所限無法 查清的，要依法及時移送有關(guān)部門進一步查處；對于違 法犯罪的行為要移送司法機關(guān)查處；違反黨紀、政 紀的行為，要移送紀檢監(jiān)察機關(guān)查處，有的可以移送主 管部門查處。不要貽誤時機。該移送的不移送，錯過了 時機，也是

16、違反紀律的。六、實事求是，科學(xué)評價 。經(jīng)濟責(zé)任審計很重要的一個方面，就是作出評價。必 須科學(xué)地把握。首先是肯定成績和發(fā)現(xiàn)問題并重。現(xiàn)在 工作中容易出現(xiàn)的一種偏差是把講問題作為主要目 的，這是不夠全面的。成績與問題，哪方面反映多大比 重，是不能定指標的，必須實事求是，有多大成績就講 多大成績，有多少問題就講多少問題。要做到實事 求是，以事實為依據(jù)，以法律、法規(guī)和有關(guān)政策為標準 來衡量。要依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任范圍，明確什么是 經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)審計的內(nèi)容，什么是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng) 該負責(zé)的事項。不能把審計的職能泛化了，審計范圍要 合理確定。對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，不僅有對個人 審計的特點，同時也具備對他

17、所在地方、部門、單 位全面審計的特點。常規(guī)的財政財務(wù)審計、專項資金審 計，是經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ)。審計實施過程中，審計人 員和審計組、審計機關(guān)，要注意把握領(lǐng)導(dǎo)干部所在 部門、單位、地區(qū)的工作重點。對一個部門、單位的主 要領(lǐng)導(dǎo)干部實施審計，應(yīng)當(dāng)是全面的，直接分管的事要 審計，不直接分管的事也應(yīng)當(dāng)審計。對副職以及其 他領(lǐng)導(dǎo)干部分管和決定的事項，不但可以而且也應(yīng)當(dāng)審 計，副職是協(xié)助主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作的，其分管的范圍和 主要領(lǐng)導(dǎo)干部有著不可分割的聯(lián)系，不存在能不能 審計的問題。審計評價還要注意有限性原則。一次經(jīng)濟 責(zé)任審計，不可能把領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所有的經(jīng)濟責(zé)任行 為都了解清楚，也不可能把所有的問題都發(fā)現(xiàn)了。 因此，不能說過頭話，要注意規(guī)避審計風(fēng)險。還有一點， 就是不在審計范圍的事項不評價，沒有審計過的事項不 評價。無論審