排污權(quán)分配難題的新解答

1、排污權(quán)分配難題的新解答 摘 要 本文主要從公共資源的分配制度、政府行為等方面，探討排污權(quán)交易“嘉興模式”的利弊；闡述了企業(yè)自由交易排污權(quán)，按有效的方式實(shí)現(xiàn)減排以及排污權(quán)分配的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)意義；指出了企業(yè)初始排污權(quán)分配、排污權(quán)定價(jià)存在的主要問(wèn)題以及由此帶來(lái)的重要啟示。 關(guān)鍵詞 排污權(quán)；交易；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；公共品 工業(yè)化的深化和發(fā)展不僅給我們帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)、物質(zhì)生活的極大豐富，也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染。如何有效治理環(huán)境污染已成為各國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)所不得不認(rèn)真面對(duì)的緊迫問(wèn)題。由于污染物排放的負(fù)外部性，各國(guó)政府不得不用行政和法律手段來(lái)治理污染、保護(hù)環(huán)境。然而，行政手段治理污染很難有效地計(jì)劃污染排放標(biāo)準(zhǔn)，

2、也很難激勵(lì)企業(yè)減少排放。因此，在環(huán)保成本愈來(lái)愈高的今天，單靠行政手段治理污染已經(jīng)不能夠緩解越來(lái)越緊迫的環(huán)境形勢(shì)。在這種背景下，排污權(quán)交易作為一項(xiàng)可供考慮的政策選擇，開(kāi)始進(jìn)入決策者和研究者的視野。 排污權(quán)交易思想起源于科斯關(guān)于社會(huì)成本的討論，上世紀(jì)90年代，美國(guó)等國(guó)家開(kāi)始將可交易的產(chǎn)權(quán)引入水權(quán)、排污權(quán)等方面的分配中來(lái)，而我國(guó)排污權(quán)分配則剛剛起步。2008年1月國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了排污許可證管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)，預(yù)示著我國(guó)也開(kāi)始關(guān)注使用產(chǎn)權(quán)交易的方式對(duì)污染總量進(jìn)行控制并逐漸減排。 一、“嘉興模式”基本情況 2007年9月24日，嘉興市政府出臺(tái)了嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)，首次提出了主要

3、污染物排污權(quán)實(shí)行市場(chǎng)化交易的模式。嘉興市環(huán)保局將會(huì)同該市財(cái)政、物價(jià)、經(jīng)貿(mào)等部門(mén)聯(lián)合組成市場(chǎng)調(diào)研組，根據(jù)上述主要污染物(化學(xué)需氧量和二氧化硫)排放總量指標(biāo)、削減計(jì)劃，確定獲取污染物排放權(quán)的基價(jià)和市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)，由此展開(kāi)交易。 2007年11月10日，嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心掛牌成立，終結(jié)了企業(yè)無(wú)償占有環(huán)境資源的歷史。在控制排污總量并完成年度減排目標(biāo)的前提下，嘉興市環(huán)保局鼓勵(lì)涉及化學(xué)需氧量(cod)、二氧化硫等主要污染物排放的企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)排污權(quán)指標(biāo)。 (一)排污權(quán)出讓、申購(gòu)的具體操作程序。在“嘉興模式”中，排污權(quán)出讓的具體操作程序是：排污權(quán)可轉(zhuǎn)讓方向儲(chǔ)備中心提交主要污染物出讓申請(qǐng)，儲(chǔ)備中心受

4、理后，委托環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)排污權(quán)出讓方提出的申請(qǐng)進(jìn)行審核確認(rèn)，確認(rèn)后，儲(chǔ)備中心與出讓方簽訂主要污染物排污權(quán)交易出讓合同，并支付交易款項(xiàng)。 排污權(quán)申購(gòu)的主要程序是：排污權(quán)需求方向儲(chǔ)備中心提交主要污染物申購(gòu)預(yù)約申請(qǐng)，儲(chǔ)備中心進(jìn)行初審，待需求方收到環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告批復(fù)文件后，儲(chǔ)備中心與需求方簽訂主要污染物排污權(quán)交易轉(zhuǎn)讓合同，收取交易款項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)向需求方發(fā)放排污權(quán)交易證。 根據(jù)嘉興市的規(guī)定，排污權(quán)的購(gòu)入量應(yīng)達(dá)到建設(shè)項(xiàng)目新增污染物排污量的1.2倍(含1.2倍)以上，其中化工、醫(yī)藥、制革、印染、造紙等重污染行業(yè)應(yīng)達(dá)到新增污染物排污量的1.5倍(含1.5倍)以上。

5、(二)初始排污權(quán)分配。根據(jù)浙江省環(huán)保局的要求，新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目新增主要污染物排放量，必須在總量平衡條件下尋找替代削減指標(biāo)，即在污染物排放總量控制條件下，新增的主要污染物排放量，必須從已經(jīng)占有環(huán)境資源的老企業(yè)在完成規(guī)定的減排任務(wù)后削減出來(lái)的減排指標(biāo)中解決。 污染物排放總量控制的要求給“嘉興模式”的誕生創(chuàng)造了條件，但同時(shí)也帶來(lái)了初始排污權(quán)如何分配的問(wèn)題。目前主要存在著兩種思路，一是對(duì)所有企業(yè)收取污染排放費(fèi)，即所有企業(yè)的污染排放權(quán)都不是無(wú)償取得的。但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)污染權(quán)排放沒(méi)有任何規(guī)定，這就意味著如果對(duì)所有企業(yè)收取初始污染排放費(fèi)，將使嘉興市環(huán)保局陷入“無(wú)法可依”的境地。鑒于此，嘉興市采取了另一種

6、辦法，承認(rèn)所有企業(yè)既得排污，對(duì)2007年11月1日之后要求新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目所需排污權(quán)指標(biāo)，則要求必須通過(guò)排污權(quán)交易中心購(gòu)買(mǎi)取得。雖然，嘉興市的初始產(chǎn)權(quán)分配繞過(guò)了排污權(quán)收費(fèi)的法律空白，但也給新企業(yè)造成了不公平。 二、“嘉興模式”的經(jīng)濟(jì)意義 (一)公共品悲劇的出路“科斯定理”。自然資源無(wú)疑是人類共享產(chǎn)權(quán)的公共品，而正是因?yàn)楣财返漠a(chǎn)權(quán)共有的特性而導(dǎo)致了“資源破壞”和“過(guò)度開(kāi)發(fā)”。對(duì)于這樣的“公共品的悲劇”，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯提出了著名的“科斯定理”。假設(shè)沒(méi)有交易成本，或者交易成本很小，無(wú)論將產(chǎn)權(quán)界定給誰(shuí)，只要產(chǎn)權(quán)明確，就一定能夠通過(guò)個(gè)體間的討價(jià)還價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的福利最大化。 如果經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)都

7、能夠在這樣的假設(shè)下自由交易排污權(quán)，那么經(jīng)濟(jì)就能按最有效率的方式實(shí)現(xiàn)減排，即由減排成本最低的企業(yè)來(lái)完成減排。而那些減排成本過(guò)高、經(jīng)濟(jì)效益低的企業(yè)則自然地在這樣的運(yùn)行方式下被淘汰。 (二)企業(yè)發(fā)展新契機(jī)。在“嘉興模式”中獲益的還有作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)。第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)記者采訪了嘉興桐鄉(xiāng)的馬先生，馬先生籌劃上馬一個(gè)年產(chǎn)1500萬(wàn)米高檔針織面料印花生產(chǎn)線，但因一時(shí)沒(méi)有二氧化硫排放量指標(biāo)，在環(huán)評(píng)問(wèn)題上“卡了殼”。柳暗花明的是，嘉興市環(huán)保局近日開(kāi)始推廣的“排污權(quán)交易機(jī)制”，讓馬先生“看到了希望”。排污權(quán)交易極大地縮小了以往企業(yè)不停地跑環(huán)保部門(mén)要指標(biāo)、拉關(guān)系的成本，使得真正能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)得到發(fā)展的機(jī)會(huì)。

8、 排污權(quán)可交易給企業(yè)帶來(lái)了“減排”的積極性，有部分企業(yè)通過(guò)減排，將自己已經(jīng)獲得的污染排放權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。企業(yè)從中獲得的排污權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，不僅補(bǔ)償了企業(yè)用于技術(shù)改進(jìn)、環(huán)保減排的費(fèi)用，也給減排技術(shù)成熟的企業(yè)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)收益。 (三)“嘉興模式”在全國(guó)推廣的意義。目前，我國(guó)許多地區(qū)對(duì)排污權(quán)收費(fèi)還處于“一攬子”收費(fèi)的狀態(tài)，即在達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的情況下，企業(yè)只需要交納一定數(shù)額的費(fèi)用，便可以沒(méi)有限制地排放。雖然這樣的制度簡(jiǎn)便易行，但這樣的收費(fèi)政策不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)污染物排放的總量控制，也沒(méi)有改變環(huán)境質(zhì)量的公共品屬性，因此，環(huán)境保護(hù)也無(wú)法走出公共品的悲劇。在這種定額排放費(fèi)制度下，企業(yè)自身沒(méi)有激勵(lì)更新工藝、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、減少污染

9、物排放。在這樣的政策下，許多企業(yè)不惜以環(huán)境污染為代價(jià)，生產(chǎn)高污染、高能耗的產(chǎn)品，以牟取經(jīng)濟(jì)利益，就不足為奇了。 而“嘉興模式”中控制了污染物排放的總量，意味著新企業(yè)、新項(xiàng)目的污染物排放權(quán)必須由舊企業(yè)、舊項(xiàng)目釋放而來(lái)。同時(shí)，由于污染物排放按量收費(fèi)，意味著追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的企業(yè)，一定會(huì)對(duì)排污許可證價(jià)格與治污減排的成本進(jìn)行比較，自動(dòng)選擇經(jīng)濟(jì)效益最大的方式，從而自覺(jué)地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。 “嘉興模式”不僅給予了企業(yè)“節(jié)能減排”極大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，無(wú)形之中也約束了地方政府的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、考察地方政府官員政績(jī)的主要指標(biāo)是gdp。即使“十一五”計(jì)劃，提出了要考察“綠色gdp”，也沒(méi)

10、有衡量“綠色gdp”的具體指標(biāo)。地方政府的執(zhí)政目標(biāo)往往關(guān)注與經(jīng)濟(jì)中總產(chǎn)出的增長(zhǎng)，而忽略了增長(zhǎng)背后的環(huán)境成本。這樣的例子在全國(guó)屢見(jiàn)不鮮。 事實(shí)上，嘉興市采取“排污權(quán)交易”的方式來(lái)控制污染也是出于目前嘉興環(huán)境狀況的無(wú)奈。嘉興地處太湖流域下游，自古就是魚(yú)米之鄉(xiāng)，但近年來(lái)因環(huán)境污染而成了嚴(yán)重的水質(zhì)性缺水地區(qū)。根據(jù)嘉興水利局的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)入2000年后，該市境內(nèi)已無(wú)三類水體，四類水體占69.5%，五類(重污染)水體占30.5%，淺層地下水也遭到不同程度的污染。在環(huán)境質(zhì)量日益告急的情況下，嘉興市不得不采取這樣的措施來(lái)控制污染物排放，并期望以此實(shí)現(xiàn)全市范圍內(nèi)的污染物減排，以拯救環(huán)境。 我國(guó)污染物減排收效甚微

11、，除了我國(guó)目前技術(shù)條件、企業(yè)自身經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使等原因之外，地方政府沒(méi)有將主要目光投向“綠色”，也是一方面原因。我國(guó)以往采取的行政審批決定企業(yè)污染物排放權(quán)的制度中，政府為了追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加、企業(yè)效益提高，往往忽略環(huán)境保護(hù)，出現(xiàn)多批指標(biāo)、多上項(xiàng)目等現(xiàn)象，使得gdp指標(biāo)很難走向綠色。而“嘉興模式”通過(guò)排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，用市場(chǎng)的方式對(duì)排污權(quán)進(jìn)行交易，將政府發(fā)放排污許可證的職責(zé)轉(zhuǎn)變成了排污權(quán)交易的中介機(jī)構(gòu)，就減少了政府政績(jī)目標(biāo)對(duì)排污權(quán)分配的影響，更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的福利最大化。 此外，排污權(quán)分配的市場(chǎng)化，使得環(huán)境保護(hù)第一次有了價(jià)格的衡量，為我們?nèi)蘸罂紤]對(duì)水源保護(hù)地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者受污染損害的地區(qū)進(jìn)

12、行賠償?shù)拳h(huán)境保護(hù)政策提供了價(jià)格上的有利參照。 三、“嘉興模式”存在的不足 (一)初始排污權(quán)分配之爭(zhēng)。正如前文所述，嘉興市在初始排污權(quán)分配中承認(rèn)2007年11月1日以前已建成項(xiàng)目既有排放權(quán)，而要求新建項(xiàng)目必須全部通過(guò)排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，新企業(yè)、新項(xiàng)目要獲得排污權(quán)必須由舊項(xiàng)目釋放出來(lái)。為此，在儲(chǔ)備交易中心成立之初，儲(chǔ)備中心還從排污權(quán)富余企業(yè)購(gòu)買(mǎi)了一部分排污權(quán)。這種根據(jù)項(xiàng)目上馬的時(shí)間區(qū)分企業(yè)是免費(fèi)獲得排污權(quán)還是必須購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)，無(wú)疑對(duì)新企業(yè)、新項(xiàng)目是不公平的。 由于我國(guó)目前沒(méi)有關(guān)于排污權(quán)收費(fèi)的法律，嘉興市并不能通過(guò)出售排污權(quán)許可證的辦法來(lái)進(jìn)行排污權(quán)的初始分配。市場(chǎng)機(jī)制只存在于排污權(quán)在各個(gè)企業(yè)之

13、間的二次分配?？梢?jiàn)“嘉興模式”中的排污權(quán)分配仍舊是市場(chǎng)機(jī)制不完善的分配方式。要實(shí)現(xiàn)排污權(quán)分配的徹底市場(chǎng)化，還有待于我國(guó)相關(guān)法律的完善。 (二)排污權(quán)定價(jià)之惑。在目前關(guān)于“嘉興模式”的各種報(bào)道和嘉興市政府發(fā)布的文件中，筆者看到嘉興市排污權(quán)交易主要由政府規(guī)定指導(dǎo)性價(jià)格。嘉興市規(guī)定企業(yè)之間排污權(quán)轉(zhuǎn)讓不能由企業(yè)之間私下轉(zhuǎn)讓，必須通過(guò)嘉興市排污儲(chǔ)備交易中心來(lái)交易，這也就暗含著排污權(quán)交易由政府定價(jià)的信息，意味著排污權(quán)價(jià)格存在著很大程度上的價(jià)格剛性。然而，什么是排污權(quán)的合理的價(jià)格?到底要將價(jià)格設(shè)定在什么水平才能既使排污量達(dá)到讓社會(huì)合理的水平，又不損害企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益? 對(duì)政府來(lái)講，要代替市場(chǎng)決定這樣一個(gè)交易價(jià)

14、格是一個(gè)難題。嘉興市排污權(quán)交易機(jī)制設(shè)立時(shí)間短，我們還不能看到在這一價(jià)格剛性的條件下，排污權(quán)交易市場(chǎng)是否能實(shí)現(xiàn)一個(gè)基本均衡合理的水平，但排污權(quán)價(jià)格的計(jì)劃性質(zhì)和剛性實(shí)在是“嘉興模式”運(yùn)行的一個(gè)隱憂。 (三)全國(guó)推廣的困難。雖然“嘉興模式”從制度上給排污權(quán)分配帶來(lái)了革命性的變化，但是要在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，仍存在著很大的阻礙。 首先，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異使“嘉興模式”在全國(guó)推廣具有困難。嘉興市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，嘉興市小康社會(huì)總體實(shí)現(xiàn)程度超過(guò)83%，所轄5個(gè)縣(市)全部進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前32強(qiáng)。在中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力研究會(huì)發(fā)布的“2006中國(guó)十佳和諧發(fā)展城市”排行榜中，嘉興在國(guó)內(nèi)289個(gè)城市中排名

15、第6位。在嘉興市能夠順利推行的“排污權(quán)交易”很難在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)，這是由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，生產(chǎn)水平普遍落后，人力資本存量較低。如果排污權(quán)費(fèi)用估價(jià)較高，則經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)很難生存下來(lái)；如果排污權(quán)費(fèi)用估價(jià)較低，則不能真正體現(xiàn)排污權(quán)交易費(fèi)用的作用。 其次，各省市排污權(quán)分配很難平衡。如果要在全國(guó)范圍內(nèi)推廣“嘉興模式”，那么就需要在全國(guó)各省市之間進(jìn)行排污權(quán)的分配。如果采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行各省市之間的排污權(quán)分配，或者允許排污權(quán)在各省市之間進(jìn)行交易，那么可以預(yù)見(jiàn)到，發(fā)達(dá)地區(qū)將買(mǎi)走絕大部分的排污權(quán)。落后地區(qū)則缺乏排污權(quán)、缺乏技術(shù)對(duì)生產(chǎn)工藝和環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，使落后地區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)落后、技術(shù)停滯、缺乏資金購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)

16、的惡性循環(huán)之中。在強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展的今天，落后地區(qū)也應(yīng)該擁有同樣的發(fā)展權(quán)利。在我國(guó)東西部收入差距已經(jīng)日益顯著的時(shí)候，如果在污染分配時(shí)“用錢(qián)說(shuō)話”，將造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展更大的不平等，阻礙社會(huì)的和諧發(fā)展。 四、建議 (一)完善法律法規(guī)。盡管目前我國(guó)并沒(méi)有法律支持對(duì)企業(yè)排污進(jìn)行收費(fèi)，也沒(méi)有法律支持排污權(quán)可交易。然而，我們認(rèn)為“嘉興模式”是我國(guó)制度建設(shè)上的重大進(jìn)步。雖然只是在一個(gè)城市的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)污染權(quán)排放的市場(chǎng)化，但這是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的一次重要突破。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展孰輕孰重終于不只是政府說(shuō)了算，環(huán)境資源終于有了除了政府之外的配置方式，這種進(jìn)步本身就足以讓人欣喜?！凹闻d模式”是在改革過(guò)程中摸著石頭過(guò)河走出的第一步

17、。在總結(jié)嘉興經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，需要通過(guò)完善立法，使排污權(quán)交易有法可依。 嘉興市排污權(quán)交易的文件嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法(試行)(見(jiàn)附錄)，并沒(méi)有明確指出排污權(quán)價(jià)格如何制定，是否存在排污權(quán)交易買(mǎi)賣(mài)差價(jià)，政府出售排污權(quán)交易是否獲利，利潤(rùn)如何使用等問(wèn)題。要將“嘉興模式”在全國(guó)推廣，就必須要有詳盡的法律法規(guī)，使環(huán)保改革有法可依。 (二)全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行排污量核定。在前文中我們指出，如果利用市場(chǎng)機(jī)制在各省市之間進(jìn)行排污量交易是不可取的。但是，如果不對(duì)各省市排污量進(jìn)行限制，那么就會(huì)出現(xiàn)各省市為了增加自己的財(cái)政收入、有利于自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多發(fā)、濫發(fā)排污交易權(quán)。然而，污染是沒(méi)有地域限制的，a省的環(huán)境惡化必將影

18、響b省甚至全國(guó)的環(huán)境質(zhì)量。因此，必須在保證全國(guó)排污總量不增加的情況下，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行各省市排污權(quán)核定。這就需要由國(guó)家環(huán)保總局等部門(mén)根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境現(xiàn)狀、人口密度等多種因素對(duì)各省市排污量進(jìn)行核定。再由各省市對(duì)市、縣等行政單位核定排污標(biāo)準(zhǔn)。 (三)初始排污權(quán)分配改革?！凹闻d模式”中將排污權(quán)初始分配按項(xiàng)目上馬時(shí)間進(jìn)行差別對(duì)待，是在目前沒(méi)有法律支持的情況下為了盡快使排污權(quán)交易出臺(tái)的權(quán)宜之舉。倘若要將嘉興經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，這種不利于新項(xiàng)目的差別定價(jià)顯然是不可取的。這種差別定價(jià)不僅不利于鼓勵(lì)新投資、激發(fā)市場(chǎng)活力，也違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。初始排污權(quán)應(yīng)該一視同仁地通過(guò)市場(chǎng)途徑進(jìn)行分配。但考慮到既有項(xiàng)目建成時(shí)間長(zhǎng)，且已經(jīng)通過(guò)環(huán)保部門(mén)合法地獲得了排污權(quán)這