PPP模式法律關(guān)系及主要風(fēng)險(xiǎn)

1、風(fēng)險(xiǎn)控制部 2015.11 宜昌 PPPPPP模式法律關(guān)系及主要風(fēng)險(xiǎn)模式法律關(guān)系及主要風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目合同體系主要包括前期協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目 公司相關(guān)協(xié)議、擔(dān)保合同和工程建設(shè)合同等幾大合同體系 ，其中PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)與核心。 前期協(xié)議 在項(xiàng)目前期，社會(huì)資本通常與地方政府先行簽訂備忘錄、 框架協(xié)議或合作協(xié)議等意向性合同文件。政府方和社會(huì)資 本方是這類協(xié)議主體，協(xié)議內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，原則性較強(qiáng)， 主要是明確雙方的合作意愿、業(yè)務(wù)領(lǐng)域和基本合作條件等 內(nèi)容。這些協(xié)議具有一定的法律約束力，其確立的基本原 則在后期的正式合同中應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱?PPP項(xiàng)目合同 首先，政府以招標(biāo)方式選定社

2、會(huì)資本方，雙方通過(guò)合同談 判確定邊界條件，簽訂PPP項(xiàng)目合同。在該合同中，社會(huì) 資本方可以要求規(guī)定三個(gè)方面的特定內(nèi)容：一是社會(huì)資本 方可以引進(jìn)財(cái)務(wù)投資者或戰(zhàn)略投資者，共同實(shí)施PPP項(xiàng)目 合同；二是PPP項(xiàng)目施工總承包，應(yīng)由社會(huì)資本方全面實(shí) 施；三是項(xiàng)目公司成立后，社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)由項(xiàng)目 公司承繼。 其次，項(xiàng)目公司成立后，政府或其授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與 項(xiàng)目公司雙方訂立項(xiàng)目實(shí)施合同，約定各方具體的權(quán) 利義務(wù)及責(zé)任。這一合同也可通過(guò)簽署補(bǔ)充協(xié)議的方式完 成。 項(xiàng)目公司相關(guān)協(xié)議，包括出資協(xié)議和公司章程 出資協(xié)議，或稱股東協(xié)議。如PPP項(xiàng)目合同或其實(shí)施合同 規(guī)定可以引進(jìn)財(cái)務(wù)投資者或戰(zhàn)略投資者，則基金

3、公司或其 他社會(huì)資本可以成為項(xiàng)目公司股東，股東之間相互約定各 自的權(quán)利義務(wù)。如社會(huì)資本與基金公司先成立合資公司， 再由合資公司與政府方成立項(xiàng)目公司，則需要在PPP項(xiàng)目 合同有明確規(guī)定。 公司章程。這里涉及注冊(cè)資本金與項(xiàng)目資本金的關(guān)系問(wèn)題 ，還涉及股東回報(bào)及退出機(jī)制問(wèn)題。 擔(dān)保合同 PPP項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目公司應(yīng)為融資主體，與金融機(jī)構(gòu)、 基金或其他資金提供方簽訂借款合同或融資協(xié)議。但融資 的關(guān)鍵是擔(dān)保問(wèn)題。項(xiàng)目公司可考慮以應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán) 和自身資產(chǎn)進(jìn)行質(zhì)押或抵押，在其難以實(shí)現(xiàn)的情況下再考 慮政府提供擔(dān)保，最后才能考慮股東提供擔(dān)保。 政府提供付費(fèi)擔(dān)保機(jī)制應(yīng)包括三個(gè)方面：一是將政府付費(fèi) 列入政府財(cái)政

4、預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，二是將PPP項(xiàng)目納 入財(cái)政部或省一級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)；三是由地方人大出具跨年 度財(cái)政預(yù)算的決議文件。 工程建設(shè)合同關(guān)系，包括施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理合同 對(duì)于施工合同，如社會(huì)資本方具備施工資質(zhì)條件，則無(wú)需 再行招標(biāo)，即可依據(jù)PPP項(xiàng)目合同的規(guī)定，與PPP項(xiàng)目公司 簽訂施工合同。該合同的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是，工程施工可以進(jìn) 行工程分包。工程分包可以提取管理費(fèi)，且無(wú)需簽訂大量 勞務(wù)合同。 對(duì)于設(shè)計(jì)合同，往往由政府招標(biāo)確定，但前提是社會(huì)資本 方與政府之間存在委托協(xié)議。 對(duì)于監(jiān)理合同，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目公司與監(jiān)理公司簽訂，而不應(yīng) 由政府方委托監(jiān)理公司。 背景條款 具體包括合同相關(guān)術(shù)語(yǔ)的定義和解釋、合同簽訂的

5、 背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體 系構(gòu)成等。 原則條款 合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相 關(guān)事項(xiàng)加以聲明和保證，并明確項(xiàng)目合同各方因違 反聲明和保證應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；明確關(guān)于合同正文 、合同附件、補(bǔ)充協(xié)議和變更協(xié)議等效力優(yōu)先次序 ，以及履約原則和違約處理原則。 主體條款 政府主體應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán) 的實(shí)施機(jī)構(gòu)；社會(huì)資本主體應(yīng)是符合條件的國(guó)有企 業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)， 或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。 概括性地約定各主體的主要權(quán)利和義務(wù)（如政府方 依法監(jiān)管權(quán)力和行使項(xiàng)目合同約定的權(quán)利，遵守項(xiàng) 目合同、及時(shí)提供項(xiàng)目配套條件、項(xiàng)目審批協(xié)調(diào)支 持等

6、義務(wù)；社會(huì)資本主體按約定獲得政府支持的權(quán) 利和按約定實(shí)施項(xiàng)目、獲得相應(yīng)回報(bào)的權(quán)利等，按 約定提供項(xiàng)目資金，履行環(huán)境、地質(zhì)、文物保護(hù)及 安全生產(chǎn)等義務(wù)。） 項(xiàng)目公司組建與治理?xiàng)l款 明確項(xiàng)目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間的法人治理結(jié)構(gòu) 及經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制等事項(xiàng)，如政府參股項(xiàng)目公司的， 還應(yīng)明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、 出資方式等；政府股份享有的分配權(quán)益；政府股東 代表在項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。 標(biāo)的條款 主要約定政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的重要事項(xiàng)， 包括合作內(nèi)容、合作期限、排他性約定及合作的 履約保證等。 明確合作項(xiàng)目的邊界范圍以及政府為合作項(xiàng)目提 供的主要條件或支持措施。 明確社會(huì)資本

7、主體在合作期間獲得回報(bào)的具體途 徑以及合作各階段項(xiàng)目有形及無(wú)形資產(chǎn)的所有權(quán) 、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。 合作期間內(nèi)的排他性約定以及項(xiàng)目合同各方的履 約擔(dān)保事項(xiàng)。 風(fēng)險(xiǎn)分配條款 由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)； 承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配； 承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。 執(zhí)行條款 項(xiàng)目前期工作 重點(diǎn)約定項(xiàng)目公司設(shè)立、管理架構(gòu)組建，技術(shù)、 商業(yè)、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)等方面的各項(xiàng)準(zhǔn)備，實(shí)施方案 編制和審核以及合作項(xiàng)目前期工作內(nèi)容、任務(wù)分 工、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。 對(duì)于政府開(kāi)展前期工作的經(jīng)費(fèi)需要社會(huì)資本主體 承擔(dān)的，應(yīng)明確費(fèi)用范圍、確認(rèn)和支付方式，以 及前期工作成果和知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬。 各方在前期工

8、作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任。 工程建設(shè) 約定合作項(xiàng)目工程建設(shè)條件，進(jìn)度、質(zhì)量、安全要 求，變更管理，實(shí)際投資認(rèn)定，工程驗(yàn)收，質(zhì)保期 與質(zhì)保金、工程保險(xiǎn)及違約行為認(rèn)定、違約責(zé)任等 事項(xiàng)。 約定征地、拆遷、安置的范圍、進(jìn)度、實(shí)施責(zé)任主 體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、妥善處理后續(xù) 遺留問(wèn)題提出明確要求。 工程質(zhì)量、工程進(jìn)度以及工程建設(shè)檔案資料等事項(xiàng) 的監(jiān)管的主體、內(nèi)容、方法和程序，以及費(fèi)用安排 。 績(jī)效檢測(cè)與支付 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的全程 監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性 ，鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)估，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作 為合同調(diào)整的重要參考依據(jù)，并據(jù)此作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

9、、財(cái)政補(bǔ)貼等的支付依據(jù)。 資金條款 根據(jù)投資概算等約定項(xiàng)目投資規(guī)模、投資計(jì)劃、投 資控制與超支責(zé)任、融資方案和資金籌措、融資條 件、投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等。 如政府為合作項(xiàng)目提供投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保 補(bǔ)貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條 件以及設(shè)定對(duì)投融資的特別監(jiān)管措施，各方投融資 違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任。 驗(yàn)收條款 項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)遵照國(guó)家及地方主管部門關(guān)于基本建設(shè) 項(xiàng)目驗(yàn)收管理的規(guī)定執(zhí)行，通常包括專項(xiàng)驗(yàn)收和竣 工驗(yàn)收。項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目驗(yàn)收的計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、 費(fèi)用和工作機(jī)制等要求。如有必要，應(yīng)針對(duì)特定環(huán) 節(jié)做出專項(xiàng)安排。 運(yùn)營(yíng)條款 包括試運(yùn)營(yíng)和正式運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的 外部條件

10、、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、更新改造及追加 投資、服務(wù)計(jì)量、運(yùn)營(yíng)期保險(xiǎn)、政府監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)支 出及違約責(zé)任等事項(xiàng)。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)與設(shè)施修理事項(xiàng)，詳 細(xì)內(nèi)容可在合同附件中描述。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的主副產(chǎn)品的權(quán) 屬和處置權(quán)限，以及運(yùn)營(yíng)期間由于政府特殊要求造 成社會(huì)資本主體支出增加、收入減少的補(bǔ)償方式、 補(bǔ)償金額、支付程序及協(xié)商機(jī)制。 核算條款 應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的投資規(guī)模、投資計(jì)劃與資金到位方案 等進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的核算和評(píng)估，約定合作項(xiàng)目 收入、回報(bào)模式，價(jià)格確定和調(diào)整方式，財(cái)務(wù)監(jiān) 管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。 移交條款 政府移交資產(chǎn)：重點(diǎn)約定政府向社會(huì)資本主體移 交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約

11、標(biāo)準(zhǔn)、移交 程序及違約責(zé)任等。 社會(huì)資本方移交項(xiàng)目：重點(diǎn)約定社會(huì)資本主體向 政府移交項(xiàng)目的過(guò)渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交 程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。 項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在移交工作中違約行為的認(rèn) 定和違約責(zé)任。 擔(dān)保條款 約定項(xiàng)目合同各方的履約擔(dān)保事項(xiàng)，明確履約擔(dān)保 的類型、提供方式、提供時(shí)間、擔(dān)保額度、兌取條 件和退還等。 合作周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，可分階段安排履約擔(dān)保。 保險(xiǎn)條款 項(xiàng)目合同應(yīng)約定工程建設(shè)期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn) 范圍、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保 險(xiǎn)賠償金的使用等。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定運(yùn)營(yíng)期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)范圍 、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保險(xiǎn)賠 償金的使用等。

12、信息披露與保密條款 合同各方有義務(wù)按照法律法規(guī)和項(xiàng)目合同約定，向 對(duì)方或社會(huì)披露相關(guān)信息。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定保密信息范圍、保密措施、保密責(zé) 任。保密信息通常包括項(xiàng)目涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘 密或合同各方約定的其他信息。 廉政與反賄賂條款 項(xiàng)目合同應(yīng)約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業(yè)和防 范腐敗的責(zé)任。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)賄賂條款，保 證項(xiàng)目過(guò)程的法治與公平。 合同的變更、修訂與轉(zhuǎn)讓條款 項(xiàng)目合同應(yīng)對(duì)合同內(nèi)容變更或修訂的觸發(fā)條件、 變更程序、處理方法等進(jìn)行約定。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓；如 允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序。 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款 賦予特許權(quán)是PPP模式能夠有效吸

13、引私人資本并成 功運(yùn)行的關(guān)鍵。 特許權(quán)協(xié)議在法律性質(zhì)上則包括幾個(gè)大類： 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)管理部門賦予項(xiàng)目公司使用特 定公共資源，或在某一領(lǐng)域或地區(qū)經(jīng)營(yíng)特許業(yè)務(wù)的 權(quán)利。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)配置可以是排他性的，也可以是 準(zhǔn)入型的。 渠道許可。包括對(duì)特定原料或技術(shù)的使用許可，以 及對(duì)產(chǎn)品銷售特定渠道的許可。 經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收 費(fèi)豁免、利息保費(fèi)補(bǔ)貼及其他財(cái)政補(bǔ)貼的形式，也 可能附加加速折舊、資本溢價(jià)、轉(zhuǎn)增資本等財(cái)務(wù)支 持政策。 不可抗力和法律變更 項(xiàng)目合同應(yīng)約定不可抗力事件的類型和范圍，根 據(jù)不可抗力事件對(duì)合同履行造成的影響程度，分 別約定不可抗力事件的處理。 項(xiàng)目合同應(yīng)約定如在

14、項(xiàng)目合同生效后發(fā)布新的法 律、法規(guī)或?qū)Ψ?、法?guī)進(jìn)行修訂，影響項(xiàng)目運(yùn) 行或各方項(xiàng)目收益時(shí)，變更項(xiàng)目合同或解除項(xiàng)目 合同的觸發(fā)條件、影響評(píng)估、處理程序等原則和 事項(xiàng)。 解約條款 重點(diǎn)約定合同的退出機(jī)制，即明確合同解除事由 、解除程序以及合同解除后的結(jié)算、項(xiàng)目移交等 事項(xiàng)。 結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和合同解除事由，可分別約定在合 同解除時(shí)項(xiàng)目接管、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行、公共利益保 護(hù)以及其他處置措施等。 違約條款 其他章節(jié)關(guān)于違約的未約定事項(xiàng)，在本章中予以 約定；或者對(duì)于合同中涉及違約的各種情形在合 同中予以集中約定，并對(duì)相應(yīng)的違約責(zé)任進(jìn)行明 確細(xì)化。 項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在各個(gè)環(huán)節(jié)中違約行為的認(rèn) 定和違約責(zé)任，可視影

15、響將違約行為劃分為重大 違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。 糾紛解決條款 約定爭(zhēng)議解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。 項(xiàng)目合同應(yīng)當(dāng)約定爭(zhēng)議期間的合同履行，除法律規(guī) 定或另有約定外，任何一方不得以發(fā)生爭(zhēng)議為由， 停止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)、停止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)支持服務(wù)或采取 其他影響公共利益的措施。 PPP項(xiàng)目的獲取途徑 財(cái)政部規(guī)定，PPP項(xiàng)目可以采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng) 爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源方式選擇社會(huì)投資人。 但是，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定，具有項(xiàng) 目建設(shè)能力的投標(biāo)人，只有通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的方 式獲取項(xiàng)目，才可以不進(jìn)行招標(biāo)自行建設(shè)。而采用競(jìng)爭(zhēng)性 磋商等其他方式獲取PPP項(xiàng)目的，由

16、于相關(guān)法律沒(méi)有明確 規(guī)定，故投資人直接獲取PPP項(xiàng)目的總承包權(quán)存在一定爭(zhēng) 議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)階段為了合法合規(guī)的直接獲取PPP 項(xiàng)目的總承包權(quán)，應(yīng)盡量參與政府通過(guò)招標(biāo)方式選取社會(huì) 投資人的項(xiàng)目。 PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)的獲取 土地管理法規(guī)定，以營(yíng)利為目的、非國(guó)家重點(diǎn)扶持項(xiàng) 目，應(yīng)當(dāng)以有償方式提供土地使用權(quán)，而財(cái)政部等三部委 出臺(tái)的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模 式的指導(dǎo)意見(jiàn)，規(guī)定政府可以采取多種方式保障項(xiàng)目用 地，土地使用權(quán)可通過(guò)劃撥、租賃、作價(jià)出資或入股方式 轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，卻未提及通過(guò)出讓方式獲取，這是在特 殊背景下政策對(duì)法律的一種突破。 因此，社會(huì)投資人充分利用相關(guān)政策，在與政

17、府進(jìn)行PPP 合同的談判過(guò)程中，可以約定好土地使用權(quán)的獲取方式， 保障項(xiàng)目資產(chǎn)的完整性。 政府平臺(tái)公司作為PPP合同主體的障礙 在PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中，有的平臺(tái)公司作為地方政府授 權(quán)的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，履行管理、監(jiān)督項(xiàng)目的行政職能 ，同時(shí)又作為政府授權(quán)的出資人，與社會(huì)投資人聯(lián)合成立 項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，具有“裁判員”和 “運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)作造成障 礙。 國(guó)務(wù)院已出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)，明確要求平臺(tái)公司剝離政府融資 職能，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政 府償還。從法律上講，政府平臺(tái)公司系有限責(zé)任公司，其 支付義務(wù)并不必然成為政府義務(wù)，這種做法人為地在

18、社會(huì) 投資人與政府之間設(shè)立了一道防火墻。如由平臺(tái)公司代替 政府直接與社會(huì)投資人簽訂投資合同，代替政府行使PPP 合同中的付費(fèi)或補(bǔ)貼義務(wù)，可能導(dǎo)致社會(huì)投資人投資回報(bào) 的責(zé)任主體位移，給社會(huì)投資人帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。 PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資人（基金）的固定收益 國(guó)家大舉推行PPP運(yùn)作模式的背景下，社會(huì)投資人尋求基 金共同出資與平臺(tái)公司設(shè)立合資公司，基金通過(guò)與社會(huì)投 資人約定資金的使用時(shí)間、使用成本和退出時(shí)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓 來(lái)獲取固定收益，其原理實(shí)際上突破了相關(guān)法律規(guī)定的股 東“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則。財(cái)政部等三部委關(guān)于 在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn) 明確鼓勵(lì)運(yùn)用股權(quán)投資計(jì)劃參與PPP項(xiàng)目。因

19、此認(rèn)為， 在國(guó)家沒(méi)有明確的法律禁止性規(guī)定的情況下，可以按照政 府最低需求保障對(duì)待。 PPP項(xiàng)目的價(jià)格調(diào)整 從六部委制定的管理辦法列舉的特許經(jīng)營(yíng)種類來(lái)看， 涉及到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目一般都包含了運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，社會(huì)投 資人需要參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。根據(jù)價(jià)格法的規(guī)定，涉及 到關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、 自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等采用政府指導(dǎo)定價(jià)、政府定價(jià) 。對(duì)于采用政府指導(dǎo)定價(jià)、政府定價(jià)的價(jià)格調(diào)整應(yīng)當(dāng)建立 聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng) 營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。 對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目中經(jīng)營(yíng)價(jià)格適用政府指導(dǎo)價(jià)或者 政府定價(jià)的項(xiàng)目，由于其價(jià)格調(diào)整需要經(jīng)過(guò)

20、聽(tīng)證，征求多 方意見(jiàn)，價(jià)格調(diào)整存在不確定性。因此，投資合同中應(yīng)同 時(shí)約定價(jià)格調(diào)整機(jī)制和政府補(bǔ)貼的調(diào)整機(jī)制，并約定兩種 調(diào)整機(jī)制之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。 PPP模式產(chǎn)業(yè)基金中劣后級(jí)基金與國(guó)有資產(chǎn)保值 在PPP項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)基金參與PPP項(xiàng)目融資的情況非常普遍 。通常，產(chǎn)業(yè)基金作為一般合伙人發(fā)起專項(xiàng)基金后，根據(jù) 不同投資人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好和收益預(yù)期，將基金份額劃分為 優(yōu)先級(jí)、普通級(jí)和劣后級(jí)，如果中央企業(yè)認(rèn)購(gòu)的基金份額 屬于劣后級(jí)，那么這種做法與國(guó)有資產(chǎn)的保值增值是否沖 突？有觀點(diǎn)認(rèn)為，劣后級(jí)基金是一整套交易架構(gòu)的一個(gè)方 面，而中央企業(yè)認(rèn)購(gòu)基金份額并設(shè)置交易的總體目的本身 就是為了國(guó)有資產(chǎn)保值增值。 項(xiàng)目公司的股

21、權(quán)轉(zhuǎn)讓 因項(xiàng)目公司可能系國(guó)有控股公司，在政府付費(fèi)完成后，其 股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否進(jìn)場(chǎng)交易存在疑問(wèn)。有律師咨詢過(guò)國(guó)務(wù)院國(guó) 資委產(chǎn)權(quán)處，得到答復(fù)是這類項(xiàng)目在明確約定股權(quán)回購(gòu)時(shí) 間和價(jià)格的情況下，國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以直接進(jìn)行，而不進(jìn) 產(chǎn)權(quán)交易所交易。 PPP合同的爭(zhēng)議解決 在糾紛處理方式上，PPP相關(guān)合同是適用民法的調(diào)整范圍 還是行政法的調(diào)整范圍，存在較大分歧。 針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，最高人民法院關(guān)于適用中華 人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第十一條中已 明確規(guī)定，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議屬于行政訴訟的管轄范圍。 而針對(duì)PPP項(xiàng)目合同，相關(guān)政策指引均強(qiáng)調(diào)了PPP模式 是政府方與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作 關(guān)

22、系，所以理應(yīng)適用民法的調(diào)整范圍。 我們認(rèn)為，在PPP模式的運(yùn)作過(guò)程中，屬于行政范圍的應(yīng) 通過(guò)行政訴訟來(lái)解決爭(zhēng)議，屬于平等主體之間的應(yīng)通過(guò)民 事訴訟或仲裁方式解決爭(zhēng)議，在糾紛管轄地的選擇上，可 選擇原告住所地法院管轄，或選擇地方政府和社會(huì)資本方 注冊(cè)地之外的中立的仲裁機(jī)構(gòu)。 PPP合同的審計(jì)條款 PPP項(xiàng)目合同可約定“雙方共同委托第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)（會(huì) 計(jì)師事務(wù)所），以其審定的價(jià)款作為政府支付的依據(jù)，不 重復(fù)審計(jì)”的條款，也可約定政府方采取跟蹤審計(jì)方法計(jì) 算合同投資款，但應(yīng)將過(guò)程審計(jì)的結(jié)果作為最終結(jié)算依據(jù) ，防止出現(xiàn)二次審計(jì)，出現(xiàn)投資審減的結(jié)果。此外，對(duì)于 政府行政審計(jì)條款，應(yīng)賦予社會(huì)資本方對(duì)審計(jì)結(jié)

23、果的確認(rèn) 權(quán)或異議權(quán)。 n學(xué)者版本學(xué)者版本 法律變更風(fēng)險(xiǎn) 主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或 規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收 費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目 的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中 止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。 審批延誤風(fēng)險(xiǎn) 主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過(guò) 長(zhǎng)和成本過(guò)高，且批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模 進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來(lái) 威脅。 政治決策失誤/冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn) 是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏 PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì) 稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)。 政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn) 主要是指

24、由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或 受損，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成 的風(fēng)險(xiǎn)。 政府信用風(fēng)險(xiǎn) 是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù) 而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。 不可抗力風(fēng)險(xiǎn) 是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防 范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況 ，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。 融資風(fēng)險(xiǎn) 是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資 的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形 式是資金籌措困難。 市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn) 是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù) 定的收益。 項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn) 是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致 對(duì)該項(xiàng)目形成

25、實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng) 目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn) 、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)， 對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。 配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn) 指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。 市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn) 是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì) 環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市 場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn) 差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn) 是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者 收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入 不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。 腐敗風(fēng)險(xiǎn) 主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或 索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致

26、項(xiàng)目公司在關(guān)系維 持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違 約風(fēng)險(xiǎn)。 n法律專家版本法律專家版本 政府信用風(fēng)險(xiǎn) 政府信用風(fēng)險(xiǎn)指的是政府不履行或不適當(dāng)履行合同約定的 責(zé)任和義務(wù)而給PPP項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。不少地方 政府合約意識(shí)淡薄，在簽訂合同時(shí)對(duì)自身的履約能力沒(méi)有準(zhǔn) 確的評(píng)估，從而導(dǎo)致合同簽訂后不能按照約定履行義務(wù)，這 不僅損害了社會(huì)資本的利益，還影響了PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展 和實(shí)施，甚至造成項(xiàng)目的終止或失敗。 預(yù)算列入風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力指引第 二十五條規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安 排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10% 。省級(jí)

27、財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體 比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布?！?鑒于此，未納入地方財(cái)政預(yù)算的PPP項(xiàng)目，其資金來(lái)源沒(méi) 有法律和財(cái)政上的保障，社會(huì)資本的投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)較大。 項(xiàng)目立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn) 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法第二十二條 規(guī)定：特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃 選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行 審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí) 限，對(duì)于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見(jiàn)已 經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再作重復(fù)審查。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助特許 經(jīng)營(yíng)者辦理相關(guān)手續(xù)。 PPP項(xiàng)目如果未能獲得政府相關(guān)部門的有關(guān)立項(xiàng)批文，未 能辦妥規(guī)劃等

28、其他相關(guān)行政法律手續(xù)，難以順利推行，甚 至可能被認(rèn)定為違法項(xiàng)目。 合同主體風(fēng)險(xiǎn) 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā) 201443號(hào)），強(qiáng)調(diào)剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融 資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù) ，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法 承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。 PPP項(xiàng)目合同是PPP項(xiàng)目的核心合同，約定政府與社會(huì)資本 雙方的項(xiàng)目合作內(nèi)容和基本權(quán)利義務(wù)。項(xiàng)目公司如與地方 融資平臺(tái)公司簽署合同，存在PPP合同主體風(fēng)險(xiǎn)。因此， 地方政府融資平臺(tái)公司不宜成為PPP合同的一方當(dāng)事人。 融資風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）第 二十四條規(guī)定：“項(xiàng)目融

29、資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。 社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開(kāi)展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽 、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資 本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止 企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合 同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合 同；遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)或不可抗力的，政府、社會(huì)資本或 項(xiàng)目公司可根據(jù)項(xiàng)目合同約定協(xié)商修訂合同中相關(guān)融資條 款?！?PPP項(xiàng)目所需資金體量較大，項(xiàng)目公司未按照合同 約定完成融資，政府有權(quán)提取履約保函，乃至終 止項(xiàng)目合同，如此，項(xiàng)目公司將會(huì)承擔(dān)融資失敗 的風(fēng)險(xiǎn)。 融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn) 社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資，一般均被要求提

30、供擔(dān)保，承擔(dān) 連帶責(zé)任，在不能還款的情況下，需要承擔(dān)擔(dān)保法律責(zé)任 。因此，必須保障還款的來(lái)源，確保資金和收益按計(jì)劃回 籠，防止資金鏈斷裂而被追究擔(dān)保責(zé)任，規(guī)避融資擔(dān)保風(fēng) 險(xiǎn)。 基金介入的PPP項(xiàng)目，對(duì)基金的回籠及收益保障，存在兜 底和不兜底兩種情況，是否承擔(dān)責(zé)任與基金的介入環(huán)節(jié)及 交易結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)。 增信措施落實(shí)風(fēng)險(xiǎn) 在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，社會(huì)資本往往會(huì)要求地方政府提 供各種增信措施，如房地產(chǎn)抵押、土地使用權(quán)抵押、股權(quán) 質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、信用保證、土地使用權(quán)出讓收入還 款承諾和地方財(cái)政承諾函（擔(dān)保函、安慰函）等等。前述 措施不能得到落實(shí)，合同將成為一紙空文，失去擔(dān)?；蛟?信的意義。 回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

31、 無(wú)直接擔(dān)保是PPP項(xiàng)目的顯著特征之一，回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可以說(shuō) 社會(huì)資本繞不過(guò)去的課題。因此，要求政府提供擔(dān)保確有 必要，督促政府履行主合同義務(wù)及承諾事項(xiàng)，并設(shè)定逾期 回購(gòu)責(zé)任；亟需擔(dān)保的應(yīng)當(dāng)提出擔(dān)保要求，并督促政府落 實(shí)擔(dān)保措施，辦理相關(guān)法律手續(xù)，尤其是投資建設(shè)暫未列 入PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目。 n企業(yè)家版本企業(yè)家版本 政策法律風(fēng)險(xiǎn) 目前，在法律層級(jí)關(guān)于PPP項(xiàng)目的立法缺失，財(cái)政 部和發(fā)改委發(fā)布的部門規(guī)章及規(guī)范性文件層級(jí)較低， 彼此之間存在一定矛盾，各省市出臺(tái)的規(guī)范性文件之 間也在一定程度上存在穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性問(wèn)題，給PPP 項(xiàng)目的合規(guī)運(yùn)作帶來(lái)影響。 信息失衡風(fēng)險(xiǎn) 在未能全面、真實(shí)地掌握項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展

32、狀況 、政府債務(wù)及財(cái)政收支狀況等關(guān)鍵信息的情況下， 社會(huì)資本投資人將難以對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性、 運(yùn)營(yíng)期限、付費(fèi)機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的論證和決策 。 合同商務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 合同是PPP項(xiàng)目運(yùn)作的依據(jù)，如果合同管理水平不 高、商務(wù)談判能力不強(qiáng)，將可能出現(xiàn)合同關(guān)系不順 、條款模糊不清，內(nèi)容違規(guī)違法、表述有悖情理， 談判大而化之、模式難以落地，以及保障條款缺失 、責(zé)任難以追索等諸多問(wèn)題。 政府信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目能否運(yùn)作成功，在很大程度上取決于政府 的信譽(yù)。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府承諾不能兌現(xiàn)、政 府超越合同約定干預(yù)項(xiàng)目實(shí)施、政府部門不作為以 及政府換屆等問(wèn)題，都可能給PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施 造成困擾。 政府支付風(fēng)險(xiǎn) 在政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)機(jī)制下，PPP 項(xiàng)目能否收回投資，完全取決于政府財(cái)政支付能力 。而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，各地政府的財(cái)政支付 能力也相差較大，如果政府負(fù)債過(guò)多或財(cái)政收入狀 況不佳，必然削弱其支付能力。 融資籌資風(fēng)險(xiǎn) 運(yùn)作PPP項(xiàng)目需要大量的資金，投資人的融資能力 將成為項(xiàng)目是否能如期建成的關(guān)鍵，投資人需要在 控制融資成本、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)的前提下，協(xié)助 項(xiàng)目公司取得足夠的建設(shè)資金，保障項(xiàng)目順利建成 。 資源整合風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目涉及的主體和關(guān)系相對(duì)多元及復(fù)雜，既涉 及信息、資金、施工等內(nèi)部資源的配置，又涉及對(duì) 金融機(jī)構(gòu)、咨