房屋拆遷補(bǔ)償及其利益關(guān)系平衡探析

1、房屋拆遷補(bǔ)償及其利益關(guān)系平衡探析 房屋拆遷是國(guó)家的工業(yè)化、城市化以及社會(huì)轉(zhuǎn)型必然要經(jīng)歷的過(guò)程,而且是以公共利益為目的性的政府行為過(guò)程。近年來(lái),征地拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了一系列維系公共利益的困境。從安徽農(nóng)民朱正亮因拆遷糾紛點(diǎn)火自焚,到轟動(dòng)全國(guó)的重慶最牛釘子戶,這些惡性案例表明征地拆遷領(lǐng)域矛盾的激化已經(jīng)成為擾亂社會(huì)正常秩序的風(fēng)險(xiǎn)隱患。從基礎(chǔ)層面來(lái)看,房屋拆遷難的根源首先在于規(guī)范性缺陷,其次才是制度性缺陷,如何從法律解釋的技術(shù)方面完善法律術(shù)語(yǔ)的界定,又如何從法律實(shí)施的制度方面平衡利益沖突,本文嘗試為我國(guó)“拆遷難”課題的破解提供一些建設(shè)性的對(duì)策。 一、我國(guó)房屋拆遷補(bǔ)償存在的突出問(wèn)題 (一)現(xiàn)行法律對(duì)“公共利

2、益”之涵義界定不清 1.“公共利益”術(shù)語(yǔ)欠缺具體化的法律釋義 2004年,修正后的現(xiàn)行憲法第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款確立了“公共利益”的存在與“補(bǔ)償”的必要兩項(xiàng)制度性要件,但這兩項(xiàng)要件尤其是“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)、程序等一直沒(méi)有在制度性的層面上得到充分具體的界定?？v觀我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī),沒(méi)有一部法律或者行政法規(guī)對(duì)什么是公共利益做出明確的界定和適當(dāng)?shù)慕忉?。我?guó)現(xiàn)行憲法第13條規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！睉椃ǖ?0條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”2001年就開(kāi)始實(shí)施到目前還未修改的城市房屋拆遷管理?xiàng)l

3、例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)更是對(duì)公共利益只字不提,其中的某些條款似乎是將“公共利益”具體化,如城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第3條規(guī)定:“城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃,有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善,保護(hù)文物古跡?！钡@些條款顯然無(wú)視對(duì)個(gè)人合法合理權(quán)利的平等保護(hù)也是一種公共利益,忽略了作為拆遷理由的公共利益與平等保護(hù)個(gè)人權(quán)利這種公共利益之間的權(quán)衡。 2.模糊性的概念界定為地方政府的“明修暗渡”埋下了隱患 公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是憲法賦予公民的基本權(quán)利,政府為了公眾利益的目的可以對(duì)它進(jìn)行限制和剝奪,但必須按照正常法律程序,如果是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)的目的,則必須符合民事商品交易的民事合同的自愿有償。在實(shí)施細(xì)則

4、中,城市房屋拆遷管理?xiàng)l例一方面沒(méi)有明確什么是公眾利益,政府自己當(dāng)自己的法官,另一方面剝奪了公民的司法權(quán)利。我國(guó)對(duì)公共利益的涵義說(shuō)的非常的籠統(tǒng)和模糊,根本就沒(méi)有一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中,這往往就造成很多征地拆遷中的諸多問(wèn)題。國(guó)家建設(shè)既可以是國(guó)防、文化、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦各種社會(huì)公共事業(yè),也有興辦各類(lèi)企業(yè)從事一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尤其是微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并非都是為了公共利益的需要。城市規(guī)劃也是如此,縱觀各地方政府的城市規(guī)劃,是不乏濃厚的經(jīng)營(yíng)味道和商業(yè)氣息的。這種對(duì)公共利益的界定的模糊性,很難避免地方政府明修公共利益棧道,暗渡商業(yè)利益陳倉(cāng)。 (二)房屋拆遷中法律關(guān)系主體間利益關(guān)系失衡 1.利益主

5、體之間“權(quán)利”與“權(quán)力”的博弈 從征地拆遷領(lǐng)域來(lái)看,其中涉及的利益主體包括政府、開(kāi)發(fā)商和被拆遷戶。開(kāi)發(fā)商是以追求利潤(rùn)最大化投入為目標(biāo),開(kāi)發(fā)商希望支付的土地成本越少越好,其拆遷成本中有一部分是上交政府的,這部分決定權(quán)在政府;另一部分是補(bǔ)償給居民的,但決定權(quán)并非在普通公民,依據(jù)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例規(guī)定,“主體房屋價(jià)格依評(píng)估確定,附屬部分和其他費(fèi)用由各地規(guī)定,而評(píng)估機(jī)構(gòu)及具體辦法仍有各地具體規(guī)定?！笨梢?jiàn),決定權(quán)不在居民而在政府。因此,開(kāi)發(fā)商肯定會(huì)把重點(diǎn)放在政府,而不是居民。在同等條件下,開(kāi)發(fā)商當(dāng)然會(huì)傾向于其長(zhǎng)期打交道的政府而非對(duì)其無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的居民。 2.政府與被拆遷戶之間“公共利益”與“部門(mén)利益”的

6、博弈 政府這一方拆遷的出發(fā)點(diǎn)是什么呢?政府會(huì)通過(guò)重新規(guī)劃改善城市面貌和交通而進(jìn)行房屋拆遷,這也是公共利益之所在。但是政府的這種行為背后真的是以公共利益為目的嗎?利用拆遷將城市土地出讓給開(kāi)發(fā)商取得豐厚利潤(rùn)是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的利益誘因。開(kāi)發(fā)商給被拆遷戶的補(bǔ)償費(fèi)越低,就越有可能給政府的土地出讓金越多,雖然這并不必然發(fā)生,但是這種存在的可能性是比較大的。因此,總體上政府和被拆遷戶的利益是相悖的,彼此利益可能會(huì)發(fā)生沖突。 3.現(xiàn)行條例與被拆遷戶間“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”與“重置成本”不對(duì)稱(chēng) 根據(jù)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的有關(guān)規(guī)定,被拆遷人可以得到的補(bǔ)償項(xiàng)目包括:被拆遷房屋的價(jià)值補(bǔ)償費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和因被拆遷造

7、成停產(chǎn)停業(yè)的適當(dāng)補(bǔ)償。但是其具體的標(biāo)準(zhǔn)往往是由地方政府的規(guī)范性文件規(guī)定的,而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是偏低,拆遷人差不多都是直接按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償數(shù)額,以至于拆遷補(bǔ)償協(xié)議的“自愿、平等協(xié)商”等大多只是具有形式意義而已。當(dāng)被拆遷戶得到補(bǔ)償之后,又要再買(mǎi)房,這是最直接也是最急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,但從被拆遷人的再購(gòu)置能力來(lái)看,其購(gòu)房能力明顯弱化,現(xiàn)在房?jī)r(jià)高,買(mǎi)房難是眾所周知的事實(shí)。 二、新時(shí)期我國(guó)房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的建設(shè)性探索 (一)明確界定標(biāo)準(zhǔn),正確定位“公共利益”的法律內(nèi)涵 在實(shí)踐中,幾乎所有的征地拆遷項(xiàng)目都是打著“公共利益”的旗號(hào),當(dāng)出現(xiàn)要犧牲個(gè)人利益時(shí),或者說(shuō)被拆遷戶不愿意拆遷,補(bǔ)償費(fèi)用太低的情況下,政府

8、就會(huì)說(shuō)是為了“公共利益”,個(gè)人利益必須要服從公共利益。然而在究竟是不是真的為了公共利益還有待審查。為了避免實(shí)踐中的一些不合理做法,在此我們必須要重新界定“公共利益”的涵義,使其涵義更明確化。具體可以從以下幾個(gè)方面思考: 1.凈化“公共利益”的主觀目的 從主觀要素上講,征地拆遷主體是具有公共性的目的。主觀上具有為公眾利益著想的目的,一種是為了純公益事業(yè)或者公共利益而進(jìn)行拆遷補(bǔ)償;另外一種是雖然有多個(gè)目的,但是最主要的目的是為了公共利益,例如某一個(gè)貧困山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),教育資源緊張,無(wú)法滿足教育的需求,如有人申請(qǐng)征用土地開(kāi)辦私立學(xué)校以解決教育資源的供需矛盾, 其設(shè)立學(xué)校明顯具有公共性,與此同時(shí),其設(shè)立學(xué)

9、校的行為還存在另外一個(gè)目的即滿足私益,但這并不妨礙其符合公共利益的原則。 2.優(yōu)化“公共利益”的客觀條件 從客觀要素上講,征地拆遷的行為能為公眾帶來(lái)效益,與公民的生存發(fā)展密切相關(guān),符合公共利益的原則。土地征用所欲實(shí)現(xiàn)的利益, 與公民生存和發(fā)展所必需的社會(huì)價(jià)值相關(guān)。人若要生存和發(fā)展,需要一定的客觀環(huán)境和物質(zhì)作基礎(chǔ),土地征用如果是為了實(shí)現(xiàn)這些基本條件, 則認(rèn)為其符合公共利益的需要。例如南水北調(diào)工程,其建設(shè)的成功與否直接關(guān)系著北方幾個(gè)省市居民的基本生活狀況,水又是人生活的必需物質(zhì),所以這項(xiàng)工程是與公民生存所必需的價(jià)值相關(guān)的, 自然其具有很強(qiáng)的公共性。 (二)適當(dāng)平衡房屋拆遷法律主體之間的利益關(guān)系 1

10、.賦權(quán):賦予司法機(jī)關(guān)一定的“公共利益審查權(quán)” 賦予司法機(jī)關(guān)一定的權(quán)力,對(duì)土地征用目的之公共性進(jìn)行審查。根據(jù)目前的法律規(guī)定,司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)土地征用的目的進(jìn)行司法審查,對(duì)征用行為的目的審查只存在于行政審批程序中,行政主體對(duì)征用申請(qǐng)的目的是否具有公共性時(shí),主要依據(jù)是申請(qǐng)者提供的建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書(shū)和可行性研究報(bào)告,這種審查缺乏公開(kāi)性和透明性,其可信度較低。賦予司法機(jī)關(guān)一定權(quán)力對(duì)公共性進(jìn)行審查,有利于保障被拆遷人的權(quán)利。 2.維序:維護(hù)公共利益與公共補(bǔ)償?shù)某绦虮Ｕ?公共利益與公正補(bǔ)償?shù)膶?shí)體性要求,還需要法律上的程序保障。其中,聽(tīng)證和訴訟程序又是需要關(guān)注的重中之重。在公告之后,應(yīng)給予權(quán)利人發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利,

11、為此有必要設(shè)立聽(tīng)證制度。土地征用涉及眾多人的切身的重大利益,通過(guò)公告、聽(tīng)證程序,聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家和人民的意見(jiàn),將更有利于公共利益的確定。而這種以客觀形式所決定的主觀公益,或許更符合民主憲政的要求。通過(guò)聽(tīng)證程序使開(kāi)發(fā)商和被拆遷人真正實(shí)現(xiàn)自愿、平等協(xié)商的原則。司法救濟(jì)即訴訟程序是保障私人權(quán)利的最后一道防線,要真正做到司法公正公平公開(kāi),在征收補(bǔ)償上,也應(yīng)該允許被征收者就抽象行政行為提起訴訟。否則,公民就征地拆遷進(jìn)行訴訟連打官司的渠道都沒(méi)有。 3.定標(biāo):確定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),完善房屋拆遷補(bǔ)償制度 第一,房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于市場(chǎng)價(jià)值。 首先,雖然房屋拆遷的決定是由政府做出的,是一種行政行為,但是補(bǔ)償

12、則是一種民事行為,雙方要簽訂補(bǔ)償合同。因此,要堅(jiān)持民事行為的基本原則:平等協(xié)商、等價(jià)有償。征地和收地可以要求被拆遷人必須服從,但補(bǔ)償則不能強(qiáng)迫對(duì)方接受,除非有充分理由證明補(bǔ)償合理。在買(mǎi)方一定要買(mǎi)、而賣(mài)方不一定想賣(mài)的情況下,買(mǎi)方付出一個(gè)高于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格是合理的,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的正?，F(xiàn)象。 其次,拆遷補(bǔ)償只是對(duì)有形的資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償,而被迫搬遷所造成的無(wú)形損失有時(shí)是很大的。例如個(gè)人就業(yè)、子女轉(zhuǎn)學(xué)、重新適應(yīng)新的工作和生活環(huán)境;工廠搬遷后要重新做廣告、支付各種報(bào)建、報(bào)裝、辦證費(fèi)用等。這些往往沒(méi)有得到補(bǔ)償。制定合理的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),有利于加快征地和收地的進(jìn)程,最終加快公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),有利于耕地的保

13、護(hù)和土地的集約化利用。 第二,房屋拆遷的具體實(shí)施應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化。 首先,拆遷當(dāng)事人逐步市場(chǎng)化。隨著用地性質(zhì)的日益市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)的中介公司進(jìn)入到拆遷活動(dòng)中,拆遷的強(qiáng)制性逐步減弱,拆遷方與被拆遷方正逐步形成平等關(guān)系,拆遷談判也逐步形成一種平等的協(xié)商機(jī)制。拆遷方需要綜合考慮拆遷成本和工程建設(shè)成本,選擇總成本較低的選址方案;被拆遷方也可以討價(jià)還價(jià),為自己爭(zhēng)取最有利的補(bǔ)償方案。強(qiáng)制拆遷作為一種單方面的行為越來(lái)越少被采用。 其次,拆遷評(píng)估逐步市場(chǎng)化。各類(lèi)房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)已不再是政府的附屬機(jī)構(gòu),其性質(zhì)已由政府部門(mén)的咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為獨(dú)立、公正、客觀的價(jià)格鑒定機(jī)構(gòu)。估價(jià)結(jié)果不再只對(duì)政府部門(mén)負(fù)責(zé),而是對(duì)各方當(dāng)事人負(fù)責(zé),對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)不再只為某個(gè)政府機(jī)構(gòu)服務(wù),而是面向整個(gè)市場(chǎng),為拆遷雙方當(dāng)事人服務(wù)。拆遷雙方當(dāng)事人都可以委托符合資格的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu),對(duì)擬拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估。 最后,拆遷補(bǔ)償方式和補(bǔ)償價(jià)格逐步市場(chǎng)化。補(bǔ)償方式更多地采用回遷安置(舊房換新房、農(nóng)民私宅換商品房)的方式,或者是提供多種方式供被拆遷人選擇;補(bǔ)償價(jià)格也從重置成新價(jià)改為市場(chǎng)價(jià)格,更加接近于被拆遷房屋的現(xiàn)實(shí)收益和預(yù)期收益,易于為被拆遷人所接受;補(bǔ)償范圍也有所擴(kuò)大,趨于合理,除了房屋給予補(bǔ)償外,室內(nèi)裝修和其他構(gòu)筑物、附屬物也給予補(bǔ)償,臨時(shí)安置費(fèi)、搬遷費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都以市場(chǎng)租金為標(biāo)準(zhǔn),隨行就市,更為合理;不但房屋所有權(quán)人得到