開發(fā)性金融：政府增信理論的開創(chuàng)性應用――一個新的分析框架和視角

1、_開發(fā)性金融：政府增信理論的開創(chuàng)性應用一個新的分析框架和視角 開發(fā)性金融是政策性金融的高級階段，它是指具有政府賦權法定政府信用的金融機構，以市場業(yè)績?yōu)橹е?，通過融資推動制度建設和市場建設以實現(xiàn)政府特定經濟和社會發(fā)展目標的資金融通方式。開發(fā)性金融是基于國家開發(fā)銀行的業(yè)務實踐產生和發(fā)展起來的，政府信用和市場業(yè)績相結合是其根本特征。2005年11月14日，中國人民銀行行長周小川在名為加快金融體制改革文章中，闡述了“十一五”期間金融體制改革的思路，指出，“目前，我國政策性銀行的發(fā)展進入了一個新階段，為適應新形勢，傳統(tǒng)的政策性銀行要轉變成符合市場經濟需要的、財務上可持續(xù)的、具有一定競爭性的開發(fā)性金融機構

2、”，在11月15日的“三峽庫區(qū)（重慶）經濟發(fā)展暨金融服務高層論壇”上，周小川再次指出，政策性銀行向開發(fā)性金融機構轉型是目前的一個主流的趨勢。因此，對開發(fā)性金融理論和實踐的系統(tǒng)研究，對推動我國政策性銀行順利轉型、促進我國經濟社會可持續(xù)健康發(fā)展，豐富和推動國內金融理論和金融產品研究都具有重要的理論和實際意義。開發(fā)性金融的實務工作者最早對開發(fā)性金融進行了介紹與研究。陳元（2004）對開發(fā)性金融的歷史做了介紹，劉克崮（2004）研究了開發(fā)性金融對我國基礎設施建設的作用，個別學者簡單介紹了開發(fā)性金融內涵和特征，如李揚（2004）研究了開發(fā)性金融在我國的表現(xiàn)。總體上，目前國內學術界的研究成果中涉及開發(fā)性金

3、融理論的并不多見。開發(fā)性金融的運作模式、風險控制與監(jiān)管都是建立在一定的理論基礎之上的。理論基礎研究的缺位既在一定程度上制約了開發(fā)性金融實務的發(fā)展，也弱化了開發(fā)性金融實踐的理論總結，從而削弱了理論對實踐的指導意義。本文主要從政府增信理論研究開發(fā)性金融的應用，希望能為開發(fā)性金融尋找一個新的分析框架和理論視角。一、政府增信的基本原理和機制政府增信不同于財政信用和財政撥款，它不是靠補貼與國家貼息資金運轉，也不是對政府信用的簡單分配，而是在依靠政府信用運轉的基礎上，不斷運用和放大政府信用在市場建設中的功能與作用，它將政府的組織優(yōu)勢與開發(fā)銀行的融資優(yōu)勢相結合，成為組織增信的社會功能，成為市場經濟分配資源的

4、新的基礎性平臺、支柱，通過建設市場實現(xiàn)政府意志。政府信用不同于商業(yè)信用和企業(yè)信用，主要包括財政信用、貨幣信用和政府機構信用三種形式，此外還包括地方政府信用等新形式。三種主要形式既相互關聯(lián)，又相互區(qū)別，不互相從屬：一方面依靠政府信用支撐，一方面靠業(yè)績支撐；既是法定信用，又是業(yè)績信用；既統(tǒng)一于市場，又都以國家實力為最終支持。財政信用是由稅收、預算等法律規(guī)定所產生的信用關系，來源于經濟發(fā)展和稅收收入水平的提高。盡管當前財政信用已經在國債發(fā)行（除了財政信用，國債發(fā)行還依賴于主權信用和政府信用，債券的償還更多的依靠國家宏觀經濟整體狀況）和國際金融機構貸款擔保中發(fā)揮了很大作用，但從總體上來講，財政信用的運

5、用效率還有待提高，其信用能量還可以發(fā)揮更大的作用。貨幣信用是國家發(fā)行法定貨幣的行為所產生的信用關系，它以國家發(fā)行法定貨幣的行為為基礎，其信用度的高低完全取決于幣值是否穩(wěn)定，而幣值穩(wěn)定與否受通貨膨脹水平、國際收支、匯率和宏觀經濟發(fā)展水平的影響。從效果上看，財政信用和貨幣信用的作用對象不同：財政信用是宏觀經濟反映到財政收入上的效用，而貨幣信用是宏觀經濟反映到貨幣穩(wěn)定和國際收支平衡上的效用。機構信用是國家法定金融機構的地位所決定的信用關系，它以國家法定信用為基礎和自身市場業(yè)績?yōu)橹е?。國家開發(fā)銀行就是國家法定（statutory）的金融機構。國家為開發(fā)銀行投入500億元資本金，并賦予其在市場上發(fā)行金融

6、債券的特許權，最為關鍵的是國家賦予開發(fā)銀行特殊的法律地位和準主權級的政府信用。因此，政府信用是開發(fā)銀行市場化運作和市場業(yè)績的基礎。三種信用形式各自對應著不同的損失類別：一是財政損失，主要指財政投資項目經營失敗或財政支出未取得預期效果的損失。二是貨幣損失。國有銀行剝離給資產管理公司的無法收回的不良貸款中有相當部分是中央銀行再貸款，這部分損失就形成了貨幣損失。實際上，貨幣損失最終是由鑄幣稅承受的，只不過這種鑄幣稅體現(xiàn)于中央銀行賬戶，而不體現(xiàn)于財政賬戶。貨幣損失是政府信用的最終損失，但隨著國民經濟和貨幣供應量的不斷增長，這部分損失會被經濟增長的速度效益所稀釋。三是機構損失。若國有銀行出現(xiàn)嚴重問題，最

7、終被國家關閉或者被收購，由此帶來的損失屬于機構損失。這類損失可以進一步分解為由財政注資造成的財政損失、占用中央銀行再貸款造成的貨幣損失，以及機構自由資本或積累資本金的損失。此外，地方政府所屬的企業(yè)在市場上失敗，最終也會轉化成地方政府的損失。政府增信的核心在于運用國家及政府信用，建設市場配置資源的基礎和支柱，這就要建立一個風險控制機制和信用體系，從而使被增信一方能夠有效防范風險和減少損失。這與政府組織承擔最后實際損失有著本質區(qū)別，組織增信是增加市場所需要的信用，而不是增加道德風險和損失，它是政府信用在財政、貨幣、機構的不同表現(xiàn)形式。從國家政府組織增信到財政、貨幣和機構承擔損失之間，信用建設和制度

8、建設有很大的運作空間。從原理上來說，如果信用建設與制度建設比較完善，就幾乎可以完全覆蓋和承受損失，這與保險賠付所遵循的大數(shù)法則的原理是一致的，此時風險將主要由制度承擔，真正由財政、貨幣、金融機構和基層政府承擔的損失比例將非常低。有限的財力或者風險損失準備，不管是用財政的形式，或者用鑄幣稅的形式，還是以一個機構本身資本金和呆帳準備金的形式，都是在試圖依靠有限財力或風險準備來承擔更大風險，而最終所能承擔的風險的量，則完全取決于制度建設，取決于道德風險的控制和信用建設。發(fā)達的信用制度基本可以消除道德風險損失。這既是制度建設的目的和效率所在，也是政府增信推動社會信用發(fā)展的基本原理。組織增信也是政府與金

9、融機構的一種合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風險，體現(xiàn)一種共識、共建、協(xié)調、合作的關系。通過政府增信，金融機構能夠充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，有效彌補現(xiàn)有金融制度的不足。在完全市場化的融資體制中，政府不直接參與市場運行，但在我國目前情況下，政府具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與經濟運行的多重身份，這是社會主義初級階段融資體制的基本特征，在當前具有高效率，經過了市場實踐的檢驗。同時，組織增信能夠有效彌補擔保法的不足，充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢?？傮w上看，現(xiàn)行擔保法適用于“十六大”以前社會信用制度落后的局面，而“十六大”以來的信用建設則超出了擔保法的范圍。在當前法治環(huán)境和

10、道德約束機制尚不健全，法律訴訟往往是解決問題的迫不得已的最后手段。就像貨幣、機構的風險準備金一樣，是最后風險補償手段，其功效是有限的。政府組織增信的原理既適用于大型基礎設施項目，也適用于社區(qū)金融等中小企業(yè)融資；既有利于增強經濟活力，又有利于加大宏觀調控力度，還有利于控制行業(yè)和項目風險。地方政府通過與特定金融機構的合作，能夠將政府組織優(yōu)勢與金融機構的融資優(yōu)勢相結合，并將其轉變?yōu)樾庞脙?yōu)勢，建設新型的市場經濟優(yōu)勢，彌補信用建設空白，促進經濟社會發(fā)展。在信用建設初級階段，各方通過組織增信的原理形成合力，能夠大力推進制度建設和信用建設，有效進行宏觀調控和控制風險。組織增信是市場化過程中的一個重要組成部分

11、，在市場建設中可以轉化成多種形式，如建立信用擔保體系，引入外部會計和評級公司、公開透明運作等。通過這些方式積極促進建立各類信用平臺，完善融資體制和發(fā)展信用制度，不斷提高地方政府和企業(yè)對信用建設的認知程度，使社會信用體系獲得制度保障和長遠發(fā)展的動力。同時，通過主動構筑信用結構和風險分擔機制，有效地控制信用風險，優(yōu)化信用資源配置，開辟開發(fā)性金融領域，促進市場業(yè)績和核心競爭力的全面提升。二、國際比較：來自國際的經驗實施政府增信，發(fā)揮政府在市場和制度建設中的重要作用，符合國際慣例。即使在發(fā)達國家，為克服某些領域的市場失靈和體制缺損，政府也直接出資創(chuàng)辦若干開發(fā)性金融機構，解決銀行貸款和資本市場間的連接問

12、題，彌補市場和制度建設中的結構性缺損。20世紀30年代，針對美國住房抵押貸款市場出現(xiàn)的信用危機、地區(qū)間信用不平衡和利息差異、市場不穩(wěn)定等問題，為消除市場缺損，實現(xiàn)“居者有其屋”的社會目標，美國政府從市場建設著手，發(fā)起成立多家政策性金融機構，如fannie mae（美國聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會）以及后來的freddie mac（聯(lián)邦住房貸款抵押公司），作為政府與市場之間的中介，承擔創(chuàng)立住房抵押貸款二級市場的任務。為加速市場建設，政府運用組織增信，賦予機構優(yōu)惠政策，如隱性的債務擔保、稅收減免、財政部提供信用額度、證券為低風險類及其他業(yè)務特許權等，支持機構進行市場化運作。兩家機構很好地實現(xiàn)了政府目標，市

13、場的力量成為政府的力量，使政府發(fā)揮著更加主動的調控作用。20世紀90年代，兩家機構的凈資產回報率達到20%，以上，遠遠超過保險、商業(yè)銀行和儲蓄機構的水平。在房貸二級市場建設上也取得顯著成績，市場缺損不斷得以消除，住房擁有率顯著提高，政府目標得到圓滿實現(xiàn)。美國聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵押公司兩家機構的發(fā)展道路，體現(xiàn)了政府通過機構建設市場、市場發(fā)展促進機構完善的理念和方式。歐洲空中客車是又一個典型政府協(xié)調下的組織增信的成功例子。為對付美國波音的壟斷、彌補市場失靈，在法、德、英和西班牙四國政府的支持下，由當時的法國宇航公司、德國戴姆勒宇航公司、英國宇航公司和西班牙宇航公司，采取聯(lián)合體式的非

14、企業(yè)法人主體方式成立了空中客車公司。空客把所有成員國的政府財力、科研、開發(fā)、生產都協(xié)調到一個機構里，通過跨國性運用組織增信和開發(fā)性金融的共同作用，在流動性平衡和損益平衡的適度分離的基礎上，以政府協(xié)調、政府承諾取代資產負債的存量管理，通過建設治理結構、法人、現(xiàn)金流和信用，最終實現(xiàn)由政府入口到市場出口之間的轉化，于2001年成為一家獨立的企業(yè)，發(fā)展目標是成為上市公司。這是多個國家及政府聯(lián)合運用組織增信使項目走向市場出口的孵化過程，是通過政府主動建設市場、制度和信用，彌補體制缺損和制度落后，取得項目建設和體制建設雙成功的過程，最后導向一個高度發(fā)育的市場。 三、政府增信理論在開發(fā)性金融中的運用1.我國

15、現(xiàn)階段實施政府增信的必要性改革開放以來，中國經濟在保持高速增長的同時也付出了很大的代價，具體表現(xiàn)為資金投入高、效率低、經濟發(fā)展不均衡，經濟增長在很大程度上是以資源配置的低效率為支撐的。特別是在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，市場、體制缺損與制度建設落后的現(xiàn)象更為突出。與西方發(fā)達市場經濟國家相比，我們最大的差距就在于缺乏一個高效的市場體制與機制，體制和信用缺損成為我國經濟社會發(fā)展的瓶頸。改革開放前我國實行的是計劃經濟體制，市場和體制建設是一片空白。從十一屆三中全會進行改革開放開始，到十四屆三中全會確立建設社會主義市場經濟體制，經過不斷建設和發(fā)展，初步建立起有中國特色社會主義市場經濟體制。中國的

16、體制建設不是自然演進的，而是要不斷進行建設的。即使是西方發(fā)達國家，市場經濟本身也有很多不同模式，差異很大，而且也在不斷地發(fā)展變化。實踐證明，這是符合我國市場、體制建設落后國情的現(xiàn)實選擇。當前經濟運行中出現(xiàn)的問題，實質上是我國經濟體制、機制等制度性缺陷深層次問題的反映。一方面表現(xiàn)在政府不能有效調節(jié)地區(qū)間、社會成員間的收入分配差距，提供公共產品和公共服務，如目前的“三農”、社會保障、就業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護等問題；另一方面，表現(xiàn)在企業(yè)法人治理結構不健全，社會信用缺失和監(jiān)管不力等。特別是在金融領域，由于存在大量體制缺損和市場失靈，制度建設的任務更加艱巨，突出表現(xiàn)在投融資體制和微觀制度、基礎制度的落后，經濟

17、社會發(fā)展需求和金融發(fā)展相脫節(jié)，使得制度運轉不到位，宏觀調控難以奏效。當前，宏觀調控既要解決經濟泡沫，防止經濟大起大落，又要維護總量平衡，解決當前煤電油運和社會發(fā)展瓶頸等結構性問題，但更深層次是要通過政府組織增信解決市場缺損、體制和機制落后等瓶頸制約問題，彌補信用缺損和制度缺陷。加速市場和體制建設是當前中國這樣一個發(fā)展中國家的惟一選擇，也是實現(xiàn)自覺、主動、跨越發(fā)展的必然要求。十六屆三中全會提出通過體制建設促進經濟社會發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實和長遠意義。體制建設可以看成是經濟社會發(fā)展的基礎性推動力，而且它是整體的、覆蓋全局的。在經濟全球化、加入世貿組織的新形勢下，不加速建設體制，會使全面建設小康社會目

18、標的實現(xiàn)受到嚴重制約，降低國家競爭能力，甚至威脅國家安全。西方形成發(fā)達的市場經濟體制經歷了漫長的過程，付出了極高的成本和代價。我們不能再走自發(fā)演進的老路，因為我們沒有自由進化、重新發(fā)育的時間和空間，也沒有財力承受巨大的自然演進成本。相反，我們可以充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，通過運用組織增信自覺主動地建設市場和體制，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。2.政府增信在我國開發(fā)性金融中的實踐開發(fā)性金融機構是具有政府賦權法定政府信用的特殊金融機構，當前我國開發(fā)性金融的主要載體是國家開發(fā)銀行。開發(fā)性金融機構是政府增信理論在實踐中的天然載體，它通過對政府增信原理的運用，以國家法定信用為基礎和自身市場業(yè)績?yōu)橹е?，實現(xiàn)二者完整統(tǒng)一：一方面

19、通過先進的市場業(yè)績來體現(xiàn)和支撐政府信用，另一方面運用政府信用提升市場業(yè)績。開發(fā)性金融機構通過與地方政府簽訂金融合作協(xié)議、約定共建信用、貸款支持、承諾還款來源和方式等內容，可建立較為完善的風險控制機制和信用體系。同時，通過運用地方政府增信，可更好地貫徹和發(fā)揮宏觀調控職能。國家開發(fā)銀行城市基礎設施貸款項目的成功是組織增信原理運用的典范。針對我國現(xiàn)階段城市化進程加快、各地自身財力遠不能滿足建設的需要，國家開發(fā)銀行積極發(fā)揮開發(fā)性金融的先鋒作用，以自身融資優(yōu)勢與政府組織優(yōu)勢相結合，在與地方政府簽訂開發(fā)性金融合作協(xié)議基礎上。對涉及城市基礎設施多個行業(yè)的貸款項目實行打捆，通過推進組織增信整合資源，建立風險控

20、制機制和信用體系，使雙方尤其是地方政府真正站到風險控制和約束的角度上，從而減少風險和損失，使市場建設和項目建設雙成功。在這個過程中，充分發(fā)揮政府組織優(yōu)勢，堅持規(guī)劃先行，共筑信用和融資平臺，著力推進治理結構、法人、現(xiàn)金流、信用等四項建設，實行信用和債項的雙重管理。通過集中整合地方財力、城市規(guī)劃及各類資源，使政府能夠系統(tǒng)、配套和集中地完成一些急需的城市基礎設施建設，防止在土地批租過程中滋生腐敗，加強了城市規(guī)劃管理。政府增信對控制風險、完善法人治理結構、推動全社會信用建設發(fā)揮了積極作用。信用建設的力量和成果使政府、行業(yè)主管部門和企業(yè)客戶進一步加深了對財政融資、信貸融資和證券融資的認識，使之認識到自身

21、信用是企業(yè)信用和市場信用的重要支撐，更認識到政府對推動信用體系和信用制度的建設負有不可推卸的歷史責任?，F(xiàn)在各級政府陸續(xù)提出了建設信用地區(qū)、誠信政府、金融安全區(qū)的目標，與國家開發(fā)銀行合作的大部分城市都對城市建設的企業(yè)主體進行改造重組，重新整合城市建設領域的信用資源，以適應融資體制建設的需要。作為政府信用的財政補貼、政府特許收費資源被轉化為企業(yè)信用，政府建立專項償債資金的做法被廣泛接受。四、基本結論和對策啟示政府增信在依靠政府信用運轉的基礎上，不斷運用和放大政府信用在市場建設中的功能與作用，它成為組織增信的社會功能，成為市場經濟分配資源的新的基礎性平臺、支柱，通過建設市場實現(xiàn)政府意志。改革開放以來

22、，中國經濟在保持高速增長的同時也付出了很大的代價，經濟增長在很大程度上是以資源配置的低效率為支撐的。特別是在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，市場、體制缺損與制度建設落后的現(xiàn)象更為突出，體制和信用缺損成為我國經濟社會發(fā)展的瓶頸。開發(fā)性金融機構是政府增信理論在實踐中的天然載體，它通過對政府增信原理的運用，較好地實現(xiàn)了國家法定信用基礎和自身市場業(yè)績支柱的完整統(tǒng)一。一方面通過先進的市場業(yè)績來體現(xiàn)和支撐政府信用，另一方面運用政府信用提升市場業(yè)績。目前我國發(fā)展中經濟、發(fā)展中市場、發(fā)展中體制的基本國情決定了開發(fā)性金融在相當一段時期內還將發(fā)揮重要而獨特的作用。我國正處于經濟轉軌的關鍵時期，市場機制還很不完善，經濟發(fā)展的基礎薄弱，面臨著追趕發(fā)達國家的艱巨任務，在這種情況