從政策系統(tǒng)觀看我國(guó)的計(jì)生政策

1、從政策系統(tǒng)觀看我國(guó)的計(jì)生政策 一、案例描述我國(guó)南方某縣的計(jì)劃生育工作多年來一直徘徊在全省倒數(shù)1-3名的位置。1998年，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子走馬上任，為了建立政績(jī)，完成好上級(jí)政府下達(dá)的計(jì)劃生育任務(wù)，甩掉計(jì)劃生育的落后帽子，采取了一項(xiàng)新的政策措施，即對(duì)計(jì)劃生育實(shí)行高額罰款。具體的罰款標(biāo)準(zhǔn)是：超生第二胎罰款為2000元，超生第三胎罰款5000元，超生第四胎或更多罰款為10000元?？h政府希望通過這項(xiàng)措施的實(shí)施有效地控制縣里的生育數(shù)量。考慮到基層計(jì)劃生育工作的艱巨性，為了解決基層計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)不足的問題，有效地調(diào)動(dòng)計(jì)劃生育人員的工作熱情，該政策還作出了罰款提成的相關(guān)規(guī)定，即罰款所得，村、鎮(zhèn)兩級(jí)各提成30

2、%。該項(xiàng)政策實(shí)施兩年多后，縣政府調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，根本沒有達(dá)到他們的預(yù)期目標(biāo)，超生問題仍然很嚴(yán)重。許多人寧愿交納高額罰款也要生育第二胎和第三胎，有些沒錢的家庭甚至舉債生育也在所不惜。似乎有很多人覺得，交了罰款就等于購買了計(jì)劃生育指標(biāo)，就具有了合理合法的權(quán)利，不少人甚至在未生育之前就預(yù)先把罰金交了上去。當(dāng)然，這一方面是因?yàn)橹啬休p女、多子多福、傳宗接代等傳統(tǒng)觀念在當(dāng)?shù)厝罕娝枷胫懈畹俟蹋涣硪环矫嬉彩怯捎谝恍┗鶎痈刹堪殉?jì)劃當(dāng)作一種創(chuàng)收的途徑，為了多來錢，對(duì)超生現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼，有的甚至對(duì)超生予以暗中鼓勵(lì)。二、背景透視1、我國(guó)計(jì)劃生育政策的變遷及政策效果全國(guó)城鄉(xiāng)自1971年普遍實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，

3、至今已有36年的歷史。從最初較為寬松的“晚、稀、少”政策，到1980年緊縮的“一胎化”政策，在到1988年在農(nóng)村開小口的“一孩半”政策，中國(guó)的生育政策經(jīng)歷了曲折的歷程。這個(gè)過程可以分為三個(gè)階段：第一階段是寬松的生育政策階段（1971-1980年初秋）；第二階段是緊縮的生育政策和不斷調(diào)整照顧生育二孩比例階段（1980秋-1988年8月），從全國(guó)城鄉(xiāng)只能勝一個(gè)孩子調(diào)整到大部分省、自治區(qū)農(nóng)村一女戶可以照顧再生一個(gè)，少部分省、自治區(qū)農(nóng)村生二孩，五個(gè)省、直轄市城鄉(xiāng)仍然只能生一個(gè)孩子的政策。這三個(gè)階段可以概括為“寬松、緊縮、較緊”。 1（p1）從政策執(zhí)行的效果來看，第一階段生育政策及其執(zhí)行效果好，政策成本

4、少，人口控制好，生育率下降很快，政策執(zhí)行難度小，社會(huì)和諧；第二階段的生育政策及其執(zhí)行效果差，政策成本較大，人口控制效果差，生育率沒有下降而是波浪式起伏，政策執(zhí)行難度大，黨群干群關(guān)系緊張影響了社會(huì)穩(wěn)定，出現(xiàn)了性別比失調(diào)，加快了人口老齡化；第三階段的人口控制效果較明顯，生育率開始緩慢持續(xù)下降，執(zhí)行難度降低，但是成本增加極快，性別比失調(diào)和人口老齡化程度嚴(yán)重，人口素質(zhì)出現(xiàn)逆淘汰，政策不公平，政策執(zhí)行過程中的問題仍然存在。1（p137）2、現(xiàn)階段影響我國(guó)生育政策有效執(zhí)行的主要阻力因素 本分析認(rèn)為，現(xiàn)階段影響我國(guó)生育政策有效執(zhí)行的阻力因素只要有以下幾個(gè)方面：一，我國(guó)的育齡群眾，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的育齡群眾

5、，受傳統(tǒng)生育文化的影響，生育意愿并未完全轉(zhuǎn)化；二，計(jì)劃生育政策不論是一孩政策、一孩半政策還是二孩政策，都以犧牲群眾的小家庭利益為代價(jià)，與眾多政策目標(biāo)群體的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，導(dǎo)致我國(guó)的生育政策在一定程度上帶有強(qiáng)制性，在基層農(nóng)村的政策具體執(zhí)行過程中，執(zhí)行措施的不合理、執(zhí)行手段的單一僵化、執(zhí)行人員的素質(zhì)低下等，仍然影響著政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。三、理論分析本分析將就此案例具體分析導(dǎo)致計(jì)劃生育政策措施未能有效執(zhí)行的原因：1、上下級(jí)政策目標(biāo)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的方向性錯(cuò)誤政策目標(biāo)是指有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動(dòng)所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。公共政策的元目標(biāo)一般包括

6、公平、效率、自由和安全。國(guó)家制定計(jì)劃生育政策的目標(biāo)在于“穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。而本案例中該縣新任領(lǐng)導(dǎo)班子的政策目標(biāo)是建立政績(jī)、完成好上級(jí)下達(dá)的計(jì)劃生育任務(wù)，甩掉計(jì)劃生育的帽子。針對(duì)此目標(biāo)采取的對(duì)策是對(duì)違規(guī)生育人員進(jìn)行高額罰款。這項(xiàng)政策更多注重了工作效率而忽視了政策的公平。同時(shí)，為了解決基層計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)不足的問題，調(diào)動(dòng)基層計(jì)生工作人員的積極性，該政策還規(guī)定罰款所得鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)各提成30%。這項(xiàng)規(guī)定使得，對(duì)于基層干部來說，計(jì)生罰款不僅僅是約束性政策，更成為了村鎮(zhèn)增加財(cái)政收入的合法有效的手段。政策目標(biāo)在此層級(jí)再次發(fā)生嚴(yán)重偏差。兩次政策目標(biāo)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的

7、方向性錯(cuò)誤，使得政策執(zhí)行得越有效，離原定政策目標(biāo)越遠(yuǎn)。2、政策問題構(gòu)建錯(cuò)誤導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差政策問題的性質(zhì)、政策對(duì)象行為的多樣性、政策對(duì)象人數(shù)及其行為需要調(diào)試量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。生于政策屬于復(fù)雜的問題，所涉及的目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)眾多、對(duì)象復(fù)雜，加上人們因傳統(tǒng)文化的熏陶而形成了一套行為定向和模式，更增加了政策執(zhí)行的難度。因此對(duì)于計(jì)生政策問題的構(gòu)建，目標(biāo)團(tuán)體行為必須調(diào)試量越小越好，從而盡量減少人們的抵制與沖突。本案例中對(duì)超生第一胎或更多胎都采取嚴(yán)厲的罰款懲罰，不符合國(guó)家提倡的“只松不緊”的計(jì)劃生育政策傾向，也違背了大多數(shù)群眾的意愿，無法得到被執(zhí)行者的擁護(hù)與認(rèn)同；第二，本案例中計(jì)生政策采取單一

8、的行政手段高額的罰款，缺乏有效的約束力，甚至在農(nóng)民中產(chǎn)生“用罰款購買計(jì)劃生育指標(biāo)”的錯(cuò)誤認(rèn)知，動(dòng)搖了公共政策的權(quán)威性；第三，允許村鎮(zhèn)兩級(jí)從罰款中提成，無疑對(duì)基層干部起到一定的誘導(dǎo)作用，計(jì)劃生育給他們帶來了實(shí)惠，他們?cè)趺磿?huì)積極制止這種行為呢？甚至此規(guī)定更可能進(jìn)一步增加計(jì)生執(zhí)行過程中的人為因素，失去政策的公平性。3、政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高，其行為與原政策目標(biāo)背道而馳政策執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)組織落實(shí)公共政策的人員或組織。計(jì)劃生育政策的執(zhí)行主體為各級(jí)計(jì)劃生育工作者，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處其他人員，村婦女主任和村長(zhǎng)、書記，主要是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村（居）計(jì)劃生育工作者。計(jì)劃生育工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)，做人的思想的

9、工作。執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)可、較高的政策水平和管理水平是必備的素質(zhì)。本案例中，政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高，不僅對(duì)計(jì)生工作的精神實(shí)質(zhì)缺乏深刻理解，宣傳教育工作不到位，甚至受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，將計(jì)生政策等同于罰款政策，將超生罰款當(dāng)作創(chuàng)收的途徑，對(duì)超生現(xiàn)象不予制止，甚至暗中鼓勵(lì)，這與政策制定主體的原政策目標(biāo)背道而馳，導(dǎo)致無法較為理想地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。 4、政策執(zhí)行主體與政策對(duì)象之間的溝通不暢造成政策雙方對(duì)政策理解上的偏差政策對(duì)象的利益取向、文化心理因素和文化教育程度等對(duì)政策執(zhí)行有重要影響。計(jì)生工作的政策對(duì)象是城市、農(nóng)村的廣大育齡群眾。他們，尤其是農(nóng)村育齡群眾受傳統(tǒng)思維觀念的束縛，重男輕女、傳宗接代、養(yǎng)兒防老等傳統(tǒng)

10、觀念的影響根深蒂固，使得他們對(duì)違規(guī)生育行為產(chǎn)生一種社區(qū)價(jià)值認(rèn)同和支持力。再加上計(jì)生政策本身對(duì)政策對(duì)象的利益具有侵害性，更使得政策對(duì)象對(duì)計(jì)生政策缺乏足夠的理解和認(rèn)同度。在此情況下，政策執(zhí)行者只采取單一的強(qiáng)制性行政措施遏制生育，政策宣傳、解釋工作不到位，更造成政策雙方對(duì)計(jì)生政策缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理解，政策對(duì)象甚至對(duì)此產(chǎn)生抵觸情緒。四、對(duì)策與思考1、逐步縮小目標(biāo)團(tuán)體的范圍，生育政策向只松不緊的方向進(jìn)行微調(diào)生育政策本身可行與否是決定政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵因素。生育政策是一個(gè)比較敏感的社會(huì)話題，其任何較大變化都會(huì)引起生育行為的波動(dòng)，并對(duì)生育工作者產(chǎn)生巨大壓力。具體的調(diào)整方案可以是：執(zhí)行國(guó)家照顧生育二孩政策，即

11、農(nóng)村一女戶可以照顧再生一個(gè)。凡夫妻雙方為獨(dú)生子女的另一方是非計(jì)劃外出生的，可生育兩個(gè)孩子。待時(shí)機(jī)成熟，可在全縣普遍實(shí)行“二孩加間隔”生育政策，但夫妻雙方是屬于計(jì)劃外生育的則只能生育一孩。采取這一調(diào)整的理由如下：第一，從可行性角度來看，我國(guó)生育政策的三個(gè)階段的實(shí)踐證明，寬松的生育政策的目標(biāo)團(tuán)體較小，與大多數(shù)群眾的生育意愿契合度更高，所遇阻力與壓力更小，從而比嚴(yán)厲的生育政策更能取得好的執(zhí)行效果；第二，從必要性角度來看，人口多一點(diǎn)有利于改善人口的結(jié)構(gòu)問題。據(jù)研究，“二孩加間隔”政策對(duì)于解決性別比例失調(diào)、緩解人口老齡化進(jìn)程有積極的影響。人口多并不是中國(guó)現(xiàn)代化的主要障礙，關(guān)鍵是要有高素質(zhì)的人力資源、合理

12、的人口結(jié)構(gòu)。所以生育率并不能成為評(píng)價(jià)計(jì)生工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，2、計(jì)生政策的執(zhí)行要從行政強(qiáng)制為主轉(zhuǎn)向多種手段相結(jié)合強(qiáng)制性行政手段雖然在“大政府”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代取得了良好的效果，但是并不符合當(dāng)代政府建立服務(wù)型政府的改革方向，和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，絕不是計(jì)生工作的長(zhǎng)久之計(jì)。因此，計(jì)生政策的執(zhí)行手段要從行政強(qiáng)制為主轉(zhuǎn)向多種手段相結(jié)合的轉(zhuǎn)型成為必然。多種手段相結(jié)合是指計(jì)劃生育政策的執(zhí)行要行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、思想政治教育手段和技術(shù)手段相結(jié)合。要從基本依靠強(qiáng)制性行政手段轉(zhuǎn)變以宣傳教育為主，通過大眾傳媒和群眾喜聞樂見的形式，開展面向基層、面向家庭、面向群眾的經(jīng)常性宣傳轟動(dòng)，樹立起農(nóng)村科學(xué)、文明、

13、進(jìn)步的婚育觀、家庭觀和養(yǎng)老觀；要逐步把計(jì)劃生育工作從行政化轉(zhuǎn)向法制化，依法辦事，以法強(qiáng)制規(guī)范人們的生育行為，而不僅是罰款了事；要把計(jì)劃生育工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、幫助農(nóng)民勤勞致富奔小康，建設(shè)精神文明幸福家庭相結(jié)合。只有建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和綜合治理要求的工作機(jī)制，計(jì)劃生育工作才能長(zhǎng)期、持續(xù)、有效地開展下去。3、建立計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶持力度建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的計(jì)生政策，從某種程度上來說，就是要逐步建立和完善計(jì)劃生育工作利益導(dǎo)向機(jī)制，通過采取對(duì)計(jì)劃生育戶提供小額貸款、項(xiàng)目?jī)?yōu)先、科學(xué)扶持、政策優(yōu)惠等措施，幫助農(nóng)民解決實(shí)際困難。同時(shí)要把這項(xiàng)政策納入社會(huì)養(yǎng)老

14、保險(xiǎn)體系，在制度上、法律上給予保障，解決受“養(yǎng)兒防老”思想影響的農(nóng)村群眾的后顧之憂。國(guó)家計(jì)生委和各基層單位還要繼續(xù)加大“關(guān)愛女孩”工程，提高農(nóng)村女孩的成才機(jī)會(huì)和可能性，改變農(nóng)民追求生男的心理壓力和價(jià)值認(rèn)同，建立起“生男生女都一樣” 的示范作用，從而能動(dòng)地促進(jìn)和加快新舊文化的更新和轉(zhuǎn)換。4、建立起注重服務(wù)質(zhì)量的全面的計(jì)劃生育考核機(jī)制計(jì)劃生育政策是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其執(zhí)行質(zhì)量不能單純以人口指標(biāo)的完成情況作為考核標(biāo)準(zhǔn)。其考核重點(diǎn)要轉(zhuǎn)變到為群眾服務(wù)的質(zhì)量方面，如宣傳是否到位，群眾掌握計(jì)劃生育技術(shù)、法律知識(shí)的知曉率，對(duì)群眾上環(huán)、結(jié)扎后是否上門隨訪的服務(wù)率，群眾對(duì)避孕節(jié)育措施的知情選擇率，依法行政率等方面。要

15、強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育 “以人為本”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。考核和評(píng)估各部門配合情況、領(lǐng)導(dǎo)干部重視計(jì)生工作程度和經(jīng)費(fèi)是否到位，計(jì)生干部自身掌握政策程度，群眾對(duì)計(jì)生工作的滿意程度為主，當(dāng)然人口的指標(biāo)完成情況也是必不可少的?？傊趯?shí)行寬松的生育政策的前提下，我們要跳出就計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育的圈子，執(zhí)行手段要多樣，要建立計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶持力度，要建立起注重服務(wù)質(zhì)量的全面的考核機(jī)制，這才能從有效地解決農(nóng)民落后的生育觀，從而解決中國(guó)的人口問題。四、結(jié)語：從系統(tǒng)論視角看我國(guó)的計(jì)生政策？政策系統(tǒng)是一個(gè)由若干相互區(qū)別又相互聯(lián)系的政策子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，它與政策環(huán)境持續(xù)不斷地進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的交換，從而使政策系統(tǒng)成為一個(gè)動(dòng)態(tài)、開放的系統(tǒng)。對(duì)政策系統(tǒng)的考察通常在兩個(gè)層次上展開：第一層次分析政策系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)要素及其功能。首先，政策的主體系統(tǒng)，包括國(guó)家宏觀計(jì)生政策的決策者，基層計(jì)生措施的規(guī)劃者和執(zhí)行者對(duì)提高政策效力的影響是最重要也最直接的。同時(shí)也不能忽視政策支持系統(tǒng)合反饋系統(tǒng)的作用。政策信息的交流有利于在政策雙方中形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)相互間的理解。全面的注重復(fù)務(wù)質(zhì)量的考核機(jī)制為政策評(píng)估提供了標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)計(jì)生系統(tǒng)考察的第二層次是分析政策系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系。計(jì)生政策能夠有