土地利用管理制度的缺陷與完善

1、土地利用管理制度的缺陷與完善 伴隨1978年以來(lái)的城鎮(zhèn)化步伐，我國(guó)土地管理法經(jīng)歷了三次重要修訂:第一次是1986年針對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)快，耕地侵占嚴(yán)重等問(wèn)題，制定了土地征用、規(guī)劃制度，國(guó)有土地使用權(quán)制度，初步建立了國(guó)有土地利用管理的法律法規(guī)體系;第二次是1998年為了進(jìn)一步保護(hù)耕地，應(yīng)對(duì)大中城市向外擴(kuò)張等問(wèn)題，建立了土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、占補(bǔ)平衡制度;第三次是2011年補(bǔ)充了全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，從全局的角度對(duì)地方政府行為進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)也為土地管理法修正案草案的出臺(tái)提供了總體思路;經(jīng)過(guò)三次與時(shí)俱進(jìn)的階段性改革，我國(guó)土地利用管理制度有效遏制了土地違規(guī)占用、利用效率低下等問(wèn)題，但在管理內(nèi)

2、容、手段等方面仍存在一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題如不及時(shí)解決，將不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。 一、我國(guó)土地利用管理制度的缺陷 (一)土地利用與管理主體角色錯(cuò)位。土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資源，只有依靠市場(chǎng)機(jī)制形成的價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)供求，才能最大限度實(shí)現(xiàn)土地的最佳利用。就目前來(lái)看，我國(guó)土地利用缺乏真實(shí)、有效的價(jià)格信號(hào)，土地供求不平衡、利用效率低下等現(xiàn)象仍較為普遍。我國(guó)城區(qū)土地屬?lài)?guó)家所有，但建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)卻歸地方政府所有，項(xiàng)目需經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)審查后報(bào)送本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。這種情況下，地方政府就兼具管理者和土地出讓者的雙重身份，地方政府對(duì)土地的規(guī)模、定位等具有直接決定權(quán)，很容易產(chǎn)生違法批地、征地等現(xiàn)象

3、。 (二)土地利用與管理內(nèi)容分散。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，土地資源的利用要綜合考慮生態(tài)環(huán)境、水資源利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、耕地保護(hù)等一系列內(nèi)容，使城鎮(zhèn)空間分布與城鎮(zhèn)規(guī)模盡可能同土地資源的承載能力相適應(yīng)。但就目前來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)土地利用還僅僅停留在類(lèi)型的層面，不注重土地開(kāi)發(fā)及利用過(guò)程中對(duì)周?chē)a(chǎn)生的各種污染，城市霧霾、地下水污染等問(wèn)題持續(xù)加重。從部門(mén)設(shè)置上看，我國(guó)土地管理部門(mén)僅負(fù)責(zé)監(jiān)督與管理工作，內(nèi)容涉及土地用途管制、利用規(guī)劃、落實(shí)耕地保護(hù)政策、監(jiān)督查處土地違法行為等;住建部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)范住房與城鄉(xiāng)建設(shè)秩序;環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境污染與破壞的預(yù)防與治理。這些部門(mén)監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)不一，土地項(xiàng)目的審批要獲得上述部門(mén)權(quán)責(zé)范

4、圍內(nèi)的許可方能動(dòng)工，但這些部門(mén)相互孤立，整體聯(lián)動(dòng)不強(qiáng)，對(duì)土地的綜合利用仍缺乏統(tǒng)一的管理。 (三)土地利用與管理對(duì)象缺失。近年來(lái)，城鄉(xiāng)一體化步伐進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)范圍持續(xù)擴(kuò)張，但如果不加限制，土地利用外部性超過(guò)城鎮(zhèn)范圍，城鎮(zhèn)間的矛盾就會(huì)產(chǎn)生。地方政府在一定程度上緩解了土地糾紛與矛盾，但對(duì)于土地利用活動(dòng)外部性所產(chǎn)生的問(wèn)題仍不能顧及全面。2013年，我國(guó)土地管理法修正案草案中提出“對(duì)土地管理整改不力的，責(zé)令限期整改或暫停審批權(quán)”，這從法律層面對(duì)地方政府土地管理部門(mén)形成了約束，但仍沒(méi)有涉及土地利用外部性的問(wèn)題。 (四)土地利用與管理手段單一?？刂朴玫乜偭俊?yōu)化土地結(jié)構(gòu)一直以來(lái)都是城鎮(zhèn)化建設(shè)的總要求，但這

5、僅限制了城鎮(zhèn)規(guī)模，并不能起到提高土地利用效率的目的。從根源上講，土地利用效率的提高還需利用激勵(lì)措施。新修訂的土地管理法修正案草案設(shè)立了耕地保護(hù)基金，規(guī)定了耕地保護(hù)補(bǔ)貼制度，但由于補(bǔ)貼費(fèi)用由當(dāng)?shù)厝嗣裾С?，補(bǔ)貼辦法由當(dāng)?shù)卣贫?，補(bǔ)貼僅針對(duì)耕地承包經(jīng)營(yíng)人，激勵(lì)措施的效用有限。 二、我國(guó)土地利用管理制度的完善 (一)重新定位土地利用管理的目的。土地是土壤、水、動(dòng)植物、人相互作用、相互競(jìng)爭(zhēng)的共同體。以往的土地利用管理制度僅限于地方政府管轄范圍內(nèi)，且管理內(nèi)容更多的是耕地保護(hù)方面。這雖然能夠解決耕地占用、環(huán)境污染等問(wèn)題，但對(duì)于新型城鎮(zhèn)化來(lái)講，表現(xiàn)出了明顯的不適應(yīng)。因此，有必要重新定位土地利用管理的目的

6、，以土地可持續(xù)利用為目標(biāo)，以促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃土地功能，一方面對(duì)土地展開(kāi)多樣性利用，合理劃分生產(chǎn)生活功能與生態(tài)功能，另一方面規(guī)范土地利用方式，保護(hù)土地的科學(xué)、歷史、文化、景觀等方面的價(jià)值。 (二)明確相關(guān)規(guī)劃與計(jì)劃之間協(xié)調(diào)的具體措施。我國(guó)土地管理法中雖然明確提出了城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，但在實(shí)際建設(shè)當(dāng)中，土地利用突破限制的的情況仍時(shí)有發(fā)生。各地方的土地利用計(jì)劃與規(guī)劃在縱向上雖與中央保持一致，但在橫向上仍缺乏同城市規(guī)劃、交通運(yùn)輸規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)配合。這就要求地區(qū)在制定土地利用計(jì)劃與規(guī)劃時(shí)，兼顧各部門(mén)利益，讓公眾參與到土地利用規(guī)劃的編制中，提高

7、土地利用總體規(guī)劃的可行性，明確土地利用的法律效力。同時(shí)，要在國(guó)家主體功能區(qū)劃的總體指導(dǎo)下，依據(jù)實(shí)際情況制定科學(xué)的國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃，使自然環(huán)境、交通運(yùn)輸、住房建設(shè)的土地利用更加協(xié)調(diào)。 (三)改進(jìn)土地利用許可管理體制。就目前來(lái)看，職能部門(mén)對(duì)于土地利用的管理已經(jīng)與飛速發(fā)展的城鎮(zhèn)化步伐不相適應(yīng)，為了進(jìn)一步強(qiáng)化土地的管理，中央政府要向地方派出督查機(jī)構(gòu)，協(xié)助改進(jìn)土地利用情況。我國(guó)自2006年開(kāi)始啟動(dòng)城市規(guī)劃督查試點(diǎn)，現(xiàn)已有北京、上海、南京、沈陽(yáng)、武漢、成都、西安、廣州、濟(jì)南等九個(gè)城市設(shè)立了土地督察局。與此同時(shí)，環(huán)保部門(mén)也根據(jù)華東、華北、華南、西北、西南、東北等區(qū)劃從區(qū)域發(fā)展的層面設(shè)立了執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)重大環(huán)境

8、污染與生態(tài)破壞時(shí)間進(jìn)行監(jiān)督與查辦。這些措施均一定程度上改善了土地利用情況，今后，還需在空氣污染、交通擁堵、人文景觀保護(hù)等群眾關(guān)心的問(wèn)題上下功夫，盡量減少因土地監(jiān)管不力造成的問(wèn)題。 (四)劃清地方政府在土地利用管理中的義務(wù)與責(zé)任。地方政府要盡可能減少土地利用與管理過(guò)程中可能對(duì)公眾、組織或其他地區(qū)利益造成的不良影響，一旦產(chǎn)生不利影響，要積極承擔(dān)后果，既要規(guī)范個(gè)人土地利用外部性帶來(lái)的法律責(zé)任，又要對(duì)土地管理行為的不力承擔(dān)法律責(zé)任。具體來(lái)講，地方政府在土地利用管理中需要承擔(dān)的主要義務(wù)與責(zé)任包括土地利用外部性的義務(wù)與責(zé)任、提供經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展所需用地的義務(wù)與責(zé)任、協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)公共需求的義務(wù)與責(zé)任等等。 (五)

9、完善土地利用管理的訴訟機(jī)制。土地利用管理制度的完善不僅需要建立針對(duì)個(gè)人土地利用行為的訴訟制度，還要建立解決城鎮(zhèn)之間矛盾與沖突的地方政府土地利用管理行為的訴訟制度。其中，針對(duì)地方政府的訴訟涵蓋對(duì)地方政府土地利用行為提起的訴訟及對(duì)地方政府管理行為提起的訴訟兩大內(nèi)容。通過(guò)完善土地利用管理訴訟機(jī)制，不僅可以嚴(yán)格土地執(zhí)法，維護(hù)個(gè)人與組織的權(quán)利，還可以從法律層面對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行約束，減少土地侵權(quán)行為發(fā)生。 三、結(jié)語(yǔ) 完善我國(guó)土地利用管理制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，不僅需要中央從總體規(guī)劃和法律制定方面給予方向上的引導(dǎo)，更需要地方政府從實(shí)際情況出發(fā)，制定更加科學(xué)、合理的土地利用與管理辦法，從制度、法律多層面協(xié)調(diào)好社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，將土地效能發(fā)揮好。 參考文獻(xiàn): 1JackHarvey，EmieJowsey;韓乾譯都市土地經(jīng)濟(jì)學(xué)M臺(tái)北:五南圖書(shū)出版公司，2004:342343 2伊利莫爾豪斯