內(nèi)部控制在檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察的應(yīng)用

1、內(nèi)部控制在檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察的應(yīng)用 1前言 檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察是檢驗(yàn)檢疫工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，隨著檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察制度逐步建立，督察模式不斷創(chuàng)新，業(yè)務(wù)督察在促制度建設(shè)、促內(nèi)部管理、促整改落實(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面都較好地發(fā)揮了監(jiān)督保障作用。但是，由于目前的業(yè)務(wù)督察工作形式局限于外部控制，缺乏被督察單位的內(nèi)部控制，督察問題的整改落實(shí)得不到根本解決，同樣的督察問題在不同的被督察單位、同一被督察單位的不同時(shí)間點(diǎn)一犯再犯，難以根治。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，目前業(yè)務(wù)督察發(fā)現(xiàn)的主要問題有報(bào)檢資料缺失、計(jì)費(fèi)錯(cuò)誤、檢驗(yàn)檢疫超流程或時(shí)間邏輯錯(cuò)誤、檢驗(yàn)檢疫原始記錄錯(cuò)誤、檢驗(yàn)工作規(guī)范性問題、文件學(xué)習(xí)傳達(dá)不到位等。產(chǎn)生這些問題的原因主要是工

2、作人員在接受報(bào)檢時(shí)審單不夠嚴(yán)格；檢驗(yàn)人員對(duì)業(yè)務(wù)文件、工作規(guī)范等不熟悉；相關(guān)人員對(duì)于計(jì)費(fèi)、原始記錄、流程時(shí)限等問題缺乏必要的責(zé)任心。究其根本原因就是內(nèi)部控制不足1。目前檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)督察工作形式主要集中于外部控制，包括事先督察、過程督察、結(jié)果督察和外部信息督察等2。而在內(nèi)部控制方面，國家質(zhì)檢總局出臺(tái)了較多的業(yè)務(wù)規(guī)范，這在一定程度上加強(qiáng)了業(yè)務(wù)內(nèi)部控制，但是目前各項(xiàng)措施之間相互割裂，未發(fā)揮整體合力，致使檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在某些業(yè)務(wù)管理方面存在一些漏洞，業(yè)務(wù)督察工作的嚴(yán)密性亟待加強(qiáng)。同時(shí)，內(nèi)部控制是組織運(yùn)營和管理發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是組織權(quán)力科學(xué)規(guī)范運(yùn)行以及實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的保障，這與業(yè)務(wù)督察的目的是一致的。目

3、前，河南檢驗(yàn)檢疫局、湖南檢驗(yàn)檢疫局、海南檢驗(yàn)檢疫局、福建檢驗(yàn)檢疫局等已逐步推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。本文從加強(qiáng)內(nèi)部控制著手，對(duì)COSO（TheCommitteeofSponsoringOrganizationsoftheTreadwayCommis-sion，COSO）控制框架在檢驗(yàn)檢疫部門的適用性進(jìn)行分析，在COSO控制框架基礎(chǔ)上提出有效完善檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系的方案，以此拓展業(yè)務(wù)督察的工作形式，建立起提高業(yè)務(wù)工作質(zhì)量和行政效能的長效機(jī)制。 2COSO控制框架在檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的適用性分析 COSO控制框架是目前國際主流的內(nèi)部控制框架，是當(dāng)今國際上公認(rèn)的最先進(jìn)的內(nèi)控理論，其最初是以企業(yè)為對(duì)象

4、而發(fā)展起來的，主要目的是探討財(cái)務(wù)報(bào)告中舞弊產(chǎn)生的原因，并尋找解決之道。1992年，COSO組織發(fā)布內(nèi)部控制整合框架，接著，其于2004年在引入了風(fēng)險(xiǎn)管理之后提出了八要素理論。2013年更新后的內(nèi)部控制整合框架保留了內(nèi)部控制的核心定義和五要素（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制環(huán)境、信息與溝通、控制活動(dòng)及監(jiān)督活動(dòng)）3。COSO框架理論雖然是以企業(yè)為對(duì)象發(fā)展起來的，但得到了國際公認(rèn)，其理論具有普適性和理論共性，目前COSO控制框架已成功應(yīng)用于海關(guān)、高校、醫(yī)院等系統(tǒng)，并取得良好的應(yīng)用效果4-6。而且，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)在組織形態(tài)、管理模式和信息化建設(shè)上的優(yōu)勢(shì)使其更具備開展內(nèi)部控制建設(shè)的條件。2.1檢驗(yàn)檢疫部門與企業(yè)的內(nèi)在互通

5、性由于COSO控制框架是以企業(yè)為對(duì)象發(fā)展而來，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和企業(yè)的內(nèi)在互通性為COSO控制框架在檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的成功應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。如：檢驗(yàn)檢疫和企業(yè)職能具有互通性，而企業(yè)中財(cái)務(wù)、人事、信息技術(shù)、業(yè)務(wù)部門等都與檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)有互通性。此外，企業(yè)中常用的管理理念和方法也被檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)采用，如電子化管理、流程再造、績效考核等措施。檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和企業(yè)在組織結(jié)構(gòu)、外部環(huán)境、人員管理與角色等方面存在互通性，而其中組織結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制的信息溝通要素互通，環(huán)境方面與內(nèi)部控制中環(huán)境的要素互通，結(jié)構(gòu)、環(huán)境、管理與角色之間的關(guān)系與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素互通。管理方面與內(nèi)部控制的活動(dòng)要素互通7。這就構(gòu)成了檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)和企業(yè)在“控制

6、環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)督活動(dòng)”COSO控制框架五要素的互通。2.2檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)高效開展內(nèi)部控制優(yōu)勢(shì)2.2.1組織形態(tài)上的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)屬于中央直屬機(jī)構(gòu)，為從上至下呈典型的扁平型組織：國家質(zhì)檢總局直屬局分支局，分別對(duì)應(yīng)于決策層、指導(dǎo)層、操作層。這種類型的組織有利于上傳下達(dá)決策和信息。2.2.2垂直管理模式的優(yōu)勢(shì)垂直管理使檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)不會(huì)受到其他部門過多因素的干擾，利于革新和改進(jìn)。2.2.3統(tǒng)一信息化作業(yè)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)隨著信息科技的發(fā)展，從90年代的手工填單發(fā)展到當(dāng)今“科技+人工”的形式，確定了以CIQ2000綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)的中國電子檢驗(yàn)檢疫建設(shè)

7、格局，主要內(nèi)容包含：電子監(jiān)管、電子申報(bào)、電子放行等。中國電子檢驗(yàn)檢疫主干系統(tǒng)的上線運(yùn)行則實(shí)現(xiàn)了國家質(zhì)檢總局對(duì)全國檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)統(tǒng)一決策、部署、指揮、管理、協(xié)調(diào)的綜合管理。 3建立在COSO基礎(chǔ)之上的檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系的設(shè)計(jì) 綜上所述以及我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的變革趨勢(shì)表明，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系中引入COSO控制框架的五要素已經(jīng)具備了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。參考COSO控制框架和財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見，提出如下建議：3.1完善內(nèi)部控制制度建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境控制環(huán)境包括組織架構(gòu)、人力資源政策和內(nèi)部控制意識(shí)等，是COSO控制框架五要素的基礎(chǔ)所在，我們可以從兩方

8、面進(jìn)行內(nèi)部控制環(huán)境的優(yōu)化。一方面，可借鑒COSO控制框架及企業(yè)內(nèi)部控制的先進(jìn)理念，如高度關(guān)注反舞弊控制和程序、財(cái)務(wù)報(bào)表分析和業(yè)務(wù)流程分析相結(jié)合等，對(duì)檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制框架進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，從而形成完整的內(nèi)部控制體系，從制度上使權(quán)力得到規(guī)范有效的執(zhí)行。另一方面，控制環(huán)境的核心在于“人”，因此，為構(gòu)建良好和諧的內(nèi)部控制環(huán)境，可從以下方面著手：（1）形成“一把手負(fù)責(zé)制”，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系的建立健全和實(shí)施由“一把手”來負(fù)責(zé)；（2）樹立分權(quán)制衡理念，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立的制衡機(jī)制有效地與內(nèi)部控制體系相結(jié)合8；（3）重視檢驗(yàn)檢疫文化對(duì)“人”的影響，借助檢驗(yàn)檢疫文明創(chuàng)建工作，增強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫工

9、作人員責(zé)任感與使命感。目前，檢驗(yàn)檢疫部門已在國家質(zhì)檢總局設(shè)立督察內(nèi)審司，直屬局和分支局也設(shè)立有專門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)督察的執(zhí)法稽查部門，并配備專職人員，這為內(nèi)部控制體系構(gòu)建建立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。3.2提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)控制是業(yè)務(wù)督察工作開展的重要抓手，借鑒COSO控制框架中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，并圍繞風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行構(gòu)建，COSO控制框架將風(fēng)險(xiǎn)分為宏觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制組織、機(jī)制建設(shè)、關(guān)鍵崗位工作人員管理、財(cái)務(wù)信息的編報(bào)等是宏觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)。微觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)是關(guān)注編制是否合理科學(xué)、單位收支是否以“收支兩條線”管理為核心、各部門

10、溝通協(xié)調(diào)是否充分、工程建設(shè)項(xiàng)目是否存在違規(guī)以及采購是否使用集中方式等。可結(jié)合檢驗(yàn)檢疫工作實(shí)際，將COSO控制框架風(fēng)險(xiǎn)分析理論應(yīng)用于檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析。另外，在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，將矩陣圖法引入到檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部控制體系可以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。矩陣圖法從多維度看事件，找到成對(duì)因素排列成矩陣圖，分析確定各“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”或“關(guān)鍵控制點(diǎn)”之后進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)控制9。在業(yè)務(wù)督察工作中，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)可將COSO控制框架中的風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)控制與一審雙查、工作質(zhì)量大檢查、口岸巡查、專項(xiàng)督察、駐點(diǎn)督察、執(zhí)法案卷評(píng)查等多種業(yè)務(wù)督察工作形式結(jié)合，以內(nèi)部控制矩陣圖確定的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，結(jié)合檔案抽查、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)核查、現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)等具體督察檢查方式

11、，驗(yàn)證機(jī)構(gòu)在貫徹落實(shí)業(yè)務(wù)法規(guī)以及業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的情況，及時(shí)糾正不當(dāng)執(zhí)法行為，保證業(yè)務(wù)工作質(zhì)量。3.3設(shè)計(jì)執(zhí)行控制活動(dòng)，保證業(yè)務(wù)順利開展COSO控制框架認(rèn)為控制活動(dòng)的一系列政策、實(shí)務(wù)和程序是由管理層指導(dǎo)實(shí)施的，這與業(yè)務(wù)督察工作中對(duì)于加強(qiáng)出入境檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)工作質(zhì)量和行政效能的行政監(jiān)督目的是類似的。應(yīng)結(jié)合財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見與COSO內(nèi)部控制可靠性的模型，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)分析發(fā)現(xiàn)的控制點(diǎn)，遵循計(jì)劃、審批，然后執(zhí)行、監(jiān)督的程序，設(shè)計(jì)出最優(yōu)模型，并測(cè)試及評(píng)價(jià)控制的有效性。3.4建立高效率信息系統(tǒng)，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)COSO控制框架提到每個(gè)組織必須以一定的方式在一定時(shí)間內(nèi)識(shí)別、刻

12、畫及溝通相關(guān)信息，其中連接其他4個(gè)要素的是信息和溝通。可結(jié)合制度建設(shè)，對(duì)檢驗(yàn)檢疫目前的e-CIQ、電子監(jiān)察系統(tǒng)、業(yè)務(wù)督察系統(tǒng)進(jìn)行整合，建立起高質(zhì)量的信息溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)以下目的：（1）識(shí)別、獲取和收集各方面的信息；（2）明確執(zhí)行控制活動(dòng)人員的職責(zé)；（3）規(guī)范信息內(nèi)容，統(tǒng)一信息口徑，增強(qiáng)決策的相關(guān)性和資源的整合力度；（4）加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，在單位內(nèi)部、單位與外部的稽查、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)審計(jì)部門等實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通10。3.5健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，并保障內(nèi)部控制運(yùn)行質(zhì)量監(jiān)督活動(dòng)主要是評(píng)價(jià)和評(píng)估內(nèi)部控制運(yùn)行質(zhì)量，高效地保障內(nèi)部控制運(yùn)行質(zhì)量的前提是內(nèi)部監(jiān)督能夠保持獨(dú)立性。特別是在長期的執(zhí)法實(shí)踐中，違反檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)行為和檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部監(jiān)管問題有著密切的聯(lián)系，違反檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)行為可以反映出檢驗(yàn)檢疫內(nèi)部監(jiān)管缺失或者疏漏；反之，檢驗(yàn)檢疫日常監(jiān)管的缺失或者疏漏也可能為違反檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)行為提供存在的空間。結(jié)合檢驗(yàn)檢疫工作實(shí)際，可由稽查部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門分別負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)和“人”的內(nèi)部監(jiān)督，保障內(nèi)部控制的高質(zhì)量運(yùn)