后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題個案調(diào)查

1、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題個案調(diào)查摘要：我國取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入困難早已成為 不爭的“事實(shí)” ，但本文對江西某鎮(zhèn)政府收入情況進(jìn)行調(diào)查 分析卻得出相反的結(jié)論，從而引出現(xiàn)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍存在的 引稅、墊稅、空轉(zhuǎn)等社會現(xiàn)實(shí)問題，并提出解決此類問題的 方案。關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；引稅；財政收入中圖分類號： F812， 8文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號：1007 7685(2008)03 010702一、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題個案調(diào)查取消農(nóng)業(yè)稅是繼土地改革、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后 我國農(nóng)村基本政策的又一重大改革，是黨中央落實(shí)“執(zhí)政為 民”理念，貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。然而，學(xué) 術(shù)界和實(shí)踐部門普遍認(rèn)為，

2、對中西部的大多數(shù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 特別是鄉(xiāng)級政府來講，農(nóng)業(yè)稅的取消基本上使基層財政成了 無源之水、無本之木而難以運(yùn)轉(zhuǎn)。面對這個從理論到實(shí)踐都 十分重大而緊迫的問題，對江西省某鎮(zhèn)的財政收入情況進(jìn)行 調(diào)查。2005 年，江西省開始免征農(nóng)業(yè)稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，取消農(nóng)業(yè)稅 使江西農(nóng)民卸下了 50 億元的擔(dān)子，盡管中央和省財政將解 決其中的 30 億元，但巨大的稅收缺口使江西許多財政困難 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 筆者對江西某縣 M 1 鎮(zhèn)進(jìn)行 實(shí)地調(diào)查后得出的稅收收入情況如下：中央取消農(nóng)業(yè)稅的政 策在該縣得到了落實(shí)。 2003 年以來其農(nóng)業(yè)稅的比重不斷下 降， 2005年停止征收。但另一個情況卻引起關(guān)注，M1

3、 鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅比重不斷下降的同時，其它稅收收入?yún)s在以驚人的速 度迅猛增長。 2005 年比 2003 年，除農(nóng)業(yè)稅外，其他稅收收 入增加了 20 倍。這與我們最初的判斷及全國普遍的認(rèn)識大 相徑庭。二、對 M1 鎮(zhèn)稅收存在問題的實(shí)證分析(一) 對該鎮(zhèn)稅收情況的分析 根據(jù)拉弗曲線相關(guān)理論，稅收與經(jīng)濟(jì)增長間應(yīng)保持一定 的比例，稅收超過經(jīng)濟(jì)增長速率的過快增長將產(chǎn)生一系列不 良后果，會給稅基帶來嚴(yán)重?fù)p害，最終進(jìn)入稅收增長下降的 “拉弗禁區(qū)”。最理想的狀態(tài)是稅收與 GDP 同步增長，且維 持在稅收彈性系數(shù)范圍內(nèi)，即稅收收入增長率與經(jīng)濟(jì)增長率 之間保持一個科學(xué)合理的比率。稅收彈性表達(dá)式為：et=( T/T)/

4、( Y/Y) x 100 %。公式中，et為稅收彈性，T為稅收收入總量， T為稅收收入增長量，丫代表GDP , 丫代表其 增量。現(xiàn)在存在三種可能的情況： (1)按上式計(jì)算 et=1 表示稅 收與經(jīng)濟(jì)同步增長，說明農(nóng)業(yè)稅取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收帶來的缺口 全部由 GDP 的增加來彌補(bǔ)，政府仍能正常運(yùn)行，長期財政 預(yù)算收入數(shù)額不會出現(xiàn)大的波動。(2) 當(dāng) ett1 時，表明稅收增長快于經(jīng)濟(jì)增長，且稅收參與新增國民收入分配的比重有 上升的趨勢，這意味著農(nóng)業(yè)稅的取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入帶來巨 大壓力，甚至無法維持其正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，即實(shí)際所需與實(shí)際收 入失衡。情況 (1)比較特殊，現(xiàn)實(shí)中不常見，在此暫不考慮。對于 情況 (

5、2)，只要經(jīng)濟(jì)增長了，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政影響不大。著重分析 情況 (3)，因?yàn)閺娜珖男蝿菘?，農(nóng)業(yè)稅取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成 缺口，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入財政困境。但與此相反，調(diào)查中所反映 的 M1 鎮(zhèn)稅收不僅沒有減少反而大幅上升。究其原因，不排 除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，但據(jù)上述分析，經(jīng)濟(jì)要在短短兩年內(nèi)增 長如此之多，不得不令人懷疑。 M1 鎮(zhèn)稅收彈性高達(dá) 23.8， 而近年我國稅收彈性在 1994 年僅為 0.62， 1999 年達(dá)到最高 為 3.03，兩者間的巨大差距更增加了我們對M1 鎮(zhèn)稅收來源的置疑。該鎮(zhèn)財政稅收方面的確存在一些令人匪夷所思的現(xiàn)象： M1 鎮(zhèn) 2004 年除農(nóng)業(yè)稅外其它稅收收入為35 萬元； 200

6、5 年其它稅收收入為 118 萬元，其增幅達(dá)到了兩倍多，而2005 年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值卻只比 2004 年增加 7.9，兩者的巨大差距 值得深入探究。除去由經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增加的那部分收 入外，更應(yīng)看到的另一種可能的情況，即鎮(zhèn)政府使用引稅、 墊稅、空轉(zhuǎn)等手段，完成稅收征收指標(biāo)。（二）關(guān)于“引稅”等問題的討論1、界定及分類。 “引稅”是增加地方財政收入，完成上 級規(guī)定的稅收指標(biāo)的一種公開的“秘密”手段。 “引稅”將 本不屬于自己區(qū)域內(nèi)的稅收通過各種非正規(guī)途徑“引”到自 己轄區(qū)，目的在于獲得超過實(shí)際的地方財政收入或政績回 報。集中反映為所謂的利用發(fā)票“招商引稅” ，即地方出臺 稅收返還政策，使一些企

7、業(yè)在不具備生產(chǎn)經(jīng)營條件的情況下 注冊掛名，將別處的生產(chǎn)經(jīng)營成果轉(zhuǎn)移到掛名企業(yè)開票銷 售。鄉(xiāng)鎮(zhèn)引稅主要有四種類型：一是拉稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用給納稅 人回扣的辦法吸引本鎮(zhèn)以外的納稅人來本鎮(zhèn)交稅；二是借 稅，由于客觀原因，稅收有贏余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暗中鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)向 難以完成稅收指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納稅，并從中獲得一定比例的手續(xù) 費(fèi)；三是買稅，由于稅源不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成稅收任務(wù)，讓稅 務(wù)所去外地與對口部門商談，將別人的稅收“買”回來；四 是混稅，故意混淆稅收級次，原為省、市收取的稅收，由鄉(xiāng) 鎮(zhèn)收取入縣庫， 以取得縣財政對超任務(wù)稅款的全額返還。 “空 轉(zhuǎn)”也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來虛增稅收的手段之一，是指由財政部 門開具入庫單，由地方金庫假

8、入庫或財政部門先作支出，將 財政資金撥給某單位，然后再直接轉(zhuǎn)回作收入，即將一筆資 金數(shù)次入庫，人為做大財政收入規(guī)模，這是一種明目張膽的 弄虛作假。此外，在完不成稅收任務(wù)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人 員也想盡辦法墊稅，墊稅的資金通常由個人或村組籌措。2、虛假稅收現(xiàn)象的原因及危害。造成引稅等問題的主 要原因是體制的缺陷，由于上級下達(dá)的任務(wù)偏高，脫離本地 實(shí)際，許多地方盲目追求財政收入的高速增長，把完成財政 收入指標(biāo)納入政績考核體系，迫于壓力而搞短期行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府為彌補(bǔ)稅收缺口，為不影響干部晉級，為改善政績而采 取“引稅”等非常規(guī)辦法。企業(yè)出于利益驅(qū)動，通過減少實(shí) 際稅費(fèi)支出，追求利潤最大化。開票地管理部

9、門出于自身利 益考慮，采取默許或積極引進(jìn)的態(tài)度，縱容企業(yè)前來開票。 由于上述原因， “引稅”現(xiàn)象屢禁不止，呈滋長蔓延之勢。 此類行為的危害主要表現(xiàn)在：首先，是一種嚴(yán)重違法行為。 引稅等行為強(qiáng)行使轄區(qū)外的企業(yè)向本轄區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)繳稅，違 反了稅收征管法 的屬地管轄原則和發(fā)票管理的有關(guān)規(guī)定， 造成稅收征管的混亂。其次，不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公 平競爭原則。 由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的差異， 破壞了市場的公平環(huán)境， 迫使企業(yè)非法“尋租”行為代替了正常的“尋利”行為，助 長了不正當(dāng)競爭甚至惡性競爭行為的發(fā)生。最后，諸如稅收 空轉(zhuǎn)的行為，通過弄虛作假掩蓋了官員的實(shí)際工作成果，造成虛報政績、欺上瞞下的浮夸風(fēng)，助長了“數(shù)

10、字出干部、干 部出數(shù)字”的歪風(fēng)邪氣。三、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題解決方案（一）對我國現(xiàn)有的行政管理制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使其適 應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。一是在制度上倡導(dǎo)正確的政績觀， 上級部門不應(yīng)給下屬單位規(guī)定具體的稅收任務(wù)，從而遏制弄 虛作假、“數(shù)字出官”的不正當(dāng)行為。二是創(chuàng)新縣、鄉(xiāng)財政 管理方式，目前實(shí)行的五級政府財政，省以下地方財政分為 區(qū)行署或地級市、縣或縣級市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或市轄區(qū)三個層次，這 是導(dǎo)致財力分散、行政人員多、管理成本高、政企難以分開 等弊端的重要原因。因此，減少地方財政層級是地方財政體 制改革的首要任務(wù)。應(yīng)取消地區(qū)行署和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政，強(qiáng)化 縣（市）級財政，變地方三級財政為縣一級地方財政。（二）加強(qiáng)法制建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，財政體制的 改革和建設(shè)要通過立法加以確認(rèn)和保障。應(yīng)修改預(yù)算法 確立全國三級財政體制；著手制定累進(jìn)稅率利息所得稅法； 加強(qiáng)個人所得稅征管，對偷漏稅者實(shí)行嚴(yán)厲制裁；清理整頓 預(yù)算外收入，絕大多數(shù)預(yù)算外資金劃歸預(yù)算內(nèi)管理，企業(yè)自 有資金改稱企業(yè)資金，由企業(yè)自主安排使用；制定社會保障 法案，開征社會保障稅。（三）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品和公 益事業(yè)投資體制。第一，制定稅收優(yōu)惠政策?？筛鶕?jù)個體和 私營企業(yè)對公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它