代建制管理模式的初步探索

1、代建制管理模式的初步探索 摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，政府投資建設(shè)項(xiàng)目越來越多。我國傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”的弊端逐漸暴露，導(dǎo)致了投資效益日益低下。為提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的投資效益，必須改革傳統(tǒng)的指揮部管理模式，實(shí)行代建制建設(shè)管理模式。 關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；代建制；模式 1 政府投資項(xiàng)目“代建制”的涵義和實(shí)質(zhì) 政府投資項(xiàng)目“代建制”，是一種新的政府投資項(xiàng)目管理模式。是指政府組織發(fā)改、監(jiān)察、建設(shè)、財(cái)政等各相關(guān)部門，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定項(xiàng)目“代建制”管理制度，按照管理制度規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，

2、代理投資人或建設(shè)單位對項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等全過程進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人的建設(shè)管理模式。政府投資項(xiàng)目“代建制”，其實(shí)質(zhì)是將政府投資項(xiàng)目交給專業(yè)項(xiàng)目管理公司建設(shè)，實(shí)行交鑰匙工程（國際上稱為epc工程），項(xiàng)目管理公司從中賺取相應(yīng)的工程管理費(fèi)用和合理利潤。政府通過招標(biāo)等方式選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和項(xiàng)目管理水平的目的。并且通過市場化，在保證資金的使用效益和施工質(zhì)量的前

3、提下有效地遏制了工程腐敗現(xiàn)象。 2 目前情況下，推行政府投資項(xiàng)目“代建制”的利弊分析 隨著國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定的頒布，全國各省市都在摸索探討項(xiàng)目“代建制”的管理模式，具體的實(shí)施措施也各不相同。我們學(xué)習(xí)和借鑒了外省市及省內(nèi)兄弟城市的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見、廣東省政府關(guān)于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）的通知對項(xiàng)目“代建制”的管理模式進(jìn)行了探討。潮州市從2008年開始對項(xiàng)目“代建制”進(jìn)行了嘗試，自潮州市政府投資市屬非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目代建管理規(guī)定（試行）頒布實(shí)行以來，我們對“代建制”項(xiàng)目管理模式作了客觀分析，

4、概括其積極作用有以下四點(diǎn)： 2.1 將傳統(tǒng)管理模式的“建、用合一”改為“建、用分開”，使項(xiàng)目管理專業(yè)化。切斷建設(shè)單位與使用單位之間的利益關(guān)系，使用單位不直接參與建設(shè)，且實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目管理隊(duì)伍的專業(yè)化，提高了項(xiàng)目管理水平。 2.2 加快政府職能轉(zhuǎn)變。長期以來，政府常因建設(shè)項(xiàng)目而單獨(dú)設(shè)立工程指揮部。這種行政體制管理經(jīng)濟(jì)活動存在許多弊端，其一是缺乏專業(yè)性，這種指揮部模式是因建設(shè)而設(shè)立的，是用單種模式去管理多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，因此缺乏項(xiàng)目管理隊(duì)伍的專業(yè)化。其二造成公務(wù)人員數(shù)量增加，提高了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。其三工程質(zhì)量無法得到保證。實(shí)行代建制以后，政府僅在宏觀方面進(jìn)行調(diào)控，細(xì)節(jié)上有市場機(jī)制自行運(yùn)轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)，有效轉(zhuǎn)變了政府

5、的職能。 2.3 有利于遏制腐敗。實(shí)施代建制以后，代建人雖實(shí)施具體的管理，但卻受到建設(shè)方的監(jiān)督制約，代理權(quán)限受到限制。一些重要權(quán)力，如資金撥付、工程決算、審計(jì)等受到建設(shè)方等相關(guān)機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督，有效的遏制了腐敗現(xiàn)象。 2.4 有效抑制“三超”痼疾。以前，建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)過程中是雙重身份，既是建設(shè)單位又是使用單位，他們往往從本部門利益出發(fā)，未經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，“三超”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。代建制實(shí)施以后，項(xiàng)目追加財(cái)政投資不大可能，超概算現(xiàn)象明顯減少。代建人為此必須考慮在現(xiàn)有的資金范圍內(nèi)如何保證工程的質(zhì)量，對建設(shè)資金專業(yè)管理、精打細(xì)算，因而進(jìn)一步的降低了成本，

6、提高了投資效益。從而有效的抑制“三超”痼疾。 但是，隨著“代建制”項(xiàng)目管理模式推行，制約其健康發(fā)展的一些消極因素也逐漸顯露出來，具體表現(xiàn)為： （1）是相關(guān)配套政策的滯后，決定了新型管理模式的建立需要一個(gè)不斷完善的過程。政府投資工程項(xiàng)目中，需劃清代建單位與使用單位之間的責(zé)任、權(quán)利和利益界限，做到在工程管理過程中每個(gè)步驟都有章可循，有法可依。在保證工程總體目標(biāo)前提下，要對代建人充分授權(quán)，通過“政府監(jiān)管、招標(biāo)單位督促、投資監(jiān)理審核”等多方監(jiān)督和多階段考核。項(xiàng)目“代建制”管理制度、代建行業(yè)的市場管理、代建企業(yè)的資質(zhì)管理，代建項(xiàng)目的合同管理，“代建制”財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度、項(xiàng)目建成后的績效評價(jià)體系等與之配套

7、實(shí)施的制度規(guī)定，目前還是空白。與此同時(shí)，政府還需要加強(qiáng)建立健全與“代建制”配套的法規(guī)體系，對相應(yīng)的法律法規(guī)的完善，以保證和提高工程項(xiàng)目的進(jìn)度、水平和總體質(zhì)量。 （2）要推行項(xiàng)目“代建制”，需要政府的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)。項(xiàng)目“代建制”是一個(gè)全新的項(xiàng)目管理模式，它的推行打破了目前建設(shè)行政體制上的條條分割管理體制，如工程咨詢制度、工程監(jiān)理制度、設(shè)計(jì)咨詢制度、拆遷評估制度、土地評估制度等等，這些行業(yè)管理職能目前都分別在發(fā)改、建設(shè)、房管、國土資源等職能部門，各部門都通過各自的資質(zhì)、資格以及業(yè)務(wù)范圍的管理形成相對獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制。要打破這種運(yùn)行機(jī)制，建立一個(gè)全新的管理模式，不是某一個(gè)職能部門所能推動實(shí)施的，需要

8、政府的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)。 （3）要強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理，提高基本建設(shè)支出預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。項(xiàng)目代建前，要編制詳實(shí)準(zhǔn)確的項(xiàng)目投資預(yù)算，列入項(xiàng)目基本建設(shè)支出預(yù)算。調(diào)整項(xiàng)目投資概算、追加項(xiàng)目投資預(yù)算，都要經(jīng)過法定程序，概算、預(yù)算、決算要相互控制，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。 （4）要降低代建單位的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，代建單位普遍承擔(dān)的義務(wù)多、責(zé)任大、權(quán)利小、費(fèi)用低，形成責(zé)任義務(wù)大，而費(fèi)用收入?yún)s低于非盈利勞務(wù)單位的現(xiàn)象。代建制取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚未對取費(fèi)設(shè)置嚴(yán)格的下限，易產(chǎn)生代建單位的收益和風(fēng)險(xiǎn)不相對稱。影響了代建制項(xiàng)目管理公司的發(fā)展，同時(shí)也影響工程項(xiàng)目的總體質(zhì)量。 結(jié)束語 政府投資項(xiàng)目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，是基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的方向，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善政府投資項(xiàng)目管理模式的重要內(nèi)容。我們認(rèn)為應(yīng)積極研究出臺相關(guān)的法律法規(guī)及配套政策，以完善的政策作引導(dǎo)，以嚴(yán)格的法律法規(guī)作保障，逐步實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目管理體制的轉(zhuǎn)型。政府通過代建制，可以解決非專業(yè)管理、分散管理、機(jī)構(gòu)重置等問題，有助于加快政府職能轉(zhuǎn)換；通過嚴(yán)格的代建合同，將有效地把投、建、管、用分離；通過市場化，有效地保證了資金的使用效益和施工質(zhì)量。 參考文獻(xiàn) 1苗葳.政府投資工程項(xiàng)目代建制淺析j.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2008（3）. 2薛華，王建初.我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理方式分析j.經(jīng)濟(jì)與管理，2004（1