集體經(jīng)濟組織成員資格界定的內(nèi)容與地方實踐

1、集體經(jīng)濟組織成員資格界定的內(nèi)容與地方實踐一、集體經(jīng)濟組織成員資格界定的現(xiàn)實必要性（一）界定集體經(jīng)濟組織成員資格，是明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的需要。在國內(nèi)宏觀經(jīng)濟保持快速增長的大背景下，各地尤其是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度較高的地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量迅速增長。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，全國58.9萬個村級集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)總額（不含土地等資源性資產(chǎn)）2.2萬億元，村均369.3萬元。大城市郊區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量更加龐大，廣東、山東、浙江、北京、江蘇等5省市的村級集體資產(chǎn)總額達13172.1億元，占全國村集體資產(chǎn)總額的60.5%，村均865.4萬元。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模不斷增大，集體資產(chǎn)歸誰所有、

2、如何分配成為農(nóng)民群眾關(guān)注的焦點問題，但由于傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度存在人人所有、人人無份;的弊端，迫切需要在摸清集體資產(chǎn)存量、種類的基礎(chǔ)上界定集體經(jīng)濟組織成員資格，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬及份額，讓農(nóng)民群眾在集體經(jīng)濟發(fā)展中得到更多實惠。（二）界定集體經(jīng)濟組織成員資格，是適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變化的需要。隨著城鄉(xiāng)管理體制變革的加快，人口在城鄉(xiāng)之間的流動增加，我國農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化。在一些較富裕的農(nóng)村地區(qū)，外來人口日益增多，與此同時，部分原住居民離開本村進城務(wù)工、經(jīng)商，造成農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有人口與傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織人口高度不重合，在珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)村原

3、住居民與外來常住人口數(shù)量嚴重倒掛現(xiàn)象。根據(jù)村民委員會組織法第十三條規(guī)定，戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民可以參加村民委員會的選舉。第八條規(guī)定，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。在這一背景下，當村民委員會就集體資產(chǎn)的使用和收益分配等事項進行民主決策時，外來常住人員可能會基于其多數(shù)地位作出有利于自身利益的決定，進而侵犯原集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟利益。為適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化，迫切需要通過界定集體經(jīng)濟組織成員資格，保護集體經(jīng)濟組織成員財產(chǎn)權(quán)利。（三）界定集體經(jīng)濟組織成員資格，是維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定

4、的需要。近年來，由于農(nóng)村集體土地征占引發(fā)的上訪案件越來越多，征地補償費分配糾紛也不斷上升，據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2013年共收到反映村集體收益分配不公、集體土地征收補償分配不合理等村集體資產(chǎn)管理問題的群眾來信2258件，占農(nóng)村農(nóng)業(yè)類問題來信事項總數(shù)的23%。產(chǎn)生這些問題的最根本原因是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界限不清、集體經(jīng)濟組織成員資格界定不明，這不僅導(dǎo)致集體成員占有、使用、分配集體資產(chǎn)關(guān)系混亂，而且也影響了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。此外，由于目前法律法規(guī)沒有對集體經(jīng)濟組織成員資格界定作出具體規(guī)定，致使當事人的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利在遭受侵害時，難以尋求法律救濟。維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，解決農(nóng)村集體土地征用補償分配糾紛，迫切

5、需要界定集體經(jīng)濟組織成員資格，建立健全集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利法律救濟制度。二、集體經(jīng)濟組織成員資格界定的主要內(nèi)容（一）集體經(jīng)濟組織成員資格的取得。集體經(jīng)濟組織成員資格的取得方式主要有原始取得和法定取得兩種。原始取得。戶籍在原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或生產(chǎn)大隊且長期生產(chǎn)生活在本集體經(jīng)濟組織所在地的農(nóng)村居民，及其所生（婚生和非婚生、計劃生育和非計劃生育）子女自然取得本集體經(jīng)濟組織成員資格，這是傳統(tǒng)體制下最主要的集體經(jīng)濟組織成員資格取得方式。在計劃經(jīng)濟時代，由于國家實行城鄉(xiāng)二元管理體制，農(nóng)村社會對外開放程度較低，人口結(jié)構(gòu)長期處于封閉狀態(tài)，因此成員在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部是沒有邊界的，即祖輩是集體經(jīng)濟組織成員，其子孫也

6、必然繼承取得本集體經(jīng)濟組織成員資格。法定取得。因婚姻、收養(yǎng)關(guān)系，辦理合法手續(xù)并入戶本集體經(jīng)濟組織后，取得成員資格；或因國家需要，由政府安置而遷入本集體經(jīng)濟組織的在冊農(nóng)業(yè)人口移民及其子女，按相關(guān)政策取得成員資格。由于法定取得成員資格的對象通常與本集體經(jīng)濟組織并無生產(chǎn)生活歷史關(guān)系，其成員資格直接來源于法律政策的賦權(quán)，所以集體經(jīng)濟組織成員資格法定取得的范圍、條件、程序等應(yīng)嚴格依照法律、法規(guī)和政策性規(guī)定執(zhí)行。（二）集體經(jīng)濟組織成員資格的喪失。對于因以下四種情形，戶籍被注銷或者遷出本集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口的人，應(yīng)當認定喪失集體經(jīng)濟組織成員資格。死亡。這里的死亡包括自然死亡和宣告死亡。根據(jù)民法通則規(guī)定

7、，自然人的民事權(quán)利能力于死亡時終止，因此，從死亡時起，集體經(jīng)濟組織成員資格即行喪失。集體經(jīng)濟組織終止。由于國家整體征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體土地或者整體移民搬遷等原因，原集體經(jīng)濟組織失去繼續(xù)存在的條件而終止，其成員資格亦當然喪失。取得其他集體經(jīng)濟組織成員資格。自取得其他集體經(jīng)濟組織成員資格時起，其原擁有的集體經(jīng)濟組織成員資格隨即喪失。此外，因出嫁、入贅、被收養(yǎng)而遷出本集體經(jīng)濟組織，且以遷入地為其基本生活保障，亦喪失原集體經(jīng)濟組織成員資格。特殊體制下遷出從事非農(nóng)職業(yè)。在城鄉(xiāng)二元管理體制下，一些集體經(jīng)濟組織成員由于招工、招干、提干、大中專院校畢業(yè)生安排工作、隨軍、轉(zhuǎn)業(yè)、農(nóng)轉(zhuǎn)非、知青回城、民辦轉(zhuǎn)公辦

8、等原因，遷出原集體經(jīng)濟組織所在地從事非農(nóng)職業(yè)，并被納入國家公務(wù)員序列或者城市居民社會保障體系。因城市居民社會保障與農(nóng)村土地家庭承包具有相同的基本生活保障功能，在納入國家公務(wù)員序列或者城市居民社會保障體系之后，其已脫離對農(nóng)村土地的基本生活保障需求，應(yīng)當認定其喪失原集體經(jīng)濟組織成員資格。三、集體經(jīng)濟組織成員資格界定的地方實踐隨著市場經(jīng)濟體制的建立和戶籍制度改革的加快，產(chǎn)權(quán)模糊的弊端日益凸顯，城鄉(xiāng)人口的流動日益頻繁，客觀要求對傳統(tǒng)體制下集體經(jīng)濟組織成員邊界作出限制，對集體經(jīng)濟組織成員資格進行界定。目前，由于國家尚未出臺集體經(jīng)濟組織成員資格界定的具體法律，各地主要通過三種方式對集體經(jīng)濟組織成員資格進行

9、認定：一是出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章；二是制定地方規(guī)范性文件；三是按照村規(guī)民約進行民主決策。（一）出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章。浙江省人大常委會2007年修訂的村經(jīng)濟合作社組織條例規(guī)定，村經(jīng)濟合作社社員除戶籍在本村、且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民外，必須符合下列條件之一：（1）開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時是原生產(chǎn)大隊成員；（2）父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟合作社社員；（3）與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶的；（4）因社員依法收養(yǎng)落戶的；（5）政策性移民落戶的；（6）符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他人員。對于現(xiàn)役義務(wù)兵和初級士官、全日制大中專學校在校生、被判處徒刑的服役人員等戶籍遷出本村或

10、被注銷的人員，保留社員資格。上述規(guī)定以外的人員，如履行村經(jīng)濟合作社章程規(guī)定義務(wù)，經(jīng)本社社員（代表）大會表決通過的，也可以成為本社社員或者保留本社社員資格。廣東省人民政府2006年出臺的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定對集體經(jīng)濟組織成員資格作出原則性規(guī)定：原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員；實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時起，集體經(jīng)濟組織成員所生的子女，戶口在集體經(jīng)濟組織所在地，并履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員；實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時

11、起，戶口遷入、遷出集體經(jīng)濟組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會或者理事會審查和成員大會表決確定其成員資格；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員戶口注銷的，其成員資格隨之取消。（二）制定地方規(guī)范性文件。上海市1996年公布的撤制村、隊集體資產(chǎn)處置暫行辦法規(guī)定，撤制村、隊集體資產(chǎn)處置中可以享受分配的對象是，自農(nóng)業(yè)合作化至批準撤制之日期間，戶口在村（隊）、勞動在冊且參加勞動累計3年以上（含3年）的集體經(jīng)濟組織成員。2012年上海市農(nóng)委通過的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計操作口徑進一步明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定原則上遵循戶口在村（隊）;的總體要求，淡化勞動在冊與勞動累計3年以上這兩個條件。成員資格

12、取得主要有原始取得和法定取得（婚姻取得、收養(yǎng)取得和移民取得）兩種形式，具體表現(xiàn)為11種情形：（1）原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊以及社級集體經(jīng)濟組織的社員，且戶口保留在本集體經(jīng)濟組織所在地，屬本集體經(jīng)濟組織成員；（2）義務(wù)兵，屬本集體經(jīng)濟組織成員；（3）大中專院校就讀期間的原農(nóng)業(yè)戶籍學生，屬本集體經(jīng)濟組織成員；（4）因婚姻關(guān)系辦理入戶的農(nóng)業(yè)戶籍人員，出嫁、喪偶、離婚以后戶口仍在本集體經(jīng)濟組織的，屬本集體經(jīng)濟組織成員；（5）本集體經(jīng)濟組織成員在1992年4月1日中華人民共和國收養(yǎng)法頒布之前收養(yǎng)而未辦理收養(yǎng)登記手續(xù)的在冊收養(yǎng)子女，屬本集體經(jīng)濟組織成員，收養(yǎng)法頒布后，辦理了合法收養(yǎng)登記手續(xù)的在冊養(yǎng)子女

13、，屬本集體經(jīng)濟組織成員；（6）因國家重大政策需要，由政府安置而遷入本集體經(jīng)濟組織的在冊農(nóng)業(yè)人口（政策性移民及其子女），屬本集體經(jīng)濟組織成員；（7）2001年出生統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)居民戶口的農(nóng)民子女，父母雙方有一方為農(nóng)業(yè)戶籍人員，從年滿16周歲起，應(yīng)視作本集體經(jīng)濟組織成員；（8）本集體經(jīng)濟組織成員支援邊疆和內(nèi)地建設(shè)，現(xiàn)已遷回原籍的農(nóng)業(yè)戶籍人員，屬本集體經(jīng)濟組織成員；（9）現(xiàn)已遷回原籍的自理口糧戶人員，仍屬本集體經(jīng)濟組織成員；（10）經(jīng)政府平反的服刑和勞動教養(yǎng)期間的農(nóng)業(yè)戶籍人員，承認其為本集體經(jīng)濟組織成員；（11）其他特殊情況，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員（代表）討論決定，并經(jīng)三分之二以上成員（代表）表決

14、通過。北京市延慶縣，浙江省寧波市北侖區(qū)，廣東省佛山市南海區(qū)，四川省成都市青羊區(qū)、溫江區(qū)、都江堰市，山東省濰坊市寒亭區(qū)等地也專門出臺了集體經(jīng)濟組織成員資格界定的指導(dǎo)意見或試行辦法，對成員資格的確定、排除和喪失等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。（三）按照村規(guī)民約民主決策。實踐中，由于集體經(jīng)濟組織成員資格界定缺少權(quán)威的法律依據(jù)，一些地方政府也沒有出臺相關(guān)的政策文件，許多地方主要根據(jù)村民是否具有戶籍關(guān)系、是否承包經(jīng)營集體土地、是否參與集體經(jīng)濟組織收益分配等標準，采取由集體經(jīng)濟組織履行民主程序的方式認定成員資格。湖北省遵循以戶籍登記為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，以外地經(jīng)驗為借鑒，以民主評議為結(jié)果;的原

15、則，按照全面統(tǒng)計、科學分類、準確界定;和尊重歷史、照顧現(xiàn)實;的要求進行人員分類。戶籍和實際居住都在村組內(nèi)的人員確定為集體經(jīng)濟組織成員，配股分紅；曾經(jīng)是集體經(jīng)濟組織成員的義務(wù)兵、大中專在校學生、兩勞;人員等作為集體經(jīng)濟組織成員對待，配股但暫不分紅；其他人員則為非集體經(jīng)濟組織成員，不配股不分紅。對于這三類人員，各試點村一般還進行更加細化的分類，具體標準由各試點村以民主方式自行制定。重慶市沙坪壩區(qū)童家橋村的成員資格界定工作主要遵循戶籍和貢獻兩個原則，凡在1965年1月1日至2008年12月31日期間戶籍登記在本集體經(jīng)濟組織所在村民委員會或村民小組內(nèi)的村民或在本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活過的公民均擁有成員

16、資格，非農(nóng)業(yè)戶口人員、五保戶人員、外遷入戶時有承諾書的人員原則上不具有成員資格，該村共認定集體經(jīng)濟組織成員6108人。四、對集體經(jīng)濟組織成員資格界定的思考集體經(jīng)濟組織成員資格界定事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的基本民事權(quán)利，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，成員資格界定是否合理，如何確保具備資格的人員被認可，不具備資格的人員被排除，這是產(chǎn)權(quán)制度改革不可回避的一個問題，也是必須要解決好的一個問題，值得各地高度重視。目前集體經(jīng)濟組織成員資格界定多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等各種因素影響較大，鄉(xiāng)土;色彩較濃。各地多采取了綜合衡量戶籍、生產(chǎn)生活歷史、土

17、地承包關(guān)系以及與集體經(jīng)濟組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在嚴格履行民主程序的基礎(chǔ)上，依法依規(guī)妥善界定集體經(jīng)濟組織成員資格的辦法。在保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，合理界定集體經(jīng)濟組織成員資格，首先要依靠群眾。成員資格界定的唯一標準是農(nóng)民群眾的認可和滿意。必須堅持組織群眾、發(fā)動群眾、依靠群眾的群眾路線。其次要允許地方探索。農(nóng)村社區(qū)人員構(gòu)成多種多樣、千差萬別，馬上制定出臺全國統(tǒng)一的成員資格界定標準難以做到全面覆蓋，還可能激化矛盾，影響穩(wěn)定，不太現(xiàn)實?？尚械霓k法是在提出指導(dǎo)性意見的基礎(chǔ)上，鼓勵地方因地制宜，積極探索?？捎筛魇?、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地的實際情況，制定有關(guān)集體經(jīng)濟組織成員界定方面的法規(guī)或規(guī)章?？偨Y(jié)

18、地方做法，集體經(jīng)濟組織成員資格界定的衡量標準至少應(yīng)當包括以下幾個方面：一是具有本集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口；二是取得本集體經(jīng)濟組織土地承包經(jīng)營權(quán)；三是參與本集體經(jīng)濟組織收益分配；四是享有本集體經(jīng)濟組織選舉權(quán)和被選舉權(quán)。具有本集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口。戶籍是國家依法收集、確認、登記轄區(qū)公民身份、親屬關(guān)系以及法定地址等人口基本信息的法律制度，它是證明公民身份屬性、認定其民事權(quán)利能力和民事行為能力的原始證據(jù)。如果某人的常住戶口登記在集體經(jīng)濟組織所在的村民委員會或村民小組內(nèi)，就表明其與該集體經(jīng)濟組織存在一定的身份管理和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這正是成為該集體經(jīng)濟組織成員的重要條件。取得本集體經(jīng)濟組織土地承包經(jīng)

19、營權(quán)。我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，雖然家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，但大部分集體經(jīng)濟組織在訂立承包合同時仍是按照戶內(nèi)成員的人數(shù)確定承包地的份額，即按戶承包、按人分地;。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于法定用益物權(quán)，法律對承包方的范圍已經(jīng)作出明確限定，按照法律政策擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，不僅是享有集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)使用權(quán)的重要體現(xiàn)，也是具有集體經(jīng)濟組織成員資格的有力佐證。參與本集體經(jīng)濟組織收益分配。集體收益分配權(quán)作為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的重要內(nèi)容，是集體經(jīng)濟組織成員為實現(xiàn)其財產(chǎn)權(quán)利，按照既定收益分配規(guī)則、方案和程序，對可供分配的集體經(jīng)濟收益進行劃分和配給的權(quán)利。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、市場化的發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量快速增加，農(nóng)民群眾對于集體收益分配給誰的關(guān)注程度越來越高，參與本集體經(jīng)濟組織收益分配也就成為衡量是否具有成員資格的一項關(guān)鍵指標。參加本集體經(jīng)濟組織民主管理，享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。由成員通過召開成員（代表）大會的方式，對本集體經(jīng)濟組織重大事項進行民主決策，并通過選舉或當選集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理人員，具體執(zhí)行成員（代表）大會通過的決議，這是集體經(jīng)濟組織民主管理的具體實現(xiàn)形式。因此，參加集體經(jīng)濟組織民主管理