政府層級(jí)改革：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣

1、政府層級(jí)改革：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣前不久，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)?！笨偫淼闹v話，必將對(duì)我國(guó)行政體制改革產(chǎn)生十分重要的影響和推動(dòng)。這預(yù)示著，政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開始擴(kuò)展到“減少層級(jí)”的行政改革。盡管這項(xiàng)改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是行政體制改革思路上的重要?jiǎng)酉?。種種跡象表明，中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問(wèn)題，也更關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找改革的突破。一、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)應(yīng)是省直管縣前的有序過(guò)渡從20xx年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直

2、接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局，海南省出于土地面積和人口較少的因素，已經(jīng)完全實(shí)行了“縣市分治”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過(guò)渡到直管區(qū)、縣，這為進(jìn)一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗(yàn)。從各地實(shí)際情況來(lái)看，省直管縣可以從財(cái)政方面入手，由省直接統(tǒng)管縣財(cái)政，逐步地讓地級(jí)市恢復(fù)到城市管理的職能上去。目前各地實(shí)施的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，目的是在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權(quán)限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動(dòng)擴(kuò)權(quán)縣（市）抓住機(jī)遇，加快發(fā)展，盡快形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣（市），促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。這

3、既是深化行政管理體制改革、積極推進(jìn)制度創(chuàng)新的客觀需要，也是增強(qiáng)縣（市）自主發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？h域經(jīng)濟(jì)落后是廣東的弱項(xiàng)，全省68個(gè)縣(市)，面積占全省總量的83.8，人口占62.8，但財(cái)政收入僅占6.5?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀，被廣東快速工業(yè)化取得的經(jīng)濟(jì)成就掩蓋了。權(quán)威部門調(diào)查表明，目前阻礙廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題是縣級(jí)政府權(quán)力小、財(cái)力弱、負(fù)擔(dān)重，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)和積極性。同時(shí)，由于管理層次過(guò)多，導(dǎo)致運(yùn)行效率降低，行政成本加大。廣東把加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一大戰(zhàn)略來(lái)抓，出臺(tái)了激勵(lì)型的財(cái)政機(jī)制，下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，已下放給地級(jí)市的審批權(quán)，除另有規(guī)定外，一律下放到縣(市)。

4、下放的權(quán)力主要涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)投資、外商投資、資金分配和管理、稅收優(yōu)惠，認(rèn)定個(gè)人的技術(shù)資格及部分社會(huì)管理等方面的內(nèi)容。還出臺(tái)了加強(qiáng)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的有關(guān)文件，真正從人、財(cái)、物入手，加強(qiáng)省管縣及激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?。在?qiáng)縣擴(kuò)權(quán)上，河北出臺(tái)的政策是：第一，堅(jiān)持能放都放。擴(kuò)大管理權(quán)限的基本原則是：“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”，逐步做到除國(guó)家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審批或管理的，變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）自行審批、管理，報(bào)市備案；原需經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、報(bào)省審批的，原則上變?yōu)橛蓴U(kuò)權(quán)縣（市）直接報(bào)省審批，報(bào)市備案。對(duì)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門文件規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)市審核、審批的事項(xiàng)，采取省、市政府委托

5、、授權(quán)等辦法放權(quán)。擴(kuò)權(quán)縣（市）取得相應(yīng)的管理權(quán)限后，同時(shí)承擔(dān)與管理權(quán)限對(duì)等的責(zé)任。第二，逐步全面推開。擴(kuò)大管理權(quán)限首先在部分縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再搞第二批。首批試點(diǎn)縣的選擇，注重把握四個(gè)方面：縣（市）綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，城市合理布局，發(fā)展?jié)摿?，城區(qū)統(tǒng)籌兼顧?！笆≈惫芸h”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，在目前國(guó)情條件下對(duì)于解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是最現(xiàn)實(shí)的選擇。不少地方總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，注意到了浙江經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，也認(rèn)為有“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的功效。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)無(wú)異給條件好的縣(市)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，使之擁有更大的自主權(quán)，為最后省完全管縣做好準(zhǔn)備，具有不可忽視的重要作用。在市管縣的體制下，市級(jí)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上多是起

6、上傳下達(dá)的作用；縣里要解決實(shí)際問(wèn)題，往往要直接找到省里的廳局。而省里的一些決定、措施，也要經(jīng)過(guò)市級(jí)，才能貫徹到縣里。這樣多了一個(gè)環(huán)節(jié)，不利于政令的暢通。有人甚至說(shuō)，在省和縣之間，加進(jìn)一個(gè)市級(jí)機(jī)構(gòu)，只有一個(gè)好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說(shuō)法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實(shí)是可以討論的。然而，在推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)過(guò)程中，新的矛盾顯現(xiàn)出來(lái)。一是省轄市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。比如，在財(cái)政配套資金問(wèn)題上，對(duì)于一些已經(jīng)審批的項(xiàng)目，省里資金下來(lái)了，要求省轄市配套的部分沒(méi)有到位，而省里又沒(méi)有直補(bǔ)的政策，這樣就給縣(市)發(fā)展帶來(lái)很大資金制約。二是省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。這些部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具

7、有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力。三是擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的這部分縣(市)事實(shí)上與原來(lái)隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來(lái)省轄市的矛盾。擴(kuò)權(quán)縣既要主動(dòng)維護(hù)使用對(duì)省一級(jí)部門的話語(yǔ)權(quán)，還要維護(hù)與市的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這就大大增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。二、省直管縣改革的步驟、方向和政策建議理論界對(duì)改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發(fā)點(diǎn)是使行政區(qū)劃和管理體制適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提高行政效率，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題。但行政區(qū)劃事關(guān)中央與地方關(guān)系、條塊關(guān)系、各級(jí)政府職能的合理設(shè)定以及未來(lái)民主體制

8、、民主成本等重要問(wèn)題，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。實(shí)行省直管縣的改革，從目前的實(shí)踐來(lái)看，必須按照中央的精神，遵循一定的原則，理順各種關(guān)系。同時(shí)，也要考慮后續(xù)的鞏固和進(jìn)一步的改革。省直管縣的改革，總體上可以分三個(gè)步驟進(jìn)行。第一個(gè)步驟是目前各省的改革試點(diǎn)，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個(gè)步驟是市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。第三個(gè)步驟是市的改革，合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是，撤消傳統(tǒng)意義的管縣的地級(jí)市（級(jí)別可保留），省真

9、正直管縣。第一，按照溫家寶總理的講話精神，在“具備條件的地方”進(jìn)行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。切不可一轟而起，搞一刀切。這里包括兩層含義，一是“具備條件的地方”主要包括：經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，省域面積處于中小程度，且改革呼聲比較強(qiáng)烈，干群認(rèn)識(shí)比較一致。二是對(duì)層級(jí)不要刻意劃一，要考慮到地區(qū)的特殊性。第二，在改革推進(jìn)中，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是十六大提出的今后國(guó)家改革建設(shè)非常重要的戰(zhàn)略布局。解決“三農(nóng)問(wèn)題”，縣級(jí)政府責(zé)任重大。省級(jí)政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)行政單位，使得大量的具體事務(wù)由縣級(jí)行政單位解決，減小省縣發(fā)生關(guān)系的工作量，這是目前縣級(jí)行政單位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中需要盡快解決的問(wèn)題。這樣可以

10、使縣級(jí)行政單位功能完善，成為真正的一級(jí)權(quán)力主體，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理的主動(dòng)性、積極性將會(huì)大幅度提高。第三，目前省直管縣改革中存在的問(wèn)題表面是擴(kuò)權(quán)縣(市)與省里、市里對(duì)接不好，溝通不好，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策不熟知，用得不足，不活，但實(shí)際上是缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，一些應(yīng)該下放到縣(市)的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放，仍需到市里辦理，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺(tái)一些文件，以保證強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的推進(jìn)力度。第四，在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬(wàn)計(jì)官員的利益，其影響之巨是可想而知的。如果說(shuō)，我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受度，那么，這項(xiàng)改革所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，將主要考驗(yàn)地級(jí)市及官員

11、的承受度，從改革試點(diǎn)的情況來(lái)看，這一層級(jí)還有不少疑問(wèn)和困惑需要解決，在面上對(duì)改革不好提出反對(duì)的意見，但心里還有抵觸和某種失落感。此方面還應(yīng)做大量艱苦的工作，要考慮比較穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革方案。第五，在條件成熟后改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級(jí)單位的派出機(jī)構(gòu)，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)的管理幅度。目前，鎮(zhèn)鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)，政府的形象和公信力受損嚴(yán)重，國(guó)家大范圍、大幅度減免農(nóng)業(yè)稅，也會(huì)使鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，如果不采取改革措施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運(yùn)轉(zhuǎn)，就可能轉(zhuǎn)嫁壓力，繼續(xù)違規(guī)克扣農(nóng)民，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也難根治。為改變這種狀況，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在今后改革中的定位，可考慮把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府改成為政府的派出機(jī)構(gòu)，財(cái)政由縣政府掌控和統(tǒng)籌，這樣也可防止新

12、的“三農(nóng)”政策落實(shí)出現(xiàn)反彈。從服務(wù)于強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和省直管縣的高度出發(fā)，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，切實(shí)做好撤小鄉(xiāng)并大鄉(xiāng)工作。第六，在若干年后，省直管縣的改革可能會(huì)形成很大的聲勢(shì)，也可能會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這就客觀上提出一個(gè)非常重要的問(wèn)題，省直管縣能不能管得過(guò)來(lái)？不少省級(jí)區(qū)劃里縣級(jí)單位有八九十個(gè)甚至一百多個(gè)，省級(jí)直管縣有效管理大體應(yīng)在4050個(gè)左右，太多了根本管不過(guò)來(lái)，會(huì)有不少問(wèn)題。這就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，否則無(wú)法管理如此多的縣?；蛘哌m當(dāng)合并某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的過(guò)小的縣，但事實(shí)上潛力不大，也不宜過(guò)多合并。我國(guó)省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大，有些省級(jí)政府管理規(guī)模和幅度實(shí)在過(guò)大，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，目前遇到的