城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理

1、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理萬冬君北京建筑大學(xué)副教授、管理學(xué)博士大家好，非常榮幸為大家講解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理這門課程。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，它是城市管理的這一個(gè)非常重要的一個(gè)組成部分。我們首先來了解一下我們這門課要學(xué)什么東西，學(xué)什么知識(shí)。我們把它劃分成四個(gè)章節(jié)。首先是城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)概念的界定。第二是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的理論。第三是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。第四是城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理，包括這四大部分內(nèi)容。一、城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)概念相關(guān)概念的界定，城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義，我們的城市基礎(chǔ)設(shè)施它是指為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件，保障城市存在和發(fā)展的各種工程和服務(wù)的總稱。也就是說它既包括一些工程，也包括一些

2、服務(wù)內(nèi)容。城市基礎(chǔ)設(shè)施，我們可以把它劃分為廣義的概念和狹義的概念，這樣兩個(gè)層次。首先這個(gè)廣義的這個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，既包括一些社會(huì)性的基礎(chǔ)設(shè)施，也包括一些工程性的基礎(chǔ)設(shè)施。所謂的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施比如說我們的醫(yī)療、文化、學(xué)校、文化機(jī)構(gòu)、學(xué)校等等，體育場(chǎng)館這些我們都可以把它理解為一種社會(huì)性的基礎(chǔ)設(shè)施。工程性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如說我們城市的道路、橋梁，我們的給水、排水等等這個(gè)都是屬于工程性的基礎(chǔ)設(shè)施。而狹義的這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施，主要是指工程性的基礎(chǔ)設(shè)施。這個(gè)也是我們這門課所指的，就是狹義層面的，并不包括什么醫(yī)療衛(wèi)生、教育等等這樣的一些基礎(chǔ)設(shè)施。最早的城市基礎(chǔ)設(shè)施是在英國(guó)出現(xiàn)的，我們知道英國(guó)的城市化率是比較高，城市化

3、的這個(gè)步伐開始的也是比較早的。在1812年英國(guó)建立了世界上第一個(gè)城市煤氣廠。1879年在我們中國(guó)呢第一個(gè)近代給水工程在旅順建成。這個(gè)我們通常把它叫這個(gè)給水，而不是給水，所以有的時(shí)候會(huì)叫給水，實(shí)際上是不是很準(zhǔn)確的一個(gè)說法。此后上海等城市相繼建成了給水工程設(shè)施。在1880年美國(guó)紐約率先利用熱電廠向城市供熱。下面我們來看一下如何對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分類。世界銀行把基礎(chǔ)設(shè)施分成了三大類型。首先是公共設(shè)施，比如說電力、電信、自來水、衛(wèi)生設(shè)施以及排污、固體廢棄物的收集和處理，管道煤氣等等。第二類是公共工程，包括道路、大壩、灌溉、排水用渠道工程等等。第三類是交通設(shè)施，包括城市和城市間的鐵路、城市公共交通、港口

4、、航道、機(jī)場(chǎng)等等，這是世界銀行對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的分類。我們國(guó)內(nèi)對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的分類通常是按照這樣的一些劃分方式的。首先我們認(rèn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，這個(gè)大的系統(tǒng)它包括六個(gè)子系統(tǒng)，也就是說我們的城市基礎(chǔ)設(shè)施由六個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。首先是城市能源子系統(tǒng)，主要包括城市電力的生產(chǎn)和變電等等這些供應(yīng)設(shè)施，城市燃?xì)狻⒁夯蜌?、人工煤氣的生產(chǎn)和供應(yīng)設(shè)施，城市供熱生產(chǎn)和供應(yīng)設(shè)施等等。第二個(gè)子系統(tǒng)是城市水資源及給排水子系統(tǒng)。這個(gè)子系統(tǒng)呢主要包括城市的水資源的開發(fā)、利用和管理設(shè)施，自來水的生產(chǎn)和供水管網(wǎng)設(shè)施，雨水、污水的排泄設(shè)施和下水道設(shè)施。第三是城市交通子系統(tǒng)。主要包括城市的道路、橋梁、停車設(shè)施、地鐵、公共汽車

5、、無軌電車、出租汽車等公共交通設(shè)施以及交通標(biāo)志信號(hào)路燈等交通管理設(shè)施，鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、高速公路等對(duì)外的交通設(shè)施。第四個(gè)子系統(tǒng)是城市郵電子系統(tǒng)。主要保證郵政、電報(bào)設(shè)施、室內(nèi)電話、長(zhǎng)途汽車、移動(dòng)電話、無線電尋呼、電腦聯(lián)網(wǎng)、電視和廣播等設(shè)施。郵電通信系統(tǒng)雖然不直接生產(chǎn)實(shí)物產(chǎn)品，但是呢為市民準(zhǔn)確及時(shí)的發(fā)送和接受信息來提供良好的服務(wù)，能夠讓人們及時(shí)調(diào)節(jié)生產(chǎn)和生活。第五個(gè)系統(tǒng)是環(huán)境子系統(tǒng)，主要包括環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、園林綠化等這些設(shè)施。比如說我們的公園、植物園、綠化帶、公共綠地等等，以及垃圾的收集、清運(yùn)、處理、綜合利用，公共廁所保潔的建設(shè)管理等等，環(huán)境檢測(cè)和環(huán)境污染的治理等等。第六就是城市防災(zāi)子系統(tǒng)。主

6、要包括城市的消防、防洪、防震、防風(fēng)沙、防地面沉降、防空等等這樣的一些人防設(shè)施。防災(zāi)子系統(tǒng)主要應(yīng)付城市突發(fā)事件，充分保證城市的正常運(yùn)行和人們的生命財(cái)產(chǎn)安全。下面我們來分析城市基礎(chǔ)設(shè)施具有哪些特點(diǎn)？首先城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公用性和公益性。特點(diǎn)主要是指我們的城市基礎(chǔ)設(shè)施是為全社會(huì)、全體市民來提供服務(wù)的，而不是針對(duì)某個(gè)人或某少部分人來提供服務(wù)的。第二城市基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在基礎(chǔ)設(shè)施的每個(gè)領(lǐng)域、城市、政府只允許少數(shù)幾家企業(yè)進(jìn)入。城市基礎(chǔ)設(shè)施的第三個(gè)特點(diǎn)是成本沉淀性。主要是指呢初始投資額比較大，資金一旦投入，短期內(nèi)無法周轉(zhuǎn)，違法為其他項(xiàng)目使用。城市基礎(chǔ)設(shè)施還具有

7、超前性，需要考慮到城市未來發(fā)展的需要，為未來發(fā)展留有余地。因此我們這個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)具有時(shí)間上的超前性，以及容量上的超前性。城市基礎(chǔ)設(shè)施還具有系統(tǒng)性的特征，這個(gè)是指城市基礎(chǔ)設(shè)施形成城市內(nèi)部一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，各個(gè)分類設(shè)施系統(tǒng)之間也是密切聯(lián)系的。舉個(gè)例子，比如說能源子系統(tǒng)會(huì)對(duì)于交通子系統(tǒng)產(chǎn)生影響，交通子系統(tǒng)又會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，這就體現(xiàn)出各系統(tǒng)之間是彼此關(guān)聯(lián)的，這樣的一個(gè)特征。因此它具有系統(tǒng)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施同樣具有不可移動(dòng)性，這個(gè)主要是基于土地的這個(gè)固定性，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施只能立足于向固定地理區(qū)位的居民服務(wù)。最后，城市基礎(chǔ)設(shè)施還具有效益的間接性和長(zhǎng)期性。比如說對(duì)于沒有收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，它的

8、效益主要體現(xiàn)為社會(huì)效益。而且它需要在較長(zhǎng)的這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)來發(fā)揮作用。以上就是我們給大家介紹的城市基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)。接下來是城市基礎(chǔ)設(shè)施的作用?？偟膩砜?，城市的基礎(chǔ)設(shè)施，是發(fā)揮城市多元功能的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)它是形成經(jīng)濟(jì)急劇效應(yīng)的重要保障，只有具有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，才能夠吸引必要的資源形成產(chǎn)業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)的聚集。第三是城市基礎(chǔ)設(shè)施是提高市民福利水平的物質(zhì)條件。第四它是城市現(xiàn)代化的前提和重要標(biāo)志。第五它是城市競(jìng)爭(zhēng)手段和競(jìng)爭(zhēng)力的表現(xiàn)。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理理論（一）公共物品理論接下來我們要學(xué)習(xí)第二部分內(nèi)容，就是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的相關(guān)的領(lǐng)域，我們主要來介紹三部分理論。首先是公共物品理論。公共物品，這個(gè)

9、詞兒最早出現(xiàn)在瑞典著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾在1919年，發(fā)表的一篇論文里。真正把公共物品和私人物品這兩個(gè)概念呢做出嚴(yán)格的區(qū)分，定義、并且使用的人是被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)學(xué)中愛因斯坦的保羅薩米爾森，他在公共支出的純理論中指出呢，純粹的公共物品是指這樣一種產(chǎn)品。每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。我們舉個(gè)例子，比如說城市道路，這是一種城市的公共物品。你走這條道是吧，不影響別人走這條道，就是你對(duì)這種，你對(duì)這個(gè)道路的使用通行不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)于該道路這個(gè)通行的，這樣的一個(gè)功能。當(dāng)然呢有一個(gè)前提就是道路不能太擁堵，如果太擁堵的話大家都會(huì)互相影響。下面是公共物品的特征，首先公共物品具有消費(fèi)的非排他性，就是在消費(fèi)上

10、具有非排他性。公共物品一旦被提供，便可以由任何消費(fèi)者消費(fèi)。其中任何一個(gè)消費(fèi)者都不會(huì)被排斥在外，比如說空氣，你有空氣可以呼吸，其他人也有空氣可以呼吸，或彼此之間不會(huì)互相排斥。由于公共物品具有非排他性，不可避免的就會(huì)出現(xiàn)搭便車的這個(gè)現(xiàn)象。所謂這個(gè)搭便車就是指某些個(gè)人雖然參與了公共物品的消費(fèi)，但是卻不愿意支付公共物品的生產(chǎn)成本。由于搭便車這個(gè)現(xiàn)象的客觀存在呢，導(dǎo)致我們后面要講，就是典型的市場(chǎng)失靈這種情形發(fā)生。也就是說通過市場(chǎng)機(jī)制沒有辦法來實(shí)現(xiàn)公共物品的有效供給。這是第一個(gè)公共物品的特征，消費(fèi)的非排他性。第二個(gè)特征是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。這個(gè)特征是指在給定的生產(chǎn)水平之下，向一個(gè)額外消費(fèi)者提供商品或者是服務(wù)的

11、邊際成本是0。公共物品一旦被提供，多一個(gè)消費(fèi)者這個(gè)加入，并不能夠影響其他人對(duì)該公共物品的消費(fèi)。這是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。第三是項(xiàng)目的不可分割性。公共物品只能作為一個(gè)整體，被人們享用。公共物品是向整個(gè)社會(huì)共同提供的具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。你不能說把一個(gè)公共物品劃出來，說這是我的，或者某個(gè)人的專屬的，這個(gè)就是不合理的。下面是公共物品的分類，我們可以根據(jù)公共物品是否有競(jìng)爭(zhēng)性，或者是競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)弱以及排他性的強(qiáng)弱可以把它分成四種類型。首先是非公共物品，非公共物品我們也可以稱為純私人物品，比如說食品、衣服等等。對(duì)于這種物品的消費(fèi)，主要是通過收費(fèi)的方式。比如說我付費(fèi)這種方式來實(shí)現(xiàn)。第二種公共物品公共資源，比

12、如說公共漁場(chǎng)、牧場(chǎng)、江河、湖海等等。那對(duì)于這類資源的使用可以通過稅收的方式來實(shí)現(xiàn)，也可以通過直接收費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)。第三種類型是準(zhǔn)公共物品，比如說水、電，公共橋梁、公共游泳池、公共電影院、教育、醫(yī)療等等，對(duì)這類物品的使用也要通過收費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)。第四種是純公共物品，比如說國(guó)防環(huán)境保護(hù)、城市開發(fā)的這個(gè)道路等等。這個(gè)純公共物品是需要通過稅收的方式來消費(fèi)的。（二）市場(chǎng)失靈與政府失靈我們要學(xué)習(xí)的第二部分理論就是市場(chǎng)失靈和政府失靈，這個(gè)可能同學(xué)們也都聽到過，什么是市場(chǎng)失靈呢？它是指由于市場(chǎng)內(nèi)在功能性缺陷，和外部條件缺陷，所引起的市場(chǎng)機(jī)制在資源配制的某些領(lǐng)域不靈了。或者說呢由于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的不完全，或者

13、不充分，市場(chǎng)不能夠達(dá)到資源的最優(yōu)配制。市場(chǎng)失靈通常在以下領(lǐng)域發(fā)生。首先信息的不完全性，這是也可以認(rèn)為是市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)。信息的不完全性實(shí)際上就是，可以表現(xiàn)為信息不對(duì)稱以及由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，這里我們就不多做解釋了。第二是外部性，以及第三部分是壟斷性失靈、公共產(chǎn)品失靈。其余還有社會(huì)公平分配失靈，經(jīng)濟(jì)周進(jìn)行波動(dòng)等等這些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。其中我們和我們城市基礎(chǔ)設(shè)施最關(guān)聯(lián)的是外部性、壟斷性失靈以及公共產(chǎn)品失靈。因此我們后面就主要對(duì)于這三部分內(nèi)容來做一個(gè)介紹。首先是外部性，外部性是指生產(chǎn)者或消費(fèi)者在自己的活動(dòng)中產(chǎn)生了一種有利影響，或者是不利影響。這種有利影響帶來的收益，或者有害影響帶來的損失，

14、都不是消費(fèi)者和生產(chǎn)者本人獲得或承擔(dān)的。那么他有兩種表現(xiàn)，一個(gè)是外部經(jīng)濟(jì)，一個(gè)是外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)是指私人利益小于社會(huì)利益。也就是說投資某個(gè)項(xiàng)目，不僅能夠?yàn)橥顿Y者創(chuàng)造受益，社會(huì)其他人也因此受益。那這種表現(xiàn)就是我們稱為外部經(jīng)濟(jì)，私人獲得的利益小于社會(huì)利益。第二種是外部經(jīng)濟(jì)，私人獲得的利益小于社會(huì)利益。第二種是外部不經(jīng)濟(jì)，比如說投資者投資某個(gè)項(xiàng)目，投資者付出了成本，但是社會(huì)其他人也因此遭受了損失，那這種情況就是私人成本小于社會(huì)成本，出現(xiàn)了外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。我們?yōu)榱烁鷦?dòng)的來說明什么是外部性，什么是外部經(jīng)濟(jì)，什么是外部不經(jīng)濟(jì)，通過以下的例子大家來做個(gè)區(qū)分。首先漁民過渡捕撈，大家分析一下這個(gè)是屬于外部

15、經(jīng)濟(jì)還是外部不經(jīng)濟(jì)。漁民過渡捕撈，漁民個(gè)人獲得了這個(gè)更多的好處是不是，而導(dǎo)致了其他人發(fā)生了損失，所以它是屬于外部不經(jīng)濟(jì)。第二呢高效率設(shè)備的應(yīng)用使手工生產(chǎn)者大失業(yè)，這個(gè)呢是屬于外部不經(jīng)濟(jì)的一個(gè)情況。第三，你注射了流感疫苗，減少了別人得流感的機(jī)會(huì)。這個(gè)認(rèn)為是外部經(jīng)濟(jì)，第四養(yǎng)蜂人晾蜜，周圍果園產(chǎn)量提高，這個(gè)也屬于外部經(jīng)濟(jì)。第四，旅游者蜂擁而至，導(dǎo)致旅游區(qū)物價(jià)上漲，舒適度下降，這個(gè)是外部不經(jīng)濟(jì)的一個(gè)表現(xiàn) 接下來我們?cè)倏催@樣的一個(gè)例子，某企業(yè)為方便運(yùn)輸修了一條道路，方便了周圍民眾的出行。這個(gè)呢也是外部經(jīng)濟(jì)。最后這樣一個(gè)例子，某化工企業(yè)向河流排放污水，這是明顯的或者典型的一個(gè)外部不經(jīng)濟(jì)的一個(gè)體現(xiàn)。所以對(duì)于

16、城市基礎(chǔ)設(shè)施，它作為不同程度上的這個(gè)公共產(chǎn)品而言，可能會(huì)存在著外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。市場(chǎng)失靈領(lǐng)域我們還要介紹就是壟斷性的失靈這樣的情況。這種壟斷性失靈是指市場(chǎng)上只有為數(shù)很少的幾家供應(yīng)商，甚至是獨(dú)家壟斷的局面，壟斷廠商通過操縱物價(jià)、謀取暴力，使市場(chǎng)均衡作用失靈。同學(xué)們可以聯(lián)想我們這個(gè)，我們的移動(dòng)通信這樣一個(gè)行業(yè)，實(shí)際上就存在這樣的一些壟斷性。市場(chǎng)失靈的一個(gè)，另外一個(gè)非常重要的領(lǐng)域就是公共產(chǎn)品失靈。這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家撒謬爾森認(rèn)為呢由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，通過市場(chǎng)方式提供公共產(chǎn)品、成本高昂而且缺乏規(guī)模效率，因此用市場(chǎng)機(jī)制來提公共產(chǎn)品是失效的、失靈的。另外一位美國(guó)的一個(gè)學(xué)者哈丁則提出了公地悲

17、劇，這是1968年他在科學(xué)雜志上發(fā)表的這樣一篇文章提出的。所謂的這個(gè)公地悲劇呢是指比如說一群牧民，一同在一塊公共牧場(chǎng)上放牧。一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊來增加個(gè)人收益，雖然他明知草場(chǎng)上的羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降。在這樣的情況之下，這個(gè)牧民他將如何取舍呢？如果每個(gè)人都從自己的私利出發(fā)，肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊來獲取收益。因?yàn)椴輬?chǎng)退化的代價(jià)不是由這個(gè)牧民自己承擔(dān)的，而是由大家共同來承擔(dān)的。而且每一位牧民都如此思考的時(shí)候，公地悲劇就上演了。草場(chǎng)持續(xù)退化，甚至無法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧羊破產(chǎn)，這就是一個(gè)公地悲劇。公地作為一項(xiàng)資源或資產(chǎn)，有許多擁有者。他們中的每一個(gè)人都有使用者，但是沒有權(quán)利

18、阻止其他人來使用。從而造成資源的過渡使用和枯竭。過渡砍伐的森林，過渡捕撈的漁業(yè)資源以及污染嚴(yán)重的河流和空氣，都是公地悲劇的典型例子。之所以叫悲劇，是因?yàn)槊總€(gè)當(dāng)事人都知道資源將由于過渡使用而枯竭，但每個(gè)人對(duì)阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無能為力，而且都抱著及時(shí)撈一把的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。我們舉一個(gè)例子，比如說城市交通經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的一個(gè)事情，在大城市中這個(gè)道路擁堵。比如說這個(gè)道路擁堵的時(shí)候，對(duì)于非動(dòng)車道，或者叫應(yīng)急車道，對(duì)于應(yīng)急車道有很多時(shí)候都在占用，都希望能夠趕超前面的這個(gè)排隊(duì)的隊(duì)伍。但是每一個(gè)人實(shí)際上他可能都知道，我走應(yīng)急車道可能是違規(guī)了，或者是對(duì)于其他人造成了不好的影響。但是呢每一個(gè)人都沒有權(quán)利

19、，或者沒有能力去阻止旁邊的人去占用這個(gè)應(yīng)急車道。由此就形成了我們現(xiàn)在堵車的時(shí)候，這樣的一個(gè)現(xiàn)象。應(yīng)急車道被占用，這道路更加擁堵，并線的特別多，所以這個(gè)也可以用公地悲劇來解釋。公共產(chǎn)品因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)難以界定，而被競(jìng)爭(zhēng)性的過渡使用或者侵占是必然的結(jié)果，這是公地悲劇這個(gè)帶給我們的一個(gè)思考。這樣的市場(chǎng)失靈，面臨這么多的市場(chǎng)失靈，怎么辦呢？需要政府的干預(yù)。針對(duì)我們前面提到的這些這個(gè)市場(chǎng)失靈，可以有相應(yīng)的干預(yù)的辦法，比如說減少信息不對(duì)稱，外部性內(nèi)部化，糾正公共物品供應(yīng)方面的市場(chǎng)失靈，對(duì)壟斷進(jìn)行管制，在可能的地方用競(jìng)爭(zhēng)來取代壟斷，收入再分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等等。其中外部性內(nèi)部化，我們舉個(gè)例子，如何來實(shí)現(xiàn)呢？比如說對(duì)于

20、造成外部不經(jīng)濟(jì)的企業(yè)進(jìn)行征稅，對(duì)于造成外部經(jīng)濟(jì)的企業(yè)政府予以補(bǔ)貼。比如說我們這個(gè)企業(yè)是一個(gè)污染型的企業(yè)，向河流排污，造成了外部不經(jīng)濟(jì)，這個(gè)時(shí)候企業(yè)可以向它進(jìn)行征稅或者是罰款，彌補(bǔ)它對(duì)于社會(huì)其他人群造成的損失。對(duì)外部經(jīng)濟(jì)的這樣的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，比如說修建了這條道路，方便周圍群眾的出行，那政府可以對(duì)于這投資者來進(jìn)行補(bǔ)貼。糾正公共物品供應(yīng)方面的市場(chǎng)失靈，首先是由政府來供應(yīng)公共產(chǎn)品?；蛘哒部梢圆扇「鞣N手段，吸引社會(huì)投資者參與供應(yīng)公共物品。對(duì)壟斷進(jìn)行管制，有兩種方式。第一種方式就是限制它的價(jià)格，對(duì)于價(jià)格施行管制。第二種方式就是法律約束，比如說制定反托拉斯法，限制人為的壟斷。政府來干預(yù)市場(chǎng)失靈，但是我們

21、需要知道的政府失靈也是存在的。就政府不是萬能的，政府也是有失靈的情況。主要表現(xiàn)為首先是公共政策失效，政府制訂的這些政策沒有效果，大家可以聯(lián)想我們對(duì)于房地產(chǎn)的這個(gè)價(jià)格的一些調(diào)控政策，有的可能效果比較明顯，有的并不是有很好的一個(gè)效果，這可以理解為政府失靈的一個(gè)要求。第二就是公共產(chǎn)品供給的低效率。第三就是具有內(nèi)部性和政府?dāng)U張。第四就是存在尋租腐敗這樣的現(xiàn)象，具體我們就不多做解釋了。（三）項(xiàng)目區(qū)分理論下面第三方面的理論就是項(xiàng)目區(qū)分理論，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，我們的失靈基礎(chǔ)設(shè)施可以劃分成三類。首先是非經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目。非經(jīng)營(yíng)性的這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目呢，是指沒有收費(fèi)機(jī)制，沒有資金流入，比如說沒有收入機(jī)制的道路、公園、

22、城市、環(huán)衛(wèi)等等。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言呢，它是市場(chǎng)失效而政府有效的部分。這類項(xiàng)目的目的是為了獲取社會(huì)效益和環(huán)境效益，需要由代表公共利益的政府財(cái)政來承擔(dān)，或者以捆綁建設(shè)這樣的方式來進(jìn)行提供。第二類是純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這是指有收費(fèi)機(jī)制，有資金流入，可以通過收入機(jī)制收回投資，比如說通信或者是高速公路等等。對(duì)于純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以通過市場(chǎng)來進(jìn)行有效的配制，動(dòng)機(jī)和目的都是實(shí)現(xiàn)利益的最大化，可以利用全社會(huì)投資加以實(shí)現(xiàn)。第三類是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是介于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目之間的，有收費(fèi)機(jī)制，有資金流入，具有潛在的利潤(rùn)，但是因?yàn)檎呋蛘呤鞘召M(fèi)價(jià)格沒有到位等等這些因素，通過收費(fèi)無比收回成本，附帶部分的公益性

23、，這個(gè)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目它是市場(chǎng)失效，或者是低效的部分。我們舉個(gè)例子，比如說自來水的供應(yīng)等等。這類項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益不夠明顯，不可避免的將形成資金供給的缺口，需要通過政府補(bǔ)貼或者是優(yōu)惠政策來維持營(yíng)運(yùn)，待到將來價(jià)格逐步到位及條件成熟的時(shí)候，再變成純經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目。我們也舉一個(gè)例子，比如說北京的軌道交通，在兩元票價(jià)的這樣一個(gè)情況之下，我們可以認(rèn)為兩元票價(jià)是無法收回成本的，無法收回投資的。但是現(xiàn)在進(jìn)行了票價(jià)的進(jìn)行了變革，普遍都有較大的提升，可以理解為就是說通過提高價(jià)格，把項(xiàng)目由準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目變成了純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（一）我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問題我們要學(xué)習(xí)的第三部分內(nèi)容就是城市基礎(chǔ)設(shè)施

24、建設(shè)。首先要了解，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題?？偟膩砜矗覀儑?guó)家的這個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和供給水平大幅提高。當(dāng)然這個(gè)是在做一個(gè)縱向的比較。如果我們做一個(gè)橫向的比較的話，我們國(guó)家比如說一些大城市，特大城市，北京、上海、深圳、廣州等等，這樣一些大城市它的城市基礎(chǔ)設(shè)施的水平和發(fā)達(dá)國(guó)家差距也不是很大。當(dāng)然我們?nèi)绻前盐覀儽容^落后的這個(gè)城市，它的基礎(chǔ)設(shè)施水平和發(fā)達(dá)國(guó)家比較的話，還是有明顯差距的。另外我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位得到加強(qiáng)。就大家也都認(rèn)識(shí)到了基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，有這樣一個(gè)非常通俗的這樣一句話。要想富先修路，要致富先修路，這樣一句話，實(shí)際上就是，是我們剛

25、才這個(gè)情況的一個(gè)總結(jié)。第三就是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革取得初步進(jìn)展。也就是說有更多的這個(gè)非政府資金投入到了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域。盡管有這樣的一些成就，但是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在一些問題，比如說第一個(gè)方面，就是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展非常不均衡，這個(gè)不均衡就體現(xiàn)在地區(qū)之間發(fā)展非常不均衡。地區(qū)之間的不均衡比如說我們東部地區(qū)，尤其東南沿海地方這個(gè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施總體水平相對(duì)來說比較高，但是我們的西部地區(qū)，無論是西北還是西南，我們都知道這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的水平相對(duì)來說還是比較落后的。另外這個(gè)不均衡，還體現(xiàn)在不同的項(xiàng)目類型之間。比如說我們以北京為例，北京的這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施總體水平還是相對(duì)，在國(guó)內(nèi)來說相對(duì)來看

26、還是比較高的。軌道交通非常發(fā)達(dá)，現(xiàn)在新修的這個(gè)地鐵路線，以及正在修建中的這個(gè)地鐵路線是非常多的。但是我們可以發(fā)現(xiàn)，城市的排水系統(tǒng)是非常不發(fā)達(dá)的，我們都知道，或者我們很多人都經(jīng)歷過，比如說暴雨淹城的事件。這兩天這個(gè)上海的，由于暴雨導(dǎo)致的內(nèi)澇也非常嚴(yán)重。這就可以體現(xiàn)為發(fā)展很不均衡。第二就是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，總體水平不高。雖然我們有些大城市建設(shè)的非常好，但是從全國(guó)整體水平來看，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家還是相對(duì)來說不高的。第三盡管引入了非政府資金，但是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資的渠道仍然比較單一?？窟@個(gè)政府的投資，靠銀行貸款這樣一些方式，而其他一些多元化的融資渠道，應(yīng)用起來還是比較困難的。城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方式，管理理

27、念等相對(duì)來說比較落后。城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化改革也缺少政策配套。就說在相關(guān)的這個(gè)政策呀，還是沒有跟得上。（二）國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展我們來了解一下國(guó)外的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展。首先是國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給方面的改革。最早的這個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家他們這個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施也是靠政府投資的。在20世紀(jì)70年代以前，發(fā)達(dá)國(guó)家大多把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為具有自然壟斷性質(zhì)的社會(huì)福利產(chǎn)品，都側(cè)重于對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施施行公有化管理。因此政府投資的這個(gè)公共企業(yè)在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，占有重要的地位。比如說二戰(zhàn)之后，到20世紀(jì)70年代末，英法的國(guó)有企業(yè)比重都有著比較明顯的上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，英國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重上升到20%，法國(guó)國(guó)有企

28、業(yè)從戰(zhàn)前的11家猛增到103家。西班牙的公共企業(yè)占全國(guó)造船業(yè)的80%，交通和通信業(yè)的59%，希臘的電力工業(yè)、鐵路運(yùn)輸和郵電部門，幾乎全部由公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)。從構(gòu)成上來看，這些公共企業(yè)大多集中在燃料、電力、交通、郵政、電信、自來水、鋼鐵等等領(lǐng)域。除鋼鐵產(chǎn)業(yè)之外，大多都屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用產(chǎn)業(yè)。從20世紀(jì)80年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始了私有化的改革。擴(kuò)大了市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓私人企業(yè)介入到基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。這個(gè)私有化改革最早是從英國(guó)開始的。1979年撒切爾夫人上臺(tái)之后，英國(guó)開始推行私有化政策。到1984年，這個(gè)私有化的范圍有所擴(kuò)大，從原來的這個(gè)航空、宇航公司，什么宇航、港口、國(guó)際航空無線電公司等等。進(jìn)行私有化

29、，擴(kuò)展到了非常多的部門。比如說航空電信、能源、電力、供水、天然氣等等這些自然壟斷的企業(yè)。20世紀(jì)90年代私有化擴(kuò)大到了郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)鹊炔块T。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時(shí)又減少了支出，長(zhǎng)期困擾英國(guó)政府的財(cái)政問題大大緩解，英國(guó)經(jīng)濟(jì)從此開始走向和穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期。美國(guó)的私有化始于1981年，法國(guó)政府也開始了大規(guī)模的私有化，這是在1986年的3月，希拉克上臺(tái)之后，制訂了有關(guān)國(guó)有化私有化的這樣一些問題。國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給我們國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供了這樣的一些啟示。首先政府需要準(zhǔn)確定位它的基本職責(zé)，能干什么，應(yīng)該干什么，有一些是不是可以交由市場(chǎng)去做。第二就是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體多

30、元化，并不僅僅是由政府來投資，可以把民間投資者吸引到基礎(chǔ)設(shè)施的提供建設(shè)領(lǐng)域。第三就是要依法調(diào)整各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。這個(gè)是指通過法律形式，確保良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，這是為民營(yíng)資金、民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來創(chuàng)造條件。（三）我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資政策的演進(jìn)接下來介紹一下我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資政策的演進(jìn)。我們?cè)诮▏?guó)之后到改革開放之前，都是以財(cái)政投資為主。在1980年到1989年設(shè)立了城市維護(hù)專項(xiàng)資金，這個(gè)階段開始多渠道籌集建設(shè)資金和設(shè)施的使用收費(fèi)，1984年國(guó)務(wù)院發(fā)文，城市公用事業(yè)施行企業(yè)化管理，市政設(shè)施逐步施行有償使用。各地就從這個(gè)時(shí)候開始征收排水費(fèi)、占道費(fèi)、過路、過橋費(fèi)等等。1985年

31、利改稅，國(guó)務(wù)院決定設(shè)立城市按照維護(hù)稅。所謂的利改稅呢是指把國(guó)有企業(yè)財(cái)政繳款中的上交利潤(rùn)，改為繳納所得稅。這是利潤(rùn)，上交利潤(rùn)改為繳納所得稅。1986年，比如說北京開始征收城市建設(shè)配套費(fèi)，各地都紛紛仿效。在1989年到1999年開始多渠道籌集建設(shè)資金，但是這個(gè)時(shí)候的多渠道主要體現(xiàn)為行政事業(yè)型收費(fèi)、集資和攤派等等。在1999年開始真正進(jìn)入市場(chǎng)化融資的這樣一個(gè)階段，比如說有一些重要的一些文件，比如說2001年12月原國(guó)家紀(jì)委發(fā)布了關(guān)于印發(fā)促進(jìn)引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知，2002年的3月份公布了外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。2002年的12月，建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見。在2004年的5

32、月，建設(shè)部發(fā)布了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法。（四）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源與融資模式接下來我們要學(xué)習(xí)的內(nèi)容是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金的來源和融資模式。我們知道，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)它需要大量的資金投入，這個(gè)資金來源首先是財(cái)政預(yù)算，但是財(cái)政預(yù)算實(shí)際上就是政府的財(cái)政投資，所以財(cái)政預(yù)算實(shí)際上是僅僅有限的，僅僅靠財(cái)政預(yù)算是無法實(shí)現(xiàn)全部的建設(shè)需求的。因此呢就需要開辟多種渠道的這個(gè)融資。包括銀行貸款、市政債券，使用者付費(fèi)以及民間資本的投入等等。其中市政債券，比如美國(guó)等等這樣一些發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用的比較多的。在我國(guó)目前并沒有真正意義上的市政證券。這個(gè)市政證券起源于19世紀(jì)20年代的美國(guó)，當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)需要大量的資金

33、，地方政府部門開始通過發(fā)行市政證券來籌集市政建設(shè)所需資金。美國(guó)的州及市政地方政府的各級(jí)行政當(dāng)局，包括某些特別的行政當(dāng)局都可以發(fā)行這種，具有政府公債性質(zhì)的這個(gè)債券。當(dāng)然在我國(guó)市政證券還有待相關(guān)條件的配套建設(shè)。具體來看，使用這些資金，非政府資金的融資模式，我們可以列舉這樣一些重要的模式。比如說BOT，建設(shè)運(yùn)營(yíng)泥膠這樣的模式。TOT轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓這樣的模式。PPP，這是公司合營(yíng)的模式，PFI，這個(gè)是私人主動(dòng)融資的模式，在我們國(guó)家又被稱為民間主動(dòng)融資。ABS模式，這個(gè)也稱為資產(chǎn)債券化，以及其他我這里就不一一列舉了。其中BOT我們經(jīng)常聽到，什么是BOT呢？它是由投資方建設(shè)，并專營(yíng)一定期限，最后移交政府的

34、這樣一種方式。比如說上海竹園第一污水處理廠的項(xiàng)目，就是以民間資本為主的投資聯(lián)合體，以BOT的形式投資建設(shè)，并且專營(yíng)了20年。另外呢以BOT方式融資建設(shè)的包括南海、環(huán)保發(fā)電廠，這是以焚燒垃圾來進(jìn)行發(fā)電的。BOT模式它還有很多具體的一個(gè)變種，可以引申出很多的形式。比如說除了BOT最典型的這種模式之外，還包括BOOT、BOO、BLT、BT以及BTO，我們分別解釋一下。其中這個(gè)BOOT是建設(shè)擁有經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓，與典型的BOT模式相比，典型的BOT模式，在項(xiàng)目建成之后，項(xiàng)目公司只擁有建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)而沒有所有權(quán)。而BOOT項(xiàng)目在特許期之內(nèi)呢，既然有經(jīng)營(yíng)權(quán)又有所有權(quán)。而且在該方式之下，從建成到移交給政府，一般的

35、這個(gè)周期比較長(zhǎng)，達(dá)到20到50年。BOO，建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)。這個(gè)是指項(xiàng)目公司根據(jù)政府授予的特許權(quán)，自己融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，但不將此設(shè)施移交給政府部門或其他公共機(jī)構(gòu)，也就是說最終呢這個(gè)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)完全的私營(yíng)化。此外呢這個(gè)BLT指的是建設(shè)租賃移交，BT是建設(shè)移交，BTO是建設(shè)移交運(yùn)營(yíng)。我們這里就給大家分析一下這個(gè)杭州灣跨海大橋，杭州灣跨海大橋，這是BOT的一個(gè)經(jīng)典模式的一個(gè)案例。這個(gè)背景呢是2003年6月，杭州灣跨海大橋在杭州灣南岸隆重奠基。2008年5月啟用，總投資118億元，其中民間資本占到了50.26%，共有17家民營(yíng)企業(yè)投資入股，屬于國(guó)內(nèi)典型的BOT項(xiàng)目融資案例，開創(chuàng)了我國(guó)利用民資建設(shè)特大

36、型基礎(chǔ)設(shè)施的先河。杭州灣跨海大橋這個(gè)BOT項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)如下。從這個(gè)圖上我們可以發(fā)現(xiàn)，它大致包括這樣一些主體，首先是政府，寧波、嘉興這兩地的政府，然后他們組建了這個(gè)杭州灣跨海大橋的項(xiàng)目公司，就是這個(gè)BOT這樣一個(gè)運(yùn)作的公司。這公司當(dāng)然有一些股東，這股東有一些民間投資者入股，民間企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)入股，然后他們選擇了承包商，新遇到一些不足的資金用貸款銀團(tuán)來進(jìn)行放貸，另外它也投了保，有保險(xiǎn)公司。如何來回收投資，是通過向社會(huì)使用者收費(fèi)來回收投資的。具體我們就看一下這些，涉及到的這些主體，他們各自在這里面都扮演什么角色。首先政府是寧波和嘉興兩地政府，他們是項(xiàng)目的發(fā)起者，也是項(xiàng)目特許權(quán)的授予者，同時(shí)也是項(xiàng)目

37、的最終的所有者。寧波和嘉興這兩地按9：1的比例出資38.5億元，組建項(xiàng)目公司。這個(gè)項(xiàng)目公司是BOT項(xiàng)目的執(zhí)行主體，在項(xiàng)目中處于中心地位。這項(xiàng)目公司直接參與項(xiàng)目的投資和管理，直接承擔(dān)債務(wù)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。所有關(guān)系到BOT項(xiàng)目的籌資、分包、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)以及還債和償還利息的事項(xiàng)都由項(xiàng)目公司來負(fù)責(zé)。在法律上，項(xiàng)目公司是一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體。這是入股項(xiàng)目公司的這些股東。包括很多家股東，那這些股東形成的這些民間資本，占總資本性的比例達(dá)到50.26%。在項(xiàng)目公司中占主導(dǎo)地位，當(dāng)然指的是民營(yíng)資本總體，它的比例占到了50.26%，但是正確仍然是最大的股東。大橋建成通車之后呢，除政府外的股東都可以擁有大橋30年的經(jīng)營(yíng)

38、權(quán)，就除政府之外，這個(gè)股東是擁有30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)30年之后大橋的所有權(quán)將無償移交給政府。在它這個(gè)，在投資論證的時(shí)候，寧波方面測(cè)算大橋的投資回收期是14.2年，如果不含建設(shè)期投資匯報(bào)率將高達(dá)15.1%，而且?guī)缀鯖]有同類產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，回報(bào)極為穩(wěn)定，預(yù)期效益極好。但是因?yàn)楝F(xiàn)在是2015年，從后來的一些情況來看，在運(yùn)營(yíng)中有一些民營(yíng)資本撤股。因?yàn)楹芏嗝駹I(yíng)者從他們角度來看，這個(gè)分紅達(dá)不到預(yù)期，甚至他們認(rèn)為有收不回投資的這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。貸款銀團(tuán)，貸款銀團(tuán)由于融資規(guī)模比較大，所以需要銀團(tuán)貸款。有關(guān)銀行在全面綜合評(píng)估之后，先后出具了由各種行簽發(fā)的貸款承諾書。2003年6月，這個(gè)杭州灣跨海大橋發(fā)展有限公司和各家銀行

39、正式簽約。為了最大限度的轉(zhuǎn)移大橋的工程風(fēng)險(xiǎn)，杭州灣大橋指揮部分別與一些保險(xiǎn)公司，一共五家保險(xiǎn)公司簽訂了保險(xiǎn)協(xié)議。這五家保險(xiǎn)公司聯(lián)合為大橋提供保險(xiǎn)金額為90億元的建設(shè)工程一切險(xiǎn)。承包商，針對(duì)這個(gè)工程特點(diǎn)，它的實(shí)際的特點(diǎn)，對(duì)于杭州灣跨海大橋施工的承包方式，選擇了施工分包的建設(shè)模式，主要的建設(shè)，建筑承包商有中鐵大橋局集團(tuán)有限公司，中國(guó)路橋集團(tuán)，中國(guó)港灣建設(shè)集團(tuán)總公司等等這樣一些單位，他們都是作為分包商來參與到這個(gè)大橋的建設(shè)中。社會(huì)使用者也稱為接受服務(wù)者，他們是最終付費(fèi)的，或者是通過他們的付費(fèi)來回收投資的這樣一個(gè)角色。除了BOT之外，TOT也是比較常用的。這個(gè)TOT是轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓。實(shí)際上可以理解為經(jīng)

40、營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，在一定時(shí)期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓給非政府投資主體來經(jīng)營(yíng)，政府回收資金可以用于新項(xiàng)目的建設(shè)，并且最終擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。舉個(gè)例子，比如說2014年、2004年，安徽國(guó)貞環(huán)保節(jié)能股份有限公司斥資1.6億元，以TOT的方式購(gòu)買了淮河流域第一座城市污水處理廠，徐州污水處理廠30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，那根據(jù)他們合同的約定，在30年之后應(yīng)當(dāng)把這個(gè)所有權(quán)移交給政府。我們這里也舉一個(gè)典型的案例，這個(gè)是錢江四橋TOT模式的案例。錢江四橋也被稱為復(fù)興大橋，它位于杭州市，通過招標(biāo)方式讓度項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，鑒于這個(gè)錢江四橋并不是直接向過往車輛和行人收取通行費(fèi)的這樣一個(gè)模式。因此呢授讓方按合同每年向轉(zhuǎn)讓方收取補(bǔ)償費(fèi)

41、來獲得經(jīng)營(yíng)收益。在確定20年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)為7.65億元的條件之下，通過對(duì)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)每年等額補(bǔ)償費(fèi)報(bào)價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)，以低價(jià)中標(biāo)的這個(gè)原則選擇的中標(biāo)者，由中標(biāo)者成立以上的公司，受讓錢江四橋的經(jīng)營(yíng)權(quán)。具體來看，在2004年的11月份騰達(dá)建設(shè)中標(biāo)。支付了7.65億元，并且獲得了錢江四橋20年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。受讓的錢江四橋的經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括經(jīng)營(yíng)養(yǎng)護(hù)錢江四橋提供公共服務(wù)，同時(shí)取得補(bǔ)償費(fèi)。這個(gè)取得補(bǔ)償費(fèi)的方式呢，是由杭州城市建設(shè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司每年向騰達(dá)建設(shè)支付補(bǔ)償費(fèi)7960萬元，并且擁有錢江四橋建設(shè)規(guī)劃用地范圍內(nèi)的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)。轉(zhuǎn)讓錢江四橋經(jīng)營(yíng)權(quán)后，政府可在最短的時(shí)間內(nèi)收回投資。第三種模式是PPP模式，就是公司合營(yíng)的模式。它

42、是國(guó)際上新近興起的一種新型的政府和私人合作，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式。1992年英國(guó)最早引入該模式，主要是為了完成某些公共設(shè)施，公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，來達(dá)成伙伴關(guān)系。例如我們的北京地鐵4號(hào)線，實(shí)際上就是PPP模式。我們把它作為一個(gè)典型的案例來進(jìn)行分析。地鐵4號(hào)線南起豐臺(tái)南四環(huán)公益西橋，然后北至海淀區(qū)安和橋北。北京地鐵4號(hào)線按照投資責(zé)任主體把全部的建設(shè)內(nèi)容分成AB兩部分。當(dāng)然涉及到的這幾家投資主體分別是京投、首創(chuàng)和鋼鐵。這個(gè)京投，實(shí)際上就是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，它是北京市基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)融資平臺(tái)，所以它是有政府背景的，是代表政府，北

43、京市政府參與4號(hào)線投資的企業(yè)。其余的非政府投資者，首創(chuàng)和港鐵，這首創(chuàng)是北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司，港鐵是香港鐵路有限公司。把北京地鐵4號(hào)線的全部?jī)?nèi)容分成AB兩部分。A部分主要是土建工程部分，投資額大概是107億元，占項(xiàng)目總投資的70%。由已經(jīng)成立的北京地鐵4號(hào)線投資有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，那這里需要說明的是，這個(gè)4號(hào)線公司，就是我們把它簡(jiǎn)稱為4號(hào)線公司，它實(shí)際上是京投公司的一個(gè)子公司。所以這個(gè)呢是有政府背景的，代表政府來參與4號(hào)線投資的。B部分主要包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等等這些機(jī)電設(shè)備。B部分的投資額大概是46億元，占項(xiàng)目總投資的30%，由北京地鐵4號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)公司，我們以下就簡(jiǎn)稱特許

44、公司，負(fù)責(zé)投資建設(shè)。這特許公司實(shí)際上就是由各個(gè)股東來構(gòu)成的一個(gè)項(xiàng)目公司。4號(hào)線建成之后，特許公司根據(jù)與4號(hào)線公司簽訂的資產(chǎn)租賃協(xié)議，取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。所以特許公司實(shí)際上是負(fù)責(zé)B部分，而4號(hào)線公司是負(fù)責(zé)A部分，當(dāng)都建成這個(gè)，這個(gè)特許公司，就是從4號(hào)線公司取得A部分的這個(gè)資產(chǎn)的使用權(quán)。特許公司就是這個(gè)項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理，全部設(shè)施的維護(hù)和動(dòng)體之外的資產(chǎn)更新。以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入來回收投資。這4號(hào)線項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期是30年，特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束之后，特許公司將把B部分項(xiàng)目設(shè)施完好無償?shù)囊平唤o市政府指定部門，把A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給4號(hào)線公司。由于這個(gè)項(xiàng)目

45、成立的時(shí)候，北京地鐵仍然實(shí)行政府統(tǒng)一定價(jià)機(jī)制，就是兩塊錢這樣的一個(gè)機(jī)制。而地鐵運(yùn)營(yíng)成本在隨著CPI，就消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，工資和電價(jià)等等這些因素的變化而變化，因此呢北京地鐵4號(hào)線在特許協(xié)定中約定了開通的這個(gè)初始票價(jià)，同時(shí)也約定了根據(jù)上述三項(xiàng)因素進(jìn)行調(diào)整的一個(gè)測(cè)算票價(jià)。如果實(shí)際測(cè)算票價(jià)低于預(yù)算，如果實(shí)際票價(jià)，如果實(shí)際票價(jià)低于測(cè)算票價(jià)，政府呢就這個(gè)差額向這個(gè)公司來進(jìn)行補(bǔ)償，向這個(gè)特許公司進(jìn)行補(bǔ)償。反之如果實(shí)際的票價(jià)高于測(cè)算票價(jià)，政府和這個(gè)特許公司進(jìn)行分成。在這個(gè)項(xiàng)目中，這個(gè)PPP特許公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)首先是建設(shè)成本控制的風(fēng)險(xiǎn)，由于建設(shè)成本包括后面的運(yùn)營(yíng)成本，受價(jià)格、利率、匯率和工期等等因素

46、的影響，因此很容易有成本超支的這樣的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。接下來還有客流風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，客流風(fēng)險(xiǎn)是指比如說你實(shí)際的客流沒有達(dá)到預(yù)測(cè)這個(gè)值，這樣票價(jià)，通過你的售票取得的收入實(shí)際上就更低，這也是一種風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，比如說像我們說北京這個(gè)某一年城市內(nèi)澇，由于暴雨導(dǎo)致的城市內(nèi)澇，灌入到4號(hào)線地鐵站里邊，也帶來一定的損失，影響運(yùn)營(yíng)，這都是這項(xiàng)目公司要承擔(dān)的一些風(fēng)險(xiǎn)。四、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理最后一部分內(nèi)容我們介紹一下城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理。這里的管理我們更多的是指在運(yùn)營(yíng)階段的這個(gè)管理，這管理機(jī)構(gòu)既有專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)又有綜合的管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)包括一些協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的主要任務(wù)，首先是探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下由

47、單一的行政管理向行政法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)綜合管理的這樣一個(gè)過渡。第二就是制訂和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的指標(biāo)體系，比如說我們可以制訂城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化水平的指標(biāo)體系，或者反應(yīng)這個(gè)投資效果的一個(gè)指標(biāo)體系。第三，合理調(diào)整城市公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格和服務(wù)收費(fèi)。比如說我們水價(jià)、電價(jià)的調(diào)整，這個(gè)都是基礎(chǔ)設(shè)施管理的任務(wù)。第四，制訂城市基礎(chǔ)設(shè)施管理上的重大基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)政策和各種方案，制訂各種具體管理措施和手段，建立健全各種規(guī)章制度。第五，研究撰寫城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各項(xiàng)法規(guī)，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的組織和協(xié)調(diào)，組織信息和咨詢服務(wù)，并且對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呢，施行行政監(jiān)督。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的一些措施，包括這樣一些制度。比如說建立專家決策制度，而不是原來領(lǐng)導(dǎo)拍腦門這樣的一個(gè)制度，而是由專家通過論證之后再進(jìn)行決策。第二就是制訂各項(xiàng)法規(guī)和管理細(xì)則。第三就是建立相應(yīng)的維護(hù)、養(yǎng)護(hù)、更新改造基金或者經(jīng)費(fèi)。第四就是建立招投標(biāo)制度。第五就是建立聽證會(huì)制度。聽證會(huì)制度實(shí)際上就是公眾參與城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的一個(gè)途徑。下面來看城