融資平臺問題

1、2021-10-301融資平臺貸款專題討論22021-10-30融資平臺的定義國發(fā)國發(fā)1919號文號文財政部財政部人民銀行人民銀行銀監(jiān)會銀監(jiān)會n 指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān) 政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體n 從主體看，單指地方政府及其部門和機構(gòu)n 從設(shè)立看，強調(diào)財政撥款和地方政府資產(chǎn)注入n 從客體看，“功能、法人”雙限定的“經(jīng)濟實體” n 指2010年6月30日前，由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土 地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟 實體，包括各類綜合性投資

2、公司以及行業(yè)性投資公司n 從主體看，比19號文定義增加了所屬事業(yè)單位n 從設(shè)立看，與19號文定義一致n 從客體看，對 “功能”限定細(xì)化到“公益性項目投融資”，并對包括的公司類型予以羅列n 指由各級政府出資設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)或者以財政補貼、政府 擔(dān)保作為還款承諾，包裝起來的一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的，政府實際控制的 企事業(yè)、機關(guān)法人。較前兩個定義有所擴大，涵蓋了較前兩個定義有所擴大，涵蓋了“政府性政府性”還款承諾的概念還款承諾的概念n 從主體看，泛指各級政府n 從設(shè)立看，擴大了前兩個定義的范圍，包括了以財政補貼、政府擔(dān)保作為還款承諾n 從客體看，不強調(diào)功能，而從融

3、資標(biāo)準(zhǔn)角度界定，并限定為“政府實際控制”n地方政府融資平臺是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。n 前綴+后綴，政府出資設(shè)立，承擔(dān)還款責(zé)任n 19號文定義指的是融資平臺公司，我會定義指融資平臺，在外延上增加了政府部門32021-10-30融資平臺的發(fā)展由來第二階段第二階段第三階段第三階段第一階段第一階段地方政府融資平臺最初出現(xiàn)在城市政府，是為籌措整治和收儲城市土地為目的而搭建的土地儲備中心一些地方政府借用市場化規(guī)則，將土儲中心改造為城市建設(shè)投資公司，集中承借“打捆貸款”，分別用于各類城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目的建設(shè)金融危機爆發(fā)后，地方政府以城市建設(shè)投資公司為模式，核準(zhǔn)組建

4、水投、路投、鐵投等多種形式的投融資公司，有的直接以政府財政或經(jīng)濟主管部門為平臺進(jìn)行融資42021-10-30主要事件回顧（一）n2008年年底，中央出臺四萬億應(yīng)對金融危機的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺成為主要的融資工具。n2009年底地方政府融資平臺貸款余額達(dá)到約6萬億至7萬億元，此后還將進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬億。n2010年6月銀監(jiān)會為地方融資平臺貸款劃定三紅線，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議；對出資不實，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險防范具體措

5、施。要求銀行要借助當(dāng)前地方政府對自身債務(wù)進(jìn)行清理的契機，對原有政府融資平臺貸款逐筆打開梳理，按項目開展重新評審和嚴(yán)密的風(fēng)險排查。n2010年6月10日，國務(wù)院頒發(fā)國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。n2010年7月30號，財政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知，進(jìn)一步加強地方政府融資平臺公司管理。通知中規(guī)定“向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，

6、是指貸款資金應(yīng)用于項目本身，承貸主體應(yīng)為具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體。通知中“凡沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款”，是指對于自身沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業(yè)金融機構(gòu)等不得發(fā)放貸款。52021-10-30主要事件回顧（一）n2010年9月29號，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會共同簽發(fā)融資平臺債務(wù)清理核實情況表的通知，要求填寫包括地方融資平臺成立時間、主管部門、級別以及2009-2010年6月間的所有負(fù)債、資產(chǎn)負(fù)債率債務(wù)余額等詳細(xì)數(shù)據(jù)說明。n8月19日財政部等四部委發(fā)布了地方政府融資平臺清理的實施細(xì)則，要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資

7、平臺公司債務(wù)清理核實情況。n11月10日，銀監(jiān)會正式簽發(fā)關(guān)于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調(diào)查統(tǒng)計的通知(以下簡稱通知)并下發(fā)到各商業(yè)銀行。2011年開始,除了原有存量平臺貸款陸續(xù)到期外,銀行新發(fā)放給平臺公司的貸款將與公司類貸款一視同仁,按照公司類貸款的審批條件和程序發(fā)放。銀監(jiān)會已要求商業(yè)銀行明確平臺貸款名單、貸款金額和還款來源，納入銀監(jiān)會調(diào)查統(tǒng)計的平臺貸款調(diào)查名單由各地銀監(jiān)局確定，同一平臺公司旗下跨多種主營類型的貸款都要統(tǒng)計。n2011年4月下發(fā)關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知（銀監(jiān)發(fā)201134號）。n2012年2月21日，銀監(jiān)會下發(fā)關(guān)于加強2012年地方政府融資

8、平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見，要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款。n2013年4月，銀監(jiān)會下發(fā)了關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)發(fā)201310號 ），要求2013年銀行業(yè)金融機構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險、明晰職責(zé)為重點，繼續(xù)推進(jìn)融資平臺貸款風(fēng)險管控工作。 62021-10-30主要名詞解釋（一）n風(fēng)險定性：風(fēng)險定性：風(fēng)險定性是指按照借款人自有現(xiàn)金流覆蓋全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例，對平臺貸款劃分“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”的風(fēng)險類別。n 全覆蓋：全覆蓋：全覆蓋

9、是指借款人自有現(xiàn)金流量占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)100%（含）以上。n基本覆蓋：基本覆蓋：基本覆蓋是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)70%（含）至100%之間。n半覆蓋：半覆蓋：半覆蓋是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的30%（含）至70%之間。n無覆蓋：無覆蓋：無覆蓋是指借款人自有現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的30%以下。 72021-10-30主要名詞解釋（二）n整改為一般公司類貸款：整改為一般公司類貸款：是指經(jīng)核查評估和整改后，已具備商業(yè)化貸款條件，各債權(quán)銀行對借款人的風(fēng)險定性均為全覆蓋且均同意整改為一般公司類貸款，各債權(quán)銀行均已就平臺風(fēng)險定性和整改措施與融資平臺及地

10、方政府相關(guān)部門達(dá)成一致，完成三方簽字，并經(jīng)借款人所在地銀監(jiān)部門確認(rèn)后，整體轉(zhuǎn)化為一般公司類貸款進(jìn)行管理的貸款。n保全分離為公司類貸款：保全分離為公司類貸款：是指經(jīng)核查評估和整改后，部分貸款有望達(dá)到商業(yè)化貸款條件，即自身具有一定的經(jīng)營性現(xiàn)金流、能夠部分償還貸款本息的，通過項目剝離、公司重組、增加新的借款主體和擔(dān)保主體，經(jīng)驗收合格后，按“達(dá)標(biāo)一筆分離一筆”的原則，將其從平臺貸款中分離為一般公司類的貸款。n清理收回：清理收回：是指擬直接收回的貸款。n仍按平臺處理的貸款：仍按平臺處理的貸款：是指除以上三種處置方式外，仍納入地方政府融資平臺貸款管理的貸款。n平臺貸款：平臺貸款：平臺貸款是指以地方政府融資

11、平臺為借款主體，且暫不具備商業(yè)化運營條件，仍按平臺貸款管理的貸款。上述保全分離為公司類、清理回收類和仍按平臺處理類貸款均屬此類。n進(jìn)入、退出平臺的區(qū)別：退出平臺的貸款按照一般公司貸款原則，但無法獲得保障性住房和其他公益性項目貸款。平臺類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內(nèi)。 82021-10-30主要名詞解釋（三）n發(fā)改委關(guān)于企業(yè)債的規(guī)定 n12年4月，發(fā)改委有關(guān)部門以口頭通知的名義傳達(dá)，按照銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號）有關(guān)融資平臺監(jiān)測類和監(jiān)管類兩分法，原則上不再批準(zhǔn)監(jiān)管類平臺的發(fā)債申請，而被列為退出類平臺的，則可繼續(xù)發(fā)債。

12、針對發(fā)行人已退出平臺，而下屬子公司尚未退出平臺的，交易商協(xié)會允許其申請注冊，但募集資金不能用于尚未退出平臺子公司的項目。n交易商協(xié)會也向各主承銷銀行發(fā)布了“地方政府融資平臺企業(yè)注冊要點”，明確申請企業(yè)須在2011年底前退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單；且同時必須具備真公司、真資產(chǎn)、真項目、真支持、真償債、真現(xiàn)金流等“六真”原則。n在12年7月，為落實“穩(wěn)增長”的政策精神，進(jìn)一步發(fā)揮債務(wù)融資工具市場對實體經(jīng)濟的作用，協(xié)會對相關(guān)企業(yè)發(fā)債的要求做出調(diào)整。如按照協(xié)會此前的要求，企業(yè)發(fā)債前須先退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單，現(xiàn)有望放寬該項要求。目前在銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單內(nèi)的企業(yè)，有四類將可以直接公募

13、發(fā)債，包括符合六真原則的產(chǎn)業(yè)類公司，如高速、鐵路等；因全民所有制企業(yè)而進(jìn)名單的；曾經(jīng)退出銀監(jiān)會的名單，但因為承建地方保障房項目又進(jìn)入的；國發(fā)19號文可以繼續(xù)融資的，比如地鐵、快速軌道等?！?92021-10-30主要名詞解釋（四）n信貸分類制度。各銀行應(yīng)在平臺貸款原有的“名單制”管理基礎(chǔ)上,對融資平臺按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進(jìn)行信貸分類。將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺,以在融資平臺總量不增加的情況下實現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持類：指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險偏好，可以新增貸款的融資平臺；維持類：指不完全滿足融資平臺貸款的新增條件，但

14、未超越銀行風(fēng)險容忍度，可以為保項目完工進(jìn)行再融資但貸款余額不得超過年初水平的融資平臺；壓縮類:指既不符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風(fēng)險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)貸款的融資平臺。 102021-10-30主要文件n國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知（國發(fā)201019號）n 關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知（財預(yù)2010412號）n 中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于地方政府融資平臺貸款清理工作的通知（銀監(jiān)辦發(fā)2010244號n 中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知（銀監(jiān)辦發(fā)2010

15、309號）n 中國銀監(jiān)會關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)發(fā)2010110號）n 中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知（銀監(jiān)發(fā)2010103號）n 關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知（銀監(jiān)發(fā)201134號）n關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)發(fā)201212號） n中國銀監(jiān)會關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)發(fā)201310號）112021-10-3013年監(jiān)管政策要求（一）n（一）化解到期。對于今年到期的融資平臺貸款，要求各銀行與融資平臺公司、相關(guān)地方政府制定詳細(xì)的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金

16、額和償債資金來源。密切監(jiān)測到期貸款風(fēng)險，及時與地方政府溝通，避免出現(xiàn)重大違約事件。n（二）控制總量。按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，繼續(xù)堅持總量控制。要求各法人銀行業(yè)金融機構(gòu)不得新增融資平臺貸款規(guī)模。n（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)。新增貸款應(yīng)主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求。對現(xiàn)金流覆蓋率低于100%或資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的融資平臺，要求各銀行采取措施逐步壓縮貸款發(fā)放，加大貸款清收力度。 122021-10-3013年監(jiān)管政策要求（二）n（四）嚴(yán)控新增。融資平臺新發(fā)放貸款必須滿足六個前提條件：一是融資平臺新發(fā)放貸款必須滿足六個前提條件：一是現(xiàn)金流全覆蓋

17、；二是二是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定，不存在地方政府及所屬事業(yè)單位、社會團(tuán)體直接或間接擔(dān)保，且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；三是三是存量貸款中需要財政償還部分已納入地方財政預(yù)算管理，并已落實預(yù)算資金來源；四是四是借款人為本地融資平臺；五是資產(chǎn)負(fù)債率低于80%；六是六是符合關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財預(yù)2012463號）文件有關(guān)要求。n對“仍按平臺管理類”新增貸款要求由各銀行總行統(tǒng)一授信和審批，新發(fā)放新發(fā)放貸款投向主要為五個方面貸款投向主要為五個方面：一是符合公路法的收費公路項目；二是經(jīng)國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過，且資本金到位的重大項目；三是符合關(guān)于加強土地儲備與融資

18、管理的通知（國土資發(fā)2012162號）要求，已列入國土資源部名錄的土地儲備機構(gòu)的土地儲備貸款；四是保障性安居工程建設(shè)項目；五是工程進(jìn)度達(dá)到60%以上、且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項目。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還可發(fā)放符合中央政策的農(nóng)田水利類項目貸款。 132021-10-3013年監(jiān)管政策要求（二）n（五）緩釋存量。要求各銀行持續(xù)推進(jìn)存量平臺貸款在抵押擔(dān)保、合同、期限、還款方式、貸款條件等的全面整改。根據(jù)融資平臺現(xiàn)金流能否達(dá)到全覆蓋、項目建設(shè)進(jìn)度等情況，采取“及時收貸、收回再貸、據(jù)實定貸、引資還貸、只收不貸”等方式，分類緩釋存量貸款風(fēng)險。142021-10-3013年監(jiān)管政策要求（四）n（六）隔離風(fēng)險。一

19、是建立全口徑融資平臺負(fù)債統(tǒng)計制度。要求銀行建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計劃、理財產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺負(fù)債統(tǒng)計制度，加強對融資平臺的全面風(fēng)險管理。各銀行審慎持有融資平臺債券，實行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批，不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔(dān)保，不得對未納入“名單制”管理的融資平臺，發(fā)放任何形式由財政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款。n二是審慎持有融資平臺債券。各銀行應(yīng)將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權(quán)上收至總行。各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔(dān)保。n三是防范融資平臺變相融資。繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行“名單制”管理制度，符合國發(fā)201019號、財預(yù)2010412號及財預(yù)2012463號文件規(guī)定繼續(xù)保留和新設(shè)的融資平臺，必須納入“名單制”進(jìn)行統(tǒng)計。各銀行不得對末納入“名單制”管理的融資平臺發(fā)放任何形式由財政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款。 152021-10-3013年監(jiān)管政策要求（五）n（七）審慎退出。明確融資平臺退出需滿足