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文檔簡介
1、 開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位研究 改革開放以來我國誕生了各類開發(fā)區(qū)。2010年11月11日,國務(wù)院辦公廳正式復(fù)函商務(wù)部,同意金華、吳江、常熟、淮安、江寧、上饒、寧鄉(xiāng)、鄒平、武漢吳家山、欽州港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等10家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)升級(jí)為國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),實(shí)行現(xiàn)行國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策。2011年7月,國務(wù)院相繼批準(zhǔn)了34家省級(jí)開發(fā)區(qū)升格為國家級(jí),截止到目前,國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的數(shù)量已突破百家。 經(jīng)過二十多年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推進(jìn)城市化進(jìn)程中的作用有目共睹,成為國內(nèi)最具增長活力的地區(qū)。但是,由于長期以來形成的“重創(chuàng)新,輕規(guī)范”的思維定勢,全國曾經(jīng)一度出現(xiàn)的各類“開發(fā)區(qū)熱”導(dǎo)致很長一段時(shí)間
2、內(nèi),國內(nèi)開發(fā)區(qū)處于盲目擴(kuò)張,無序發(fā)展的狀態(tài)。盡管我國政府從1997年以來采取了嚴(yán)格審批、全面清理整頓的政策后這一狀況得以改善,但從開發(fā)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看,開發(fā)區(qū)的管理失范問題尚須得到更進(jìn)一步解決。筆者認(rèn)為,開發(fā)區(qū)管理失范的主要原因在于,由于當(dāng)前我國有關(guān)開發(fā)區(qū)全國性立法缺失所導(dǎo)致的開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位的不明晰管委會(huì)法律地位的不明晰在實(shí)踐中極易引發(fā)行政主體是否適格的問題,同時(shí)產(chǎn)生行政職權(quán)與行政職責(zé)不統(tǒng)一,弱化開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政效能。因此,針對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)所面臨的法律困境,明晰其法律地位,對(duì)于規(guī)范國內(nèi)各類開發(fā)區(qū)的管理,實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)的“可持續(xù)發(fā)展”意義重大。一、開發(fā)區(qū)管委會(huì)的現(xiàn)實(shí)分析開發(fā)區(qū)管委會(huì)是對(duì)開發(fā)區(qū)
3、進(jìn)行管理的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)第32條的規(guī)定:“國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)由所在市人民政府領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的某些政策和新型管理體制,市人民政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會(huì),作為市政府派出機(jī)構(gòu),代表市人民政府對(duì)開發(fā)區(qū)的工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,協(xié)調(diào)市各部門、各單位與開發(fā)區(qū)有關(guān)的工作”。同時(shí),根據(jù)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法第67條的規(guī)定:“開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為開發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu),可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限,對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理”。從以上兩個(gè)國家級(jí)的行政法規(guī)中我們
4、可以看出當(dāng)前開發(fā)區(qū)管委會(huì)的基本職能,就是作為政府的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的日常管理,代表政府對(duì)開發(fā)區(qū)開發(fā)建設(shè)的全過程實(shí)行高度集中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和封閉管理,協(xié)調(diào)各部門、各單位與開發(fā)區(qū)有關(guān)的工作,行使政府的經(jīng)濟(jì)管理職能和行政管理權(quán)限,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)規(guī)劃和管理,為各類企業(yè)提供服務(wù)。雖然以上兩部法規(guī)都確定了開發(fā)區(qū)管委會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu),但是,我們?nèi)钥梢钥闯鏊哂胁煌谝话阏毮軝C(jī)構(gòu)的特征:首先,開發(fā)區(qū)管委會(huì)具有在開發(fā)區(qū)內(nèi)高度自治的特點(diǎn)。作為地方政府的派出機(jī)構(gòu),開發(fā)區(qū)管委會(huì)代表政府行使與所在市政府同級(jí)的經(jīng)濟(jì)、行政管理權(quán)限,獨(dú)立負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)各類行政事務(wù)。其次,開發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理模式是一種結(jié)構(gòu)簡化了的區(qū)域管理體制,是
5、只具有部分行政權(quán)的“準(zhǔn)行政區(qū)”。目的是通過管委會(huì)高度集中的統(tǒng)一管理,使開發(fā)區(qū)能獲得更大的自主性,集中精力進(jìn)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的事務(wù),全面提高開發(fā)區(qū)運(yùn)行效率。再次,開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部實(shí)行政企合一的管理體制。其管理模式是政府部門和經(jīng)濟(jì)實(shí)體相結(jié)合。凡涉及到政策制定、規(guī)劃審批、區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)等事項(xiàng),采用的是行政管理程序;而涉及到部分業(yè)務(wù)性、經(jīng)營性的活動(dòng),則采用企業(yè)運(yùn)作方式。也正是這種有別于一般政府管理體制的開發(fā)區(qū)管理體制和管理模式的創(chuàng)新設(shè)計(jì),使開發(fā)區(qū)管委會(huì)作為開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用相對(duì)高效靈活的方式處理開發(fā)區(qū)事務(wù),開發(fā)區(qū)的管理層能夠直接面對(duì)一線的招商引資工作,直接面對(duì)企業(yè),能夠在產(chǎn)業(yè)投資、項(xiàng)目審批、土地管制、
6、城市規(guī)劃等方面迅速?zèng)Q策,簡化審批層次,減少中間環(huán)節(jié),提高交易速度,從而提高工作效率,優(yōu)化投資環(huán)境,促進(jìn)開發(fā)區(qū)又好又快的發(fā)展,這也在一定程度上體現(xiàn)了立法對(duì)于管委會(huì)的“統(tǒng)一、精簡、高效”的要求。但是,從某種意義上講,任何制度創(chuàng)新似乎從一開始就注定是一個(gè)試錯(cuò)的過程,是一個(gè)必須逐步完善的過程。因此,在原有的開發(fā)區(qū)管理制度框架下,隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)向縱深發(fā)展,開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理模式存在的問題也開始逐漸顯現(xiàn)。如果這些問題得不到妥善解決,開發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢將大打折扣,則必將會(huì)影響到開發(fā)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。二、開發(fā)區(qū)管委會(huì)面臨的法律困境(一)從行政主體上看,開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政主體資格不明確。雖然開發(fā)區(qū)管委會(huì)在開發(fā)區(qū)的建設(shè)中
7、承擔(dān)著較多管理職能,發(fā)揮著重要作用,但它究竟是一個(gè)什么性質(zhì)的組織,在法律上至今仍無明確、統(tǒng)一的界定。法律地位的模糊不但引起了開發(fā)區(qū)管委會(huì)職責(zé)權(quán)限上的混亂,也導(dǎo)致其行政訴訟主體資格認(rèn)定的模糊。開發(fā)區(qū)管委會(huì)具備什么樣的行政主體資格,決定了管委會(huì)應(yīng)具有的法律地位,也決定了管委會(huì)以何種名義進(jìn)行行政管理以及承擔(dān)行政責(zé)任的主體等問題。(二)從權(quán)力范圍和運(yùn)作上看,開發(fā)區(qū)管委會(huì)管理權(quán)限不明確,權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范,效率不高。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是由于開發(fā)區(qū)管委會(huì)的權(quán)限、職能沒有得到清晰界定,地方政府往往根據(jù)情勢的變更對(duì)管委會(huì)進(jìn)行任意的授權(quán)或者收權(quán)。使得管委會(huì)的權(quán)力處于不穩(wěn)定的狀態(tài),這勢必影響權(quán)力的穩(wěn)定運(yùn)行,
8、進(jìn)而影響管委會(huì)對(duì)開發(fā)區(qū)事務(wù)的有效決策和執(zhí)行。二是由于各類開發(fā)區(qū)的迅猛發(fā)展,開發(fā)區(qū)的管理面積和職能出現(xiàn)極大擴(kuò)展和擴(kuò)充,開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)面積內(nèi)具有行政事務(wù)的管理權(quán)限,而在自行開發(fā)的區(qū)域內(nèi)則不享有相同的管理權(quán)限。三是管委會(huì)自主權(quán)限不足,影響效率。開發(fā)區(qū)管委會(huì)要全面負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)所有的重大事務(wù)的協(xié)調(diào)和管理,但是由于授權(quán)不足,與其承擔(dān)的職能不相適應(yīng),導(dǎo)致許多可由管委會(huì)自主決斷和處理的事務(wù)不得不向上級(jí)政府和有關(guān)部門請示,這就影響了其工作效率,使其工作經(jīng)常處于被動(dòng)局面,運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢,制約了開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。(三)從法律責(zé)任上看,開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政違法責(zé)任不明確。在開發(fā)區(qū)的具體實(shí)踐運(yùn)作過程中,開發(fā)區(qū)管委會(huì)與所在
9、城市的地方政府以及政府有關(guān)職能部門,存在著管理關(guān)系上的某些權(quán)力分配問題,而上一級(jí)政府直接垂直管理的部門,與管委會(huì)之間的權(quán)力狀況劃分更是復(fù)雜。目前除少數(shù)法律、法規(guī)給予明確的規(guī)定以外,沒有其它的法律依據(jù)來解決這一矛盾。出現(xiàn)這一問題時(shí),主要是靠雙方的相互支持或相互間達(dá)成的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)難以協(xié)調(diào)時(shí),往往需要所在地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)出面進(jìn)行“裁決”。這種處理模式?jīng)]有固定的結(jié)果,使開發(fā)區(qū)與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系處于模糊狀態(tài),產(chǎn)生不了公信力,導(dǎo)致在開發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)生行政違法時(shí),無法分清行政違法責(zé)任主體是誰,到底由誰來負(fù)法定責(zé)任也難以確定,這樣既不利于依法行政也給行政訴訟帶來了諸多不便。開發(fā)區(qū)管委會(huì)之所以面臨上述法律困境,
10、是由多方面原因造成的,筆者認(rèn)為其中最主要的原因在于其法律地位的缺失??梢院敛豢鋸埖卣f,開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位的缺失是開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)展中遭遇的種種法律困境與阻礙的核心與關(guān)鍵。但在如何界定開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位這一問題上,無論在理論界還是在實(shí)務(wù)界,卻是觀點(diǎn)紛呈,莫衷一是。三、開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位分析開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位,涉及主體資格認(rèn)定、職責(zé)權(quán)限界定、領(lǐng)導(dǎo)體制確立等一系列問題,但解決這一問題的前提和基礎(chǔ)是開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體資格的認(rèn)定。目前,學(xué)界對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)是否具有行政主體資格這一問題基本達(dá)成一致,學(xué)者們大都承認(rèn)管委會(huì)具備行政主體資格,能夠獨(dú)立作為原被告參與行政訴訟。但對(duì)于其屬于行政
11、主體類型中的哪一種,各方認(rèn)識(shí)則有所不同。面對(duì)眾多爭論,筆者認(rèn)為通過以下排除性分析不失為界定開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政主體類型的辦法。l、開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)是由中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第42條規(guī)定的:“省、自治區(qū)的人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政公署,縣、自治縣的人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)公所,市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的街道辦事處?!庇纱丝梢悦鞔_:地方人民政府的派出機(jī)關(guān)是指地方人民政府在一定的行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機(jī)關(guān),雖不是一級(jí)人民政府,卻行使著一定區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的組織和管理權(quán),
12、并能以自己名義作出行政行為并對(duì)行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。開發(fā)區(qū)管委會(huì)與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)有許多相似之處,但是它僅僅屬于“派出機(jī)構(gòu)” 而非“派出機(jī)關(guān)”。行政法上的派出機(jī)構(gòu)(如公安派出所、工商派出所)一般不是獨(dú)立的行政主體,它們不能以自己的名義行為和由自身對(duì)其行為負(fù)責(zé);而是以派出機(jī)關(guān)的名義行為,并由派出機(jī)關(guān)對(duì)其行為負(fù)責(zé),除非有法律、法規(guī)的專門授權(quán)。而行政法上的派出機(jī)關(guān)卻屬于獨(dú)立的行政主體,可以以自己的名義行為和由其自身對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。在我國,只有部分省級(jí)、縣級(jí)、市或市區(qū)級(jí)人民政府向外分別派出地區(qū)行署、區(qū)公所和街道辦事處。因此,開發(fā)區(qū)管委會(huì)既沒有得到組織法的確認(rèn),也不符合組織法規(guī)定的程序要求,所以
13、不屬于地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。2、開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。地方政府中的一些職能部門根據(jù)工作需要可以在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立工作機(jī)構(gòu),代表該職能部門從事一定范圍內(nèi)的某些行政事項(xiàng)的管理工作,原則上這類派出機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的法律地位。例如,公安、司法、稅務(wù)、工商、土地、交通等職能部門的公安派出所、司法所、稅務(wù)所、工商所、土地所、交通所等。當(dāng)然,在某些特殊情況下,為行使行政職能的方便,法律、法規(guī)也會(huì)授權(quán)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立作出某種特定行政行為,并賦予其行政主體的資格。例如,中華人民共和國治安管理處罰法第91條規(guī)定,“其中警告、五百元以下罰款可以由公安派出所決定”。因此,公安派出所作為公
14、安局的派出機(jī)構(gòu),據(jù)此對(duì)行政管理相對(duì)人作出“警告、五百元以下罰款”而引發(fā)的行政訴訟,公安派出所為被告??傊_發(fā)區(qū)管委會(huì)與政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)有著明顯的區(qū)別:第一,由誰派出不同,一個(gè)由地方人民政府派出,一個(gè)由政府職能部門派出;第二,法律、法規(guī)授權(quán)范圍不同,開發(fā)區(qū)管委會(huì)獲得的授權(quán)范圍相當(dāng)廣泛,而政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)獲得的授權(quán)非常有限;第三,實(shí)施行政行為時(shí)采用的名義不同,開發(fā)區(qū)管委會(huì)一般以自己的名義,職能部門的派出機(jī)構(gòu)一般采用職能部門的名義;第四,責(zé)任能力不同,開發(fā)區(qū)管委會(huì)在授權(quán)內(nèi)和授權(quán)外都是當(dāng)然的責(zé)任主體,而職能部門的派出機(jī)構(gòu)在授權(quán)外不能充當(dāng)責(zé)任主體。所以,開發(fā)區(qū)管委會(huì)不同于政府職能部門的派出
15、機(jī)構(gòu)。3、開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是“行政機(jī)關(guān)委托的組織”。被委托組織不同于法律法規(guī)授權(quán)的組織,它不是依據(jù)法律法規(guī)的明確授權(quán)而產(chǎn)生,而是依據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政委托行為而產(chǎn)生。因此,被委托的組織在行使行政職權(quán)時(shí),只能以委托機(jī)關(guān)的名義行使,而不能以自己的名義。當(dāng)然,被委托的組織行使行政職權(quán)過程中所產(chǎn)生的法律后果也由委托機(jī)關(guān)承擔(dān),而被委托的組織不承擔(dān)任何責(zé)任。開發(fā)區(qū)管委會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為是以自己的名義,一般情況下也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果,所以,與被委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。4、開發(fā)區(qū)管委會(huì)不是一級(jí)地方政府。我國地方政府必須根據(jù)組織法的規(guī)定設(shè)立。中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第1條規(guī)定
16、,“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”,其中并未提及開發(fā)區(qū)管委會(huì)。另外,中華人民共和國民族區(qū)域自治法、香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法也沒有開發(fā)區(qū)管委會(huì)的規(guī)定,因此開發(fā)區(qū)管委會(huì)不屬于一級(jí)地方政府。根據(jù)以上分析,既然排除了我國開發(fā)區(qū)管委會(huì)具有“地方人民政府的派出機(jī)關(guān)”、“政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)”、“行政機(jī)關(guān)委托的組織”、“一級(jí)地方政府”的性質(zhì),那么,它是否屬于“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”呢?筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)有的法律框架下,開發(fā)區(qū)管委會(huì)具備“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的法律特征:第一,我國現(xiàn)有的各類開發(fā)區(qū)管委會(huì),既不屬于中華人民共和國
17、國務(wù)院組織法規(guī)定的中央國家機(jī)關(guān)序列,也不屬于中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法規(guī)定的地方行政機(jī)關(guān)的序列,更不屬于民族自治地方和特別行政區(qū);因此,它屬非國家行政機(jī)關(guān)組織。第二,省級(jí)以上開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例一般由“較大的市”以上級(jí)別的人大常委會(huì)制定,并經(jīng)上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)頒布,屬于地方性法規(guī)。比如,重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例于1993年11月13日在重慶市第十二屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過,于1993年12月15日在四川省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為地方性法規(guī)。第三,開發(fā)區(qū)條例一般對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都有明確的授權(quán),例如,1987年2月施行、2003年4月修
18、訂的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例第3條規(guī)定,“開發(fā)區(qū)設(shè)立管理委員會(huì),代表廣州市人民政府,行使市一級(jí)管理權(quán)限,對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理,協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)內(nèi)中央、省屬單位有關(guān)開發(fā)區(qū)的工作”,這是明確授權(quán)。而開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)均以自己的名義,行使條例具體所授予的職權(quán),并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。上述三點(diǎn)完全符合行政法學(xué)對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)組織構(gòu)成要件的規(guī)定;所以,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)屬于行政法學(xué)和行政訴訟法學(xué)上“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的范圍。盡管確認(rèn)了開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在法律、法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)享有完全的行政主體資格,但尚不能解決開發(fā)區(qū)管委會(huì)運(yùn)行過程中面臨的行政主體不適格的所有問題。而隨著開發(fā)區(qū)區(qū)域擴(kuò)張和管委會(huì)行政職能擴(kuò)
19、充,導(dǎo)致了管委會(huì)在以下兩個(gè)方面出現(xiàn)行政主體不適格,具體而言:第一、開發(fā)區(qū)管轄區(qū)域不周延導(dǎo)致行政主體不適格。我國的各級(jí)各類開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初,批準(zhǔn)文件都明確劃定了其轄區(qū)范圍,規(guī)定了具體精確的開發(fā)面積,并嚴(yán)格控制。但是,經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè),許多開發(fā)區(qū)的實(shí)際開發(fā)面積己經(jīng)超過了當(dāng)初的批準(zhǔn)面積。問題就隨之而來:開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在批準(zhǔn)面積內(nèi)具有行政主體資格,而在自行開發(fā)擴(kuò)張的區(qū)域內(nèi)則不享有行政主體資格。第二、法律、法規(guī)授權(quán)范圍不周延導(dǎo)致行政主體不適格。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展,開發(fā)區(qū)管委會(huì)的職能也就由單純的經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合社會(huì)管理,社會(huì)公共事務(wù)管理職能日益凸顯。但是,開發(fā)區(qū)設(shè)立之初主要是工業(yè)
20、區(qū),幾乎沒有什么公共事業(yè)。因此,早期制定的開發(fā)區(qū)條例往往只授予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,而社會(huì)事業(yè)管理權(quán)限未能一并授予,這就導(dǎo)致開發(fā)區(qū)在管理的范圍內(nèi),社會(huì)事業(yè)方面的行政管理主體不適格。針對(duì)以上問題,有些人提出:對(duì)開發(fā)區(qū)條例進(jìn)行修改,將自行開發(fā)擴(kuò)張的管轄區(qū)域合法化,授予管委會(huì)增加社會(huì)事業(yè)管理的權(quán)限;實(shí)行開發(fā)區(qū)與其他行政區(qū)合并等解決辦法。但這些辦法并非是解決開發(fā)區(qū)管委會(huì)主體資格問題的根本之策。筆者認(rèn)為,要解決與開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行政主體資格相關(guān)的問題,最根本的途徑是通過立法解決開發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體適格。從法律地位和運(yùn)作方式看,開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似,如果地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法能夠?qū)⑺_認(rèn)為地方人民政府派出機(jī)關(guān)之一種,相應(yīng)的許多法律關(guān)系就會(huì)理順。四、開發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位的界定1、提高立法層次,出臺(tái)全國性的開發(fā)區(qū)法。法律是保證組織行為合法的前提,而高層級(jí)的立法就為開發(fā)區(qū)管理與建設(shè)提供了基本依據(jù)與保障。因此,我國
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