我國民事訴訟中弱勢群體保護論綱

1、我國民事訴訟中弱勢群體保護 論綱（下）我國民事訴訟中弱勢群體保護論綱（下）四、我國民事訴訟中弱勢群體保護機制的完善（一）切實理解平等原則平等原則是民事訴訟法的基本原則之一，貫穿于民 事訴訟全過程，對民事訴訟的全部訴訟行為都具有導向 作用。平等原則的發(fā)展經歷了一個由張揚個性的形式平等 發(fā)展到保障人權的實質平等的歷史過程。近代資產階級 革命的勝利推翻了以等級身份為特征的封建社會，并在 理性精神的指引下開始了建立現代自由民主社會的歷 程?！白杂?、平等、博愛”成為這一時期制度建設的價 值基礎。在此種情況下，法律和權利為平等提供了一個框架， 法律面前人人平等，在權利享有上也是人人平等。在形 式平等的條件

2、下，弱勢群體的“弱勢”特征被淹沒在抽 象的普遍人格中。由于權利的享有者是去除了任何自然 和社會差別的抽象的人，弱勢群體在形式上獲得了和正 常人同樣的權利，因而排除了對弱勢群體的歧視。但是 形式平等思想指引下的弱勢群體權利保護暴露出很多不 足：形式平等在現實差別面前造成了廣泛的不平等；弱 勢群體享有的只是形式上的權利，而這些權利往往無法 實現;形式平等以絕對的自由為價值目標，排除國家干 預，使弱勢群體處于無保護狀態(tài)。形式平等的實踐產生 了兩極分化的嚴重問題，并導致了強者與弱者之間尖銳 的沖突。在此背景下出現了對形式平等修正的實質平等 理論。實質平等要求對權利資源重新進行配置，并賦予 弱勢群體一定

3、的“特權"，以形式上的不平等來達到實 質上的平等，進而實現對弱勢群體的保護。我國民事訴訟堅持的平等原則也經歷了一個重大發(fā) 展進程，與西方國家不同的是由注重實質平等發(fā)展到強 調形式平等。這是隨著我國訴訟模式理念從職權主義發(fā) 展到當事人主義的變化而變化的。以往在職權主義的訴 訟模式下，法官處于主導地位，對訴訟程序的進行實行 積極干預，盡可能地以國家意志取代當事人的意志，法 官依職權主動查證，產生了“當事人動動嘴，法官跑斷 腿”的現象?！榜R錫五審判方式”就是這種訴訟模式的 一個范例。其主要特征是：1.非形式主義的常識化運 作;2.與其他社會規(guī)范相配合的個別主義的解紛方式；3.人格化的家長式

4、的法官。無論對這種超職權的訴訟模式 有何批評，其對實質平等與實質正義的追求是符合民事 訴訟的最基本的價值目標的。在當時職權主義模式下并 不存在訴訟中的弱勢群體，當事人由于自身原因或客觀 環(huán)境在訴訟中的劣勢，都可以通過強化的法官職權來彌 補。經過上世紀90年代的民事審判方式改革，我國逐 步實行從職權主義向當事人主義的轉變。以當事人為訴 訟主導，法官成為中立的裁判者，強調當事人的主體地 位，強化當事人的舉證責任。當事人主義必然追求形式 平等和程序正義，但形式平等與實質平等、程序正義與 實體正義不可避免會發(fā)生沖突。這一點不斷地為此后的 司法實踐所論證。在訴訟中處于弱勢地位的當事人，在 這種訴訟模式下

5、往往處于一種十分尷尬的境地， 一方面, 他們的訴訟理念仍然停留和寄托在“法官下鄉(xiāng)調查”、“上級會為民做主的”等舊司法運作模式的認識上，而 另一方面他們卻由于缺少訴訟經驗、缺少取證能力、缺 少律師的幫助而無法有效地接近司法。以致在訴訟中出 現了當事人強者更強，弱者更弱，法官結案易，實現公 正難的局面。尤其是隨著法官職權的進一步弱化，當事 人對程序的控制權不斷增強，訴訟拖延，訴訟成本增加 的現象日益突出。應當說，當事人主義是我國從英美法系國家引進的 "舶來品”，是上個世紀我國在人權運動的影響下，通 過司法改革加強個人權利的產物。它與我國的本土法律 資源并不契合。與英美法系國家的當事人主義

6、相比，在 司法適用上我國目前尚缺失一系列相配套的制度，如律 師強制代理制度、法律文件公開制度、法律援助制度等， 沒有相應制度的支持，我國目前民事訴訟實行當事人主 義絕對是不完善的，它帶來的影響甚至是弊大于利。對 此，有學者提出，在我國應構建一種協(xié)同型主義的訴訟 模式，合理分配法院與當事人的權能，以實現程序正義 與實體正義，形式平等與實質平等的有機統(tǒng)一，應該說, 這不失為我國未來民事訴訟法的改革方向。（二）進一步完善地域管轄制度民事訴訟地域管轄是民事糾紛進入法院首先需要明 確的一個問題，公正合理的民事訴訟地域管轄制度不僅 有利于訴訟的順利進行和案件公正、及時的處理，確保 司法權威，而且對當事人訴

7、權的保障也具有不可忽視的 作用。然而由于我國民事訴訟法制定于上個世紀 90年 代，即由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，當時那種重 管理、重規(guī)制的權力本位色彩，不可避免地會反映到地 域管轄規(guī)則中。因此，民事訴訟地域管轄制度雖然在“兩 便原則”的指導下確定了一些權利性條款，但仍是相當 有限的。加之我國地域管轄規(guī)則十分強調法律的普遍性 而忽視特殊性，對事不對人，重糾紛形態(tài)的解決，因此 雖然民事訴訟法在被告下落不明、在國外或被監(jiān)禁、勞 動教養(yǎng)等情況下，對原告進行了特殊保護，即遵循“被 告就原告”的原則，但是總的來說對弱勢群體的關注仍 嫌不夠。對于不同層次的主體，尤其是那些不便或無力 行使訴權的弱勢群體如

8、消費者、被雇傭者、被保險人等, 立法者并沒有對他們的弱勢地位予以充分地關注，從而 在設計地域管轄規(guī)則時，并未對其給予特殊的傾斜保護。為了進一步體現實質正義，加強對弱勢群體的保護, 我們認為民事訴訟法在地域管轄制度中，應對消費者、 被雇傭者、被保險人等弱勢群體，予以更多的人文關懷, 以求使強勢群體與弱勢群體達成一定程度上的和諧。1.確立保護性管轄，切實加強對弱勢群體的保護。 所謂保護性管轄，并不是一種新的管轄形式，而只是一 般地域管轄和特殊地域管轄的補充，是對原告訴權保護 的一種延伸。旨在以增加管轄聯(lián)結點“原告住所地法 院”為杠桿，來重新分配訴訟成本、訴訟風險在原、被 告間的比例，進而對處于特殊

9、情況下的原告以及特殊原 告如弱勢群體進行傾斜性保護。具體而言，首先要刪除 一般地域管轄中的例外規(guī)定，并允許對任何案件都可由 被告住所地的法院管轄。其次在構建保護性管轄制度時, 則要對原告在何種情況下進行傾斜性保護進行一一列 舉。如在被告下落不明、在國外，或原告由于健康原因、 身邊有未成年的子女要照顧以及經濟困難等不便、無力 行使訴權時，規(guī)定原告可向其住所地法院提起訴訟。同 樣，對消費者合同、個人雇傭合同、保險合同以及代位 權訴訟糾紛，法律也應規(guī)定可由消費者慣常居住地、受 雇者慣常工作地、保單持有人或被保險人或者受益人住 所地、債權人住所地的法院管轄。如此規(guī)定將使我國的 地域管轄制度更加人性化，

10、更能有效地發(fā)揮其訴權保障 功能。2.對協(xié)議管轄的限制。協(xié)議管轄是相對于法定管轄 而言的，是對法定地域管轄的變通和補充。其強調當事 人的意思自治，“是民事訴訟中處分原則的體現，它的 設立意味著當事人的處分權進一步擴大，標志著我國民 事訴訟制度民主性的進一步增強”。當然，任何權利都 是有邊界的，不是毫無限制的，當事人協(xié)議管轄的權利 也是如此。對于經營者與消費者依格式合同成立的管轄 協(xié)議，法律有必要對其進行合理的限制。因為“在現實 生活中，大公司、大企業(yè)為了追求自己的利益或者訴訟 的便利，往往在格式合同中規(guī)定糾紛的管轄法院，將公 司的所有的訴訟都集中在總公司所在地”。一般情況下, 弱勢當事人只有被動

11、地“自愿”接受合同中明顯對其不 利的協(xié)議管轄條款。這對無論是在經濟實力上還是信息 占有上均處于弱勢地位的消費者來說，巨額的前期旅費 投入就已成為消費者實現訴權的實質障礙。“規(guī)制不合 理的合同條款，維護合同正義，使經濟上的強者不能假 合同自由之名壓榨弱者，是現代法律所應負擔的任務。” 因此，為維護弱勢群體的合法利益，平衡兩方的訴訟權 利和義務，避免經營者利用格式合同的方式來選擇對消 費者非常不方便的管轄法院，有必要明確規(guī)定經營者與 消費者依格式合同成立的管轄協(xié)議，在其顯失公平時， 管轄協(xié)議無效。當然，如果管轄協(xié)議所選擇的法院的確 是在雙方當事人平等、自愿的基礎上所認可的，那么， 這種管轄協(xié)議則是

12、有效的。（一）當事人適格主體范圍的擴張與公益訴訟制度 的構建我國傳統(tǒng)當事人適格理論是從實體法角度去考慮當 事人適格基礎的，把當事人適格的基礎完全歸于原告和 被告對訴訟標的的管理權或處分權，即非實體權利人或 非直接利害關系人不能成為正當當事人而提起民事訴 訟。這一理論的著眼點在于防止濫訴和耗費寶貴的司法 資源，不容否認，用它來衡量原告是否“與本案有直接 利害關系”，許多案件是明了的，它使許多案件不必進 入實體審理過程，節(jié)約了審判資源，也防止了當事人濫 用訴權。但是隨著工業(yè)化和市場化進程的加快，環(huán)境污 染、重大產品責任事故、壟斷等涉及國家和社會公共利 益的案件日益增多，其爭點一般具有公共性，紛爭當

13、事 人一方往往是數目眾多且處于相對弱勢地位的受害人， “所涉及的利害關系或利益分布呈現集團性或擴散性， 當事人在訴訟中往往提出新的權利要求或試圖改變現有 的利益分布格局” 1。在這些情況下，如果仍然苛求 原告享有法律所明確規(guī)定的權利，而且還必須是實體法 律關系的當事人，那么爭議主體將根本無法獲得訴訟主 體資格，其利益也無法獲得保護。因此，傳統(tǒng)的當事人 適格理論受到了質疑和挑戰(zhàn)。它不僅使許多公共利益無 法在訴訟領域得到保護，也使某些特殊群體的私有利益, 如潛在消費者的權益等，無法得到有效保護。我國民事訴訟法關于正當當事人的規(guī)定被認為是構建公益訴訟制 度的最大制度障礙。如前所述，我國當事人適格制度

14、奉 行的“直接利害關系人”原則在維護公共利益領域已不 能適應社會發(fā)展的需求，要構建一個完整的公益訴訟體 系，前提是修正“直接利害關系人”原則。為有利于公 益訴訟的構建及發(fā)展，應當對現行民事訴訟法第108 條有關起訴的條件進行適當的修改，即把當事人適格的 性質定位為權利保護的要件而非訴訟成立的要件。 同時， 應當規(guī)定適格當事人不限于訴訟標的的主體，對訴訟標 的有管理權、監(jiān)督權或處分權的人或機構也可以成為適 格當事人。這項訴訟政策將所有具有相同或同類法律利 益的主體納入訴訟之中，即個人、社會團體、檢察機關 在不同的情況下都可以成為適格當事人進行公益訴訟。（四）舉證責任分配制度建構的科學化舉證責任，

15、被人們稱為民事訴訟的"脊梁"，而舉 證責任的分配，又被稱為舉證責任的“脊梁骨”，是整 個證據法的核心所在。舉證責任分配在一定意義上是個 價值考量的問題。按照德國學者瓦倫.道夫的觀點，舉 證責任分配系以公平正義為最基本的價值準則，而公平 正義的實現，又依賴于實體法的各種具體原則 2。在 民事訴訟中，舉證責任究竟由哪一方當事人負擔，這不 僅僅是一個涉及哪一方當事人需要付出更多舉證努力和 訴訟代價的問題，而且將直接影響到當事人訴訟的成敗，影響到當事人對我國訴訟制度的信任度以及訴訟的進 程。舉證責任倒置是舉證責任分配的重要問題。照法律 的一般公平理念，法律可以要求主體做的是主體有能

16、力 做并應當做的事務，并在主體不能按法律要求做時，在 其所應當做的事務范圍之內使其承擔不利后果。當然， 舉證義務與舉證能力統(tǒng)一的情況雖屬通常，但不絕對， 在主張者缺乏舉證能力的情況下，再按照舉證責任“正 置”確定其舉證義務及責任，必然與法律的一般公正理 念相悖。這就要求適當調整，由實際具有舉證能力者承 擔舉證責任，由此產生了舉證責任倒置。在設置舉證責任倒置規(guī)則時保護弱者原則應為其題 中應有之義，在民事訴訟中舉證責任倒置在較大程度上 與歸責原則相關，而歸責原則的演變又與保護弱者的精 神相關。在古羅馬時代建立起來的舉證責任分配規(guī)則一 為“原告應負舉證義務”，二為“舉證義務存在于主張 之人，不存在于

17、否認之人” 3，后來隨著大工業(yè)的發(fā) 展，依此舉證責任的分配規(guī)則，受害人獲得賠償的概率 越來越低，為保護這些在社會中處于弱勢地位的群體， 設置舉證責任倒置成為法律公義追求的必然。當然從世 界范圍來看，舉證責任倒置是實行法律要件分類說下的 特定現象，并有其局限性，但對弱者的保護是舉證責任 分配體系中不可忽略的基本精神與原則。最高法院關 于民事訴訟證據的若干規(guī)定（以下簡稱若干規(guī)定） 明確了舉證責任倒置的八種情形。并且鑒于證明責任在 審判實踐中的復雜性，若干規(guī)定第七條還明確了“依 據法律和司法解釋無法確定證明責任承擔時，人民法院 可以根據公平原則和誠實信用原則，綜合當事人舉證能 力等因素確定證明責任的

18、承擔”這一司法操作準則。最 高法院關于舉證責任倒置的司法解釋充分體現了依法保 護弱者追求實質平等的精神，凡是符合舉證責任倒置情 形的，法官要適時加以引導和正確適用，以確保“法律 意識和知識欠缺”的弱勢群體在遇到侵權時能順利打贏 官司。上述規(guī)定對指導司法實踐起到了積極作用。但由 于該規(guī)定行文簡練，就舉證責任倒置的基本概念、倒置 內容以及同民事訴訟法第 64條第1款規(guī)定的“誰 主張，誰舉證”的關系等并未展開，實踐中對該問題的 認識和做法也不盡一致。特別是，在實踐中，針對各類 民事案件的實際情況，應否適用舉證責任倒置往往成為 難點和焦點，對案件的處理有重大影響?？傊覀冋J為，我國目前舉證責任倒置的

19、規(guī)范現 狀仍然不能有效地規(guī)范實踐中舉證責任倒置的運用，以 致引發(fā)了該問題上諸多不正確的認識和不規(guī)范的做法。 并且隨著實踐中對弱勢群體的特殊侵權案件日益增多， 必將會產生更多新型的應適用舉證責任倒置規(guī)則的案 件。因此我們有必要進一步完善有關舉證責任倒置的相關立法，并通過立法技術的利用增強舉證責任倒置規(guī)則 在社會不斷發(fā)展的過程中的靈活性及法律彌補的即時 性。（二）訴訟程序的改革與完善一種真正現代的司法裁判制度的基本特征之一必須 是，司法能實效地為所有人接近。民事訴訟從微觀的角 度雖然關注的是作為個體的當事人，但是在進行程序設 計的時候，卻不能不考慮到不同社會群體的不同需求， 設計出反映不同需求的程

20、序類型供當事人選擇。在現階 段，民事訴訟法應關注社會弱勢群體的要求，構筑 一個更具親和力的“可接近”司法。為了適應社會弱勢 群體的特殊性，民事訴訟法應該設立或完善有關的 程序制度。具體措施包括：充實審前準備程序、構建小 額訴訟程序、強化法官釋明權等。1. 充實審前準備程序民事審前程序是當事人起訴 與法院審判的一個中間過濾機制，是訴訟運行中的第一 道關卡。“不打無準備之仗”這句經典的話放之四海而 皆準。這也正是各國不約而同注重審前準備程序構建的 理由之一。民事訴訟法作為程序法，具有實現權利保障, 解決民事糾紛，維護和實現社會秩序、經濟秩序等目的。 其中貫穿始終的任務是通過一系列合理程序制度的設

21、計，來實現當事人的實體權利保障。而民事審前準備程 序的設置無疑為此做出了不可磨滅的貢獻。它不僅有助 于實現實體公正，而且還有助于提高司法效率。合理的審前準備程序有助于整理證據、固定爭點和 促進和解功能4。弱勢群體由于法律知識的不足，對 于訴訟程序如何進行，以及在訴訟過程中享有什么樣的 權利，承擔什么樣的義務都是一知半解甚至完全不明白， 通過審前程序法官的告知，加強弱勢者的攻防對抗能力。 對于當事人因為法律知識不足所引起的訴求、 應訴偏差, 審前準備程序能起到預防作用，合理地確定雙方的爭點， 避免在庭審過程中對于爭點的爭執(zhí)不下而造成訴訟拖 延，節(jié)約了訴訟成本，減輕了當事人的訴累。審前準備 程序對

22、弱勢群體最重要的保護體現在對證據的收集上， 弱勢群體因為自身以及客觀環(huán)境原因在舉證能力上有欠 缺，審前準備程序中法院可以依職權收集證據的功能彌 補了其舉證能力的不足。因此，進一步充實審前準備程 序，對于更好地維護弱者的權利，實現實體公正，提高 訴訟效率，均具有極為重要的意義。2. 構建小額訴訟程序在民主法治社會，不論權利所指標的額的大小，其 權利都應該受到法律的保護；不論何種權利受到侵害， 受害者都有權訴諸司法，請求司法救濟。如何方便、快 速、低成本地行使司法裁判權，建立與之相適應的訴訟程序，是近年來法學理論界和司法實務界廣為探討的問 題。小額糾紛的當事人，受害者通常是社會中的弱勢群 體。在現

23、實生活中，受害者往往由于欠缺法律知識，擔 心訴訟成本過高，而不得不放棄自己的權利。這樣，易 于理解、程序簡便、成本低廉的小額訴訟程序就成為當 事人的理想選擇。建立小額訴訟程序制度，既能保障司 法資源得以充分利用，更多地發(fā)揮其解決糾紛實現正義 的功能，又可以使分散的零星的小額利益得到及時有效 的救濟。我國目前并沒有建立小額訴訟程序，只是簡單地規(guī) 定了簡易程序，而我國目前簡易程序未能充分發(fā)揮其簡 易迅速地解決糾紛的功能，以致難以通過簡易程序實現 對小額權利的救濟。因此，在進一步完善現有簡易程序 的基礎上，構建小額訴訟程序，對于及時有效地解決小 額糾紛，充分維護當事人，尤其是普通弱勢群體的合法 權益

24、具有十分重要的意義。3. 強化法官釋明權法官釋明權是指當事人在訴訟過程中的聲明和意思 陳述不清楚、不充分時，或提出了不當的聲明或陳述時, 或所取證據不夠充分卻以為證據已足夠時，法官以發(fā)問 和曉諭等方式提醒和啟發(fā)當事人把不明確的予以澄清， 把不充分的予以補充，或把不當的予以排除，或者讓其提出新的訴訟資料，以證明案件事實的權能5。釋明 權并非法院為調查案件事實、核實證據而產生的職權， 其實質上是法院為明了當事人的訴訟請求和案件事實而 對當事人的訴訟行為加以引導的一種訴訟程序上的指揮 權。釋明制度設立的初衷，是為了平衡當事人辯論能力 的差異，補充當事人在收集訴訟資料中的不足?！霸谝?方當事人在訴訟上

25、明顯處于劣勢時，法官就有必要通過 行使釋明權探求當事人的真實意思，這無疑也是程序正 義的應有之義。”6釋明權的行使必須充分尊重當事人的處分權和辯論權，也就是不能超越當事人處分的范 圍，也不能超越當事人主張和提出訴訟資料的范圍。為 了切實維護弱勢群體的合法權益，更好地實現實體公正， 我們認為，有必要加強法院對訴訟程序的控制、管理。(1) 明確釋明權是法官的義務。我國(尤其是廣大的 中西部地區(qū))目前法官素質仍然偏低已是不爭的事實， 加之民眾普遍法律意識差、訴訟能力弱，而律師又極少 參與訴訟，如果將釋明權作為法官的一項自由裁量權去 行使，往往很難達到設立釋明權制度的初衷。因此，我 們認為，在設置釋明

26、權制度時可借鑒德國的相關做法， 明確釋明權不僅是法院的一項權利，同時也是法院的一 項義務，當事人對于法官沒有履行釋明義務的，可提起 訴訟。并建立一定的監(jiān)督機制，對于法官怠于履行義務 的，給予相應的處罰。(2) 明確釋明權的行使范圍。對于釋明權范圍的界 定，是司法公正的必然要求。出于對弱勢群體的保護， 我國法官行使釋明權應確定在以下幾個方面：一是對當 事人舉證的釋明。告知當事人舉證要求，促使當事人在 合理期限內積極、全面、正確、誠實地完成舉證。二是 對法律概念的釋明。由于我國長期實行超職權主義訴訟 模式，在引入對抗制后，一些法律概念如擬制、自認、 舉證等群眾較為陌生，法官有義務向當事人釋明法律概

27、 念的內容，防止因當事人理解錯誤而影響裁判的公正性。 三是對當事人訴訟請求的釋明。在當事人的訴訟請求不 明確或不充分或不正確時，法官可以以發(fā)問、詢問、告 知等方式，讓當事人的訴訟主張準確表達，但不能違背 當事人意思自治的原則。四是對當事人訴訟行為的釋明。 因當事人訴訟能力弱而造成訴訟行為明顯不當的，法院 應當行使釋明權，啟發(fā)其糾正不當之處，如錯列當事人、 訴訟標的不適當等。如果當事人經釋明后拒絕糾正的， 法院可以依當事人的訴訟行為進行裁判。(3) 界定法官行使釋明權的“度”。適當的法官釋明有助于實現實體意義上的公正，而 過度的法官釋明不僅違反程序意義上的司法中立原則， 也違反實體意義上的公正原

28、則。釋明權的適用必須在程 序控制和司法中立之間尋找一個恰當的平衡點，使釋明 權既達到程序控制的目的，又實現司法中立的目標即司法公正。按照谷口安平先生的觀點：“法院進行闡明在 某一程序內是義務，在該程序以上便成為權限，再過一 定限度時則為違法（違反辯論原則）?！被谖覈袷略V 訟正處于模式轉換期的現狀，法官的釋明權應在堅持中 立的原則下適當行使，既不能過度行使釋明權，釋明權 的行使只能在法定范圍內、依法定程序進行，又要防止 消極行使釋明權，依法應當行使而不行使或怠于行使釋 明權。行使釋明權應當以探知當事人真實意思為界限， 不干預當事人對自己實體權利、訴訟權利的處分。（三）改革與完善訴訟救助制度訴

29、訟救助制度是福利國家保障經濟貧困的公民也能 平等地享有和利用國家審判資源、實現社會正義的一項 重要制度，也是一國民主和法治的重要基礎。訴訟救助 制度主要包括兩個方面的內容：司法救助制度和法律援 助制度。在現代社會，訴訟救助作為全體公民都享有的 一項社會福利和社會保障權利，直接或間接地反映在各 國憲法中，而且被納入公民權利和政治權利國際公約 等國際條約中。相比之下，我國的訴訟救助制度還很不I完1. 法律援助法律援助是指在國家設立的法律援助機構的組織、 指導和統(tǒng)一協(xié)調下，律師、公證員、基層法律工作者等 法律服務人員，為經濟困難或特殊案件的當事人給予減 免收費、提供法律幫助，以保障實現其合法權益，完

30、善 國家司法公正，健全人權及社會保障機制的一項法律制 度。隨著我國民主法制進程的加快，法律援助工作也得 到了較快的發(fā)展，特別是2003年頒布實施的法律援 助條例（以下簡稱條例）標志著我國法律援助工作 在廣度和深度上又有了新的拓展和突破。不過，盡管如 此，我國法律援助工作仍然還存在著許多問題和不足， 具體表現在：第一，經費嚴重短缺。據司法部法律援助 中心統(tǒng)計，我國每年需要法律援助的案件超過 70萬件, 而實際得到援助的不足四分之一。造成這種狀況的主要 原因是法律援助經費嚴重短缺。第二，人員遠遠不足。 目前我國法律援助的主要實施者仍是律師。法律援助制 度需要有大量的律師參與，但現在律師人數遠遠不夠

31、。 目前，我國僅有律師11萬多人，加上律師主要集中在 大中城市執(zhí)業(yè)，與援助需求呈反向分布，從而進一步加 劇了供需矛盾。第三，法律援助的覆蓋面還不夠大。一 般僅僅將維護經濟貧困者的權益作為工作的重點，但對 消費者利益保護、環(huán)境保護等公益訴訟關注不夠，甚至 完全不將其作為法律援助的對象。第四，思想上對弱勢 群體的法律援助還缺乏認識。從本質上看，法律援助制 度是構成國家司法公正體系的重要組成部分，因此建立 法律援助制度是法治國家的政府對本國公民應盡的義 務，而不是施舍。根據目前法律援助實施中的不足，結合現實中對法 律援助的需要，筆者擬提出自己的幾點建議：(1) 建立以政府撥款為主，多渠道籌資的法律援

32、助 經費來源體制。完善我國法律援助制度最首要也是最重 要的一點，就是解決好法律援助資金的來源問題。法律 援助是國家對公民應盡的責任和義務，我國的法律援助 經費主要由各級政府財政保障。但同時法律援助也是一 項社會公益事業(yè)，爭取社會最大程度的理解和支持，廣 泛募集國內外資金，動員全社會力量參與和支持我國法 律援助事業(yè)，是彌補國家各級財政對法律援助事業(yè)投入 不足的重要途徑和方法。(2) 建立相配套的管理辦法。我國條例實施以 來，國家一直未出臺一部統(tǒng)一的具有可操作性的立法， 法律援助的具體工作缺乏相關管理辦法， 從而給條例 的實施帶來一定困難。所以應當盡快制定與條例相配套的管理辦法，加強對法律援助機構

33、、資金的使用和 監(jiān)督、法律服務人員履行法律援助義務、社會組織人員 參與法律援助工作、法律援助的質量和效率等方面的管 理，全面規(guī)范法律援助工作。(3) 建立一支高素質的法律援助隊伍，充分發(fā)揮法 律援助機構的職能作用。在組織實施法律援助工作中， 要因地制宜，合理組織本機構人員、律師、基層法律服 務工作者和其他合法的志愿者參與辦案。在滿足社會法 律援助需求的同時，不斷積累經驗，對法律援助工作者 定期進行審批和考核，努力提高法律援助隊伍的素質和 專業(yè)化水平。促進法律援助案件辦理向專業(yè)化方向發(fā)展。 要根據法律服務工作者的特點，規(guī)定他們應履行法律援 助義務的內容和方式，組織、引導他們在民事法律事項 中，開

34、展與其工作領域和業(yè)務能力相適應的法律援助。(4) 廣泛募集社會資源，擴大法律援助的覆蓋面。 各級人民政府及司法行政機關應當按照條例規(guī)定的 原則和精神，采取切實措施，充分調動社會各方參與法 律援助的積極性，鼓勵和支持他們以自身資源積極投身 到法律援助事業(yè)中來，壯大法律援助的工作力量，不斷 擴大法律援助的覆蓋面，更廣泛地滿足貧困群眾的法律 援助需求。積極探索工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會 團體參與法律援助的組織形式和方式，引導他們規(guī)范開 展工作。(5) 可以借鑒歐盟國家的作法，建立法律援助的變 更和撤銷制度，在受援人后來財富增加，不再符合受援 條件時，法院可依申請或依職權撤回法律援助。這樣不 僅可

35、以有效地節(jié)約援助資金，也能給更多需要幫助的人 提供法律援助機會。2. 司法救助司法救助是世界各國目前普遍實行的一種司法救濟 制度，也是社會民主與法制進步的表現。現代國家一般 在民事案件中都不給予私人以免費的法律救助，而采取 民事訴訟收費原則，因為立法者要確保國家的財政利益 并防止當事人濫訴。不過，作為一項政策，立法者同時 又規(guī)定不應使某一訴訟行為成為富有者獨有的特權，也 不能使訴訟金額成為一項過重的負擔，因為訴訟秩序也 可以維護社會利益。因此，為促進這一政策的發(fā)展和實 現，各國幾乎都肯定了司法救助制度的意義。現在世界 上大多數國家都對無經濟承受能力但須依法保護自身合 法權益者提供司法救助。司法

36、救助制度既是完善各國司 法制度的需要，也是保障當事人程序公正的需要。司法 救助制度的建立和實施，在司法制度上的意義在于它彌 補了司法公正機制中的“短木塊”缺陷，從而使有可能 動搖“法律面前人人平等”的憲法原則的“制度真空” 得以填充7。民事司法救助制度在我國已經實施多年，但多年來 法律并沒有對其做出詳細規(guī)定，僅僅以最高法院司法解 釋為依據，且民事司法救助的規(guī)定不具體、不全面，在 實踐操作中存在缺陷：第一，救助標準模糊。國家對于 司法救助的最低或者最高限額未做明確規(guī)定，僅規(guī)定了 救助對象是經濟確有困難者。雖然各省、市有權根據各 個地區(qū)的情況自行規(guī)定，但實踐中主觀隨意性太大，造 成許多應該獲得救助的人而沒有獲得相應的救助。 第二, 司法救助的內容過于狹窄，其只限于法院對當事人訴訟 費收取方面提供優(yōu)惠政策。實際上，一些當事人在進行 訴訟時所受到的阻礙不僅僅限于經濟方面，或者有些當 事人在經濟上不存在阻礙，但可能因其他原因而不能有 效地參加到訴訟中來，從而使自己的合法權益得不到保 護。如一些當事人因年老體弱或肢體殘疾等因素導致行 動不便，在這種情況下，他們即使能夠承受訴訟費，也 可能因行動不便不能到庭參加訴訟。第三，由于司法救 助的內容僅限于訴訟費的緩、減、免方面，一般只能在 立案時對當事人進行經濟上的援助，因此