大學(xué)章程核準(zhǔn)中的若干問題探討-以教育部核準(zhǔn)六所大學(xué)章程為例

1、    大學(xué)章程核準(zhǔn)中的若干問題探討以教育部核準(zhǔn)六所大學(xué)章程為例    摘要：核準(zhǔn)是高等學(xué)校章程制定暫行辦法專章規(guī)定的大學(xué)章程生效的關(guān)鍵一環(huán)。近期，教育部已經(jīng)對第一批六所大學(xué)的章程進(jìn)行了核準(zhǔn)，這對于加快建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度具有重要意義。但在核準(zhǔn)的過程中，關(guān)于大學(xué)章程核準(zhǔn)的性質(zhì)還存在爭議，核準(zhǔn)的主體、程序等亟待完善。關(guān)鍵詞：大學(xué)章程，核準(zhǔn)，教育部，原則中圖分類號：g647文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1672-4038（2014）07-0025-06教育部對中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)等六所大學(xué)的章程進(jìn)行了核準(zhǔn)

2、，并頒布了相應(yīng)的高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書。這是自高等學(xué)校章程制定暫行辦法實(shí)施以來，教育部首次對既有高等學(xué)校新制定章程實(shí)施的核準(zhǔn)，使得規(guī)范層面的核準(zhǔn)程序變?yōu)榛钌默F(xiàn)實(shí)，昭示著中國大學(xué)將迎來依法治教的嶄新時(shí)代。然而，用“摸著石頭過河”來形容這次“核準(zhǔn)”無疑是恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)?，無論是核準(zhǔn)的對象還是核準(zhǔn)的主體、核準(zhǔn)的程序等都在“第一次”中得到檢驗(yàn)，而這個(gè)檢驗(yàn)不同于教育行政主管部門對新設(shè)立大學(xué)的章程的批準(zhǔn)。細(xì)究之，對于大學(xué)章程的核準(zhǔn)作進(jìn)一步探討，即需要回答這樣的一些問題：核準(zhǔn)章程究竟是一種什么性質(zhì)的行為？核準(zhǔn)需要遵循什么原則？核準(zhǔn)章程的主體和程序是什么？核準(zhǔn)章程有無廣度和深度的限制？核準(zhǔn)的效力如何？核準(zhǔn)的繼后程

3、序如何開展？一、大學(xué)章程核準(zhǔn)的性質(zhì)之辨“核準(zhǔn)”在不同的語境中有著不同的含義屬性。在域外，很多大學(xué)章程制定需經(jīng)歷核準(zhǔn)程序，特別是在大陸法系。例如：在德國，大學(xué)所通過自治規(guī)章（包括章程）應(yīng)經(jīng)監(jiān)督機(jī)關(guān)之許可是常態(tài)，大學(xué)法規(guī)定許可是自治規(guī)章的生效要件。因此，當(dāng)“核準(zhǔn)”一詞進(jìn)入教育行政領(lǐng)域與大學(xué)章程相結(jié)合時(shí)，需要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行梳理，追溯到大學(xué)章程核準(zhǔn)的源流，并在此基礎(chǔ)上通過與其他相關(guān)概念的對比，明晰大學(xué)章程核準(zhǔn)的性質(zhì)。1.大學(xué)章程核準(zhǔn)的由來大學(xué)章程核準(zhǔn)的前提是存在待核準(zhǔn)的大學(xué)章程，但在新中國成立后的很長一段時(shí)間里，并不存在待核準(zhǔn)的大學(xué)章程。1995年教育法的頒布實(shí)施使得大學(xué)章程成為高等學(xué)校得以設(shè)立的

4、要件之一，但教育法并未專門對大學(xué)章程進(jìn)行具體規(guī)定，而是將其與教學(xué)場所、辦學(xué)資金等一并規(guī)范。從教育法第27條的規(guī)定來看，學(xué)校的設(shè)立、變更和終止應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理審核、批準(zhǔn)、注冊或者備案手續(xù)。由此可以推知，作為大學(xué)設(shè)立要件之一的大學(xué)章程可能會經(jīng)歷“審核”、“批準(zhǔn)”、“注冊”或“備案”等手續(xù)。但此時(shí)法律中并未出現(xiàn)“核準(zhǔn)”這一用語。同年，原國家教委發(fā)布了關(guān)于實(shí)施中華人民共和國教育法）若干問題的意見（以下簡稱教育法若干意見），其中規(guī)定：“各級各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，原則上應(yīng)實(shí)行一校一章程。教育法施行前依法設(shè)立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，凡未制定章程的，應(yīng)當(dāng)逐步制定和完善學(xué)校的章程，報(bào)主管教育行政部門核準(zhǔn)

5、?！边@是章程與“核準(zhǔn)”的第一次結(jié)合。此后，“核準(zhǔn)”在1999年實(shí)施的高等教育法中被正式采用，該法第29條第3款規(guī)定：“高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)，由原審批機(jī)關(guān)審批：章程的修改應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)?！钡?，此處的“章程”指向已經(jīng)存在的大學(xué)章程。對于新制定的大學(xué)章程，教育部于同年發(fā)布的關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國高等教育法>若干問題的意見（以下簡稱高等教育法若干意見）中指出：“在高等教育法施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補(bǔ)報(bào)備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進(jìn)行。”換言之，新制定的章程需要“補(bǔ)報(bào)備案工作”。在這一年年底，教育部又出臺

6、了關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見，特別要求高等學(xué)校盡快制定、完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學(xué)。在此，對新制定章程的“補(bǔ)報(bào)備案工作”被明確為“審核”。2003年教育部發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見，其中的相關(guān)規(guī)定沿襲了這一描述。然而，同年由教育部辦公廳發(fā)布的關(guān)于開展依法治校示范校創(chuàng)建活動的通知中卻稱：“依法制定學(xué)校章程，經(jīng)教育行政部門審定并遵照章程實(shí)施辦學(xué)活動?！薄皩彾ā比〈恕皩徍恕保钡?012年教育部以部門規(guī)章的形式專門對大學(xué)章程作出規(guī)范。2012年高等學(xué)校章程制定暫行辦法（以下簡稱暫行辦法）正式實(shí)施，根據(jù)大學(xué)的實(shí)際情況，該部門規(guī)章主要針對的是各公立大學(xué)新制定的大

7、學(xué)章程。從其具體內(nèi)容來看，第四章以“章程核準(zhǔn)與監(jiān)督”為題，對章程核準(zhǔn)事項(xiàng)進(jìn)行了近乎細(xì)致的規(guī)定；第五章附則部分又專門提到“新設(shè)立的高等學(xué)校”的章程，按照規(guī)定，此類章程報(bào)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。至此，大學(xué)章程與“核準(zhǔn)”之間正式建立起法律上的聯(lián)系。2.相關(guān)概念辨析大學(xué)章程素有“大學(xué)憲章”的美譽(yù)，章程是大學(xué)自治的最高立法，因此，對章程的核準(zhǔn)就具有高權(quán)機(jī)關(guān)對高校立法的監(jiān)督含義。從立法法的規(guī)定來看，“批準(zhǔn)”、“備案”和“審查”是其主要監(jiān)督方式，未出現(xiàn)“核準(zhǔn)”的字眼。但從這三種監(jiān)督形式的內(nèi)涵來看，“核準(zhǔn)”似乎是對三者的整合，兼有三者的特征。首先，“批準(zhǔn)”是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，如自治條例等，需要經(jīng)其他有關(guān)國

8、家機(jī)關(guān)同意后才能頒布實(shí)施。可以說，“批準(zhǔn)”的關(guān)鍵在于相關(guān)有權(quán)機(jī)關(guān)是否同意，而“核準(zhǔn)”中的“準(zhǔn)”無疑也包含了這種內(nèi)在權(quán)力。其次，“備案”雖不具有“批準(zhǔn)”的決定性權(quán)力，但可起到“備以待查”的監(jiān)督狀態(tài)，為有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督提供了重要依據(jù)。雖然從字面上看不出“核準(zhǔn)”具有備案的痕跡，但核準(zhǔn)對象的提交及其最終的被同意，顯然包含了“登記、存檔”等附隨程序，除非“核準(zhǔn)”機(jī)關(guān)自己主動不予留存。最后，“審查”既可以作為單獨(dú)的監(jiān)督方式，也可融入“批準(zhǔn)”和“備案”中去。對有權(quán)機(jī)關(guān)而言，前者多是出于被動，后者則是主動而為。“核準(zhǔn)”章程必然伴隨著章程與法律法規(guī)之間的對照，只有經(jīng)歷這一過程，才能作出核準(zhǔn)章程與否的意見，即“審查”

9、會融入“核準(zhǔn)”之中。由此可見，在立法語境中，“核準(zhǔn)”同立法監(jiān)督的其他形式不謀而合，兼有“批準(zhǔn)”、“備案”和“審查”三者的特征。而在行政語境下，取得和保持辦學(xué)資格意味著應(yīng)獲得行政許可和行政確認(rèn)，由此“核準(zhǔn)”章程自然與行政許可和行政確認(rèn)產(chǎn)生一定的聯(lián)系。在行政法教材中，“核準(zhǔn)”通常是作為行政許可的形式之一，主要指行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定技術(shù)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行判斷和確定，其功能旨在防止社會危險(xiǎn)、保障社會安全。而大學(xué)章程的核準(zhǔn)似乎并未能體現(xiàn)行政許可“核準(zhǔn)”的相關(guān)內(nèi)涵和功能。但從反向來看，沒有大學(xué)章程及其核準(zhǔn)，就會缺失辦學(xué)的法定要件，就不能獲得合法的辦學(xué)資格，核準(zhǔn)章程儼然成為行政許可不可或缺的一部分

10、。在行政確認(rèn)中，雖不存在“核準(zhǔn)”一說，但卻有“批準(zhǔn)”的形式存在?！芭鷾?zhǔn)”被視為行政主體對經(jīng)審查符合法定條件的申請事項(xiàng)予以認(rèn)可或同意的行為。這與前述立法監(jiān)督中的“批準(zhǔn)”有相似之處，或許僅存有主體和對象的不同。章程作為設(shè)立高校須提交的“材料”之一，自然要經(jīng)過批準(zhǔn)這道手續(xù)，從核準(zhǔn)與批準(zhǔn)的淵源來看，核準(zhǔn)章程又恰是一種行政確認(rèn)。因此，章程核準(zhǔn)兼有行政許可和行政確認(rèn)的性質(zhì)。二、大學(xué)章程核準(zhǔn)的基本原則1.合法原則合法性原則是章程核準(zhǔn)的首要原則和基礎(chǔ)原則，即對于提交的章程核準(zhǔn)稿應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行合法性審查，如果存在不合法內(nèi)容或缺失法定內(nèi)容，核準(zhǔn)程序應(yīng)中止，待補(bǔ)充完整后再行其他方面的審查。對章程而言，合法性原則體現(xiàn)為章

11、程內(nèi)容和章程制定程序的合法，亦即章程核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)須從內(nèi)容和程序兩方面對章程是否合法作出判斷，此可稱為章程法定原則。對章程核準(zhǔn)而言，合法性原則體現(xiàn)為核準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)、依據(jù)和程序的合法，這可稱為核準(zhǔn)法定原則。具體而言，一是章程法定原則。高等教育法和暫行辦法分別規(guī)定了高校章程必須予以規(guī)范的事項(xiàng)，核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以此為據(jù)對照章程核準(zhǔn)稿，凡是缺少法定絕對記載事項(xiàng)的，就違反了符合章程法定原則。同時(shí)，法律法規(guī)對有些事項(xiàng)已經(jīng)作出初步規(guī)定的，章程應(yīng)當(dāng)按照這個(gè)內(nèi)容來制定，而不能作出相反或相異的規(guī)定。此外，暫行辦法對章程的起草、制定和通過以及提交核準(zhǔn)等有明確的規(guī)定，核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)以此為據(jù)對大學(xué)章程核準(zhǔn)稿產(chǎn)生過程的合法性進(jìn)行審查。二是核準(zhǔn)法定原則。按照高等教育法和暫行辦法的規(guī)定，章程核準(zhǔn)由法定機(jī)關(guān)進(jìn)行核準(zhǔn)，這些機(jī)關(guān)是確定的，也只有這些機(jī)關(guān)具有核準(zhǔn)章程的權(quán)力。大學(xué)不能將章程核準(zhǔn)稿提交無權(quán)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，有權(quán)機(jī)關(guān)亦不能將章程核準(zhǔn)稿轉(zhuǎn)授其他機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，否則章程不構(gòu)成法律效力的核準(zhǔn)。2.民主原則大學(xué)章程核準(zhǔn)中的民主原則有兩方面內(nèi)容：一是章程制定的過程符合民主原則，二是核準(zhǔn)章程的過程也符合民主原則。其一，大學(xué)章程作為規(guī)范大學(xué)日常運(yùn)行的重要依據(jù)，其內(nèi)容關(guān)系大學(xué)自身的發(fā)展，也對大學(xué)的教職工和學(xué)生以及其他利益相關(guān)者產(chǎn)生直接的影響。因此，大學(xué)章程的制定應(yīng)當(dāng)符合