大學財務管理體制改革研究

1、  大學財務管理體制改革研究   【摘要】 學院制作為一種大學管理制度產(chǎn)生于中世紀，并隨著大學的發(fā)展而不斷完善，目前已成為世界上大多數(shù)國家綜合性大學普遍采用的一種管理模式。文章以學院制管理模式為研究視角，剖析了國外大學學院制財務管理體制的成功經(jīng)驗，認為“統(tǒng)一領導，集中核算，兩級管理”模式是校院兩級財務管理體制的最佳選擇?！娟P(guān)鍵詞】 大學； 財務管理體制； 學院制大學作為社會經(jīng)濟中的一類特別組織機構(gòu)，具有與一般社會機構(gòu)所不同的組織機構(gòu)特點。如學者劉克利所言：“它既有科層組織的屬性，又具有文化組織的平等性、民主性屬性；內(nèi)部結(jié)構(gòu)既是按照權(quán)力等級和組織紀律建立起

2、來的行政性組織，又是一種以育人為本，兼有教學、科研、社會服務和文化傳衍的學術(shù)組織，即具有二元組織機構(gòu)特點”。大學財務管理體制是大學根據(jù)自身財務管理內(nèi)容和辦學特點，為了合理劃分財權(quán)、規(guī)范各部門財務行為、處理各方面財務關(guān)系，所建立的內(nèi)部經(jīng)濟管理制度，是保障大學內(nèi)部財務管理的統(tǒng)一性和權(quán)威性，保證各項財務管理制度自上而下順利貫徹執(zhí)行的根本制度，是大學落實財務管理制度的組織保障。合理的財務管理體制對于大學加強財務管理、促進學校事業(yè)的發(fā)展有著極其重要的作用。起源于中世紀的“學院制”模式似乎更適用于現(xiàn)代大學的組織。國外大學大都實行了學院制管理模式，形成了較為成熟的、適應學院制管理模式的財務管理體制。本文試圖

3、以學院制管理模式為研究視角，學習借鑒國外大學學院制財務管理體制的成功經(jīng)驗，以加快我國大學校院兩級財務管理體制改革的進程。一、學院制管理模式的內(nèi)涵學院制度隨中世紀大學的誕生而形成，與大學制度相伴相生，是大學制度的重要組成部分。直到今天，學院仍然是世界上大多數(shù)國家大學的主要組織形式，學院制已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代大學最主要的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形式和管理方式。學院制是大學下設學院，并以學院為管理中心，使學院具有實體性、主體性、自主性的一種分權(quán)管理的組織形式。大學發(fā)展到一定規(guī)模與層次，學系的管理模式呈現(xiàn)出較大的局限性，需要通過“學院”這樣的組織層次，在大學組織結(jié)構(gòu)體系中扮演承上啟下的角色，實現(xiàn)大學組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和大

4、學功能的優(yōu)化。學院是按照學科群落加以組合的一級行政組織。學院制必須具備三個條件：1.學院是大學內(nèi)部一個從事管理、教學和（或）科研的實體性機構(gòu)，主要是以學科、學科群建設為基礎或依托學科而設立的；2.有專職人員、可支配的資源，是學校管理工作的實施主體，學院與學校的辦學理念和定位、學校的傳統(tǒng)和特色是有機結(jié)合的；3.學院是相對獨立的辦學實體，客觀上要求學校更多地授權(quán)于學院，讓學院成為擁有一定辦學權(quán)的充滿生機和活力的實體，能更多地直接面向市場、面向社會，而不再是大學中的“生產(chǎn)”或“執(zhí)行”的基層組織。學院是一個“生產(chǎn)”或“執(zhí)行”組織，在大學的組織結(jié)構(gòu)中具有主體性地位，直接發(fā)揮著大學這一組織在教學、科研、社

5、會服務等方面的學術(shù)性功能。因此，在大多數(shù)國家，學院都是相對獨立的辦學實體，是大學組織管理的重要的分權(quán)方式，實行自主管理。學院制管理模式的基本思想就是學校權(quán)力下放，管理重心下移，管理幅度減少，實行校、院分級管理，統(tǒng)一學院管理的責、權(quán)、利，使之成為擁有適當權(quán)力，責任清晰的辦學實體，并作為學校的經(jīng)濟核算單元。從大學行政和學術(shù)權(quán)力的運作視角來看，學院制典型模式有：以歐洲及日本的大學為代表的以學術(shù)權(quán)力為主的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式；以美國的一些巨型大學為代表的以行政權(quán)力為主的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式；以英國為代表的、建立在教授治校制度之上的行政與學術(shù)權(quán)力均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。二、大學財務管理體制改革的理論基礎（一）委托代理理論委

6、托代理理論實質(zhì)是一種契約理論，基本內(nèi)容是規(guī)定委托人授權(quán)代理人完成某項工作時的委托代理關(guān)系的成立，通過委托人和代理人共同認可契約來確定他們各自的權(quán)利和責任。要點是委托人為實現(xiàn)自己的設計目標，如何通過一套激勵機制使代理人與委托人的利益盡可能地趨于一致，從而利用代理人的某種優(yōu)勢來彌補委托人的某些不足，以促使代理人會像為自己工作一樣地去采取行動，最大限度地增進委托人的利益。但在實際經(jīng)濟活動中，委托代理關(guān)系仍然存在著四個方面的非均衡性：1.利益的非完全一致性，即委托人的主要目標是自身利益的最大化，但代理人的目標是代理利益的最大化，雙方存在著潛在的利益沖突；2.風險的非完全共同性，即委托人往往是“風險中性

7、”的，代理人往往是“風險厭惡”的，雙方對風險一般持有不同的態(tài)度；3.信息的非對稱性，即代理人在訂立契約時就已掌握或在訂立契約進行工作后才掌握的“私人信息”，而委托人往往不掌握代理人這一私人信息，這就為代理人的“逆向選擇”提供了可能；4.環(huán)境的非確定性，委托人不能直接觀察到并證明代理人是否努力與努力的程度，這亦就為代理人的“規(guī)避責任”提供了方便。為了最大限度地克服代理人可能做出的逆向選擇和道德風險，委托人必須在授權(quán)的同時設置一套有效的制衡機制和控制機制來規(guī)范和約束代理人的行為。根據(jù)委托代理理論框架，我國高校系統(tǒng)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)中存在著委托代理關(guān)系：高校內(nèi)部上級與下級之間存在著委托代理關(guān)系，學校是委托

8、人，二級院系是代理人。因此，我國高校財務管理體制改革的核心，就是要處理好學校內(nèi)部上級與下級之間的關(guān)系，一方面要加強高校的宏觀調(diào)控，保證高校戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，另一方面，要調(diào)動二級院系工作經(jīng)濟性、有效性，保證二級學院發(fā)展目標為高校發(fā)展目標服務。（二）制度變遷理論制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程。作為一種公共物品，制度同其他物品一樣，其替代、轉(zhuǎn)換與交易活動也都存在著種種技術(shù)的和社會的約束條件。制度變遷可以理解為一種效率更高的制度（即“目標模式”）對另一種制度（即“起點模式”）的替代過程。制度變遷有兩種形式：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者使新制度安

9、排的創(chuàng)造，它由個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)的倡導組織和實行。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實現(xiàn)，其變遷的主體是國家。國家在使用強制性制度變遷的時候有很大的規(guī)模經(jīng)濟性，而且憑借強制力，國家在制度變遷中可以降低組織成本和實施成本。隨著我國高校的制度環(huán)境發(fā)生變化，即經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，使得我們高等學校法人地位和理財方式的制度安排發(fā)生了根本性的變化。國家通過采取主導性的強制性制度變遷使得高校變成面向社會辦學的法人實體，高校經(jīng)費來源主要由國家統(tǒng)包轉(zhuǎn)變成國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學

10、生學雜費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制。這一轉(zhuǎn)變使得我國高校的理財環(huán)境發(fā)生了很大的變化，高等學校要想在新世紀中獲得生存和發(fā)展，就必須開源節(jié)流，一方面擴大資金的來源，另一方面提高資金的使用效率，從而為高校事業(yè)的發(fā)展提供資金保證。校院兩級財務管理體制的建立，就是要通過高校內(nèi)部財務管理體制改革來應對高校理財環(huán)境的變化。通過建立新的校院兩級財務管理制度和經(jīng)費分配方法等措施促進高校內(nèi)部資金使用效率提高，達到資金節(jié)流目的。（一）“統(tǒng)一領導，集中管理”模式“統(tǒng)一領導、集中管理”的模式是指要在學校統(tǒng)一領導下，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要統(tǒng)籌安排和使用學校的各項經(jīng)費和資源，對財經(jīng)工

11、作和財務活動進行集中管理。“統(tǒng)一領導、集中管理”的模式，是一種高度集中的財務管理體制，校級財務對二級學院的人、財、物等實行統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。這種管理體制在學校規(guī)模較小時，有利于學校的宏觀調(diào)控，集中全校財力辦大事，便于從全校的角度統(tǒng)籌安排和合理調(diào)度資金，促進大學各項事業(yè)的發(fā)展。但是在市場經(jīng)濟成為主導經(jīng)濟，大學成為自主辦學實體及大學辦學規(guī)模逐年擴大的背景下，“統(tǒng)一領導，集中管理”的模式逐漸凸現(xiàn)其弊端。在此背景下，大學的辦學經(jīng)費來源由政府撥款為主渠道拓寬成財政撥款、科研經(jīng)費、學費、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會捐贈、基金收入等多渠道籌措教育經(jīng)費的體制，大學內(nèi)部逐步實行了學院制改革，實行教學、科研等事權(quán)的下放，

12、有利于理順集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系。在這種高度集中的模式下，財權(quán)集中校機關(guān)，學院無財權(quán)，也就不必承擔任何經(jīng)濟責任，這就挫傷了二級學院加強財務管理的積極性。由于院長做不到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，就難以落實院長負責制，學院制的改革也就無實際意義。（二）“統(tǒng)一領導，分級管理”模式“統(tǒng)一領導、分級管理”模式是指規(guī)模較大、管理水平較高的大學，在建立健全財經(jīng)制度、明確校內(nèi)各級、各單位權(quán)責關(guān)系和學校統(tǒng)一領導的基礎上，根據(jù)財權(quán)劃分、事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，由學校和校內(nèi)各級各單位（即二級單位）進行分級管理。“統(tǒng)一領導，分級管理”模式較充分地照顧到了二級單位的利益，有利于調(diào)動下屬部門的工作積極性。大學在下放財務管理權(quán)力中普遍采

13、用的是“包干使用、超支不補、結(jié)余留用、自求平衡”的原則，但這種模式不可避免地使大學財力分散，削弱了大學整體財力和競爭力，許多大學的一級財務機構(gòu)與二級財務機構(gòu)的行政隸屬關(guān)系是分開的，二級財務機構(gòu)在財務實踐中具有雙重身份，行政管理由其所在的單位負責，財務處只對其進行業(yè)務指導，這種雙向領導所具有的雙重身份，造成二級財務機構(gòu)工作主要受所屬部門左右，弱化了一級財務機構(gòu)對二級財務機構(gòu)的監(jiān)管作用，容易造成分級管理部門各自為政，損害學校整體利益；同時，財權(quán)的下放，導致辦學經(jīng)費分散到各級部門，形成“窮學校，富院系”的局面，學校一級財務財力不足，整個學校的財務資源不能做到統(tǒng)一調(diào)配，各院系經(jīng)費使用只考慮本部門的利益

14、，不利于學校的整體發(fā)展。隨著辦學規(guī)模的不斷擴大，學校經(jīng)費來源渠道和金額逐年增加，各二級院系可支配的資金不斷上升，開支項目不斷擴大。如何在校級部門和學院之間尋求財務平衡，保證學院理財、用財?shù)囊?guī)范性，是校院兩級財務管理中繼續(xù)解決的問題。四、國外及香港地區(qū)大學學院制財務管理體制（一）美國大學學院制財務管理體制美國作為世界上高等教育規(guī)模最大的國家，大學大多實行學院制管理，學院是學校的辦學實體和管理重心，在財務上是相對獨立的核算單位，學院很大程度上具有辦學自主權(quán)。在財務上實行分權(quán)型財務管理體制，實施“集中決策，分散經(jīng)營”的辦學思想。這種分權(quán)管理財務管理體制的好處是責、權(quán)、利分明，有利于激勵各方面主動地、

15、富有創(chuàng)造性地開展財務預算管理活動，也有利于學校對各學院及附屬單位的考核等。學院有權(quán)進行預算管理，取得經(jīng)費來源、決定經(jīng)費支出。校級匯總各院的預算，構(gòu)成學校的總預算，各院（系）按學校規(guī)定比例上交學校一部分經(jīng)費來源，用于學校的人員工資、校舍建設及其他公共財務支出。在分權(quán)管理的體制下有三點是必需的：一是資金必須由學校中央統(tǒng)一管理。整個學校只在銀行設立一個賬戶，并規(guī)定所有收入都必須匯繳入這個賬戶，所有經(jīng)費支出也都必須經(jīng)過學校的財務結(jié)算系統(tǒng)支付出去。二是科學先進的學校中央管理電腦系統(tǒng)。三是規(guī)范的財務政策。（二）英國大學學院制財務管理體制從世界范圍看，英國的學院制模式較為完善。英國大學絕大多數(shù)是公立的。根據(jù)

16、英國國家法律，學校的經(jīng)費很大一部分由政府撥款，但學校的學科建設、人事、教學等內(nèi)部管理問題，政府無權(quán)干涉。因此，每年政府通過高教撥款委員會（hefce）分配國家高等教育經(jīng)費，各高校對所分配的資金擁有自主的支配權(quán)。以伯明翰大學為例，學校收到高等教育撥款委員會的一攬子撥款后，將很小部分資金留在校一級用作行政開支，剩下的絕大部分全部分配給學院，由學院自行確定資金的使用，學院要編制預算，學校也要對資金使用效益進行考核。在一些多校區(qū)高校，財務管理工作分校、院、系分級管理，由校長、院長、系主任分別負責各自受托的財務管理范圍。校長主管整個大學的預算，校區(qū)教務長主管校區(qū)預算并負責將經(jīng)費分配到各院系，系主任掌握本

17、系的開支。學校只有一個賬號，各校區(qū)通過計算中心結(jié)算，不得在銀行開戶。院系如果經(jīng)費不足，學?？梢越柚В履甓缺仨毧鄢?，如果下年度再超支，學校就要更換該校區(qū)的教務長，因為教務長的主要職責就是按預算落實支出。（三）香港地區(qū)大學學院制財務管理體制香港的研究型大學普遍實行學院制管理，財務管理體制是“統(tǒng)一領導、分級管理”。其資源的分配依據(jù)一定的原則，參照國際知名大學的不同學科學生培養(yǎng)成本、學生數(shù)、教職工職級與編制數(shù)包干分配至學系和各行政部門。但是，預算的約束性強且控制嚴格。學系及部門負責人在財務規(guī)則內(nèi)全權(quán)行使經(jīng)費自主權(quán)。經(jīng)費的預算項目一般包括人員經(jīng)費（約占75%）、經(jīng)常性支出、設備支出、軟件支出、修繕支

18、出、員工發(fā)展支出、參加會議支出、公差支出、訪問學者/導師支出、招待費支出（學系一年一般不超過5 000元，并嚴格控制），除招待費外的非人員支出項目可自由轉(zhuǎn)賬。由于近三個撥款年度以來，政府撥款逐年減少，大學工作過去似鐵飯碗的情況逐漸改變，壓力日增。學校也鼓勵學系挖掘資源，拓展收入，即所謂開拓自收自支項目，并制定了經(jīng)濟分配政策。各單位本著發(fā)展的目的，積極開拓辦學、科技服務等創(chuàng)收渠道。五、國外大學的學院制財務管理體制分析自20世紀80年代以來，我國高等教育進入了一個新的改革和發(fā)展時期。時至今日，二級學院已經(jīng)成為我國絕大多數(shù)大學的一級行政設置了。但是由于我國大學的學院制管理起步較晚，學院制財務管理體制

19、在我國尚不成熟。國外大學的學院制財務管理體制有許多共同的特性值得我們學習與借鑒。（一）董事會是學校的最高決策機構(gòu)由董事會根據(jù)學校的情況和發(fā)展規(guī)劃，審核學校資金預算，包括人員的工資、津貼以及改善工作條件等財務開支；審批學校購買或出售的所有固定資產(chǎn)和重要財產(chǎn)，同時又保留各學院（系）相對獨立的管理各單位人、財、物的權(quán)力。（二）資金由學校統(tǒng)一控制資金管理不是分散的，是高度集中的。整個學校在銀行只設立一個賬戶，并規(guī)定所有收入都必須匯繳入這個賬戶，所有經(jīng)費支出也都必須經(jīng)過學校的財務結(jié)算系統(tǒng)支付出去。很多大學建立責任中心制度，使校級部門和各院（系）均成為“成本中心”或“支出中心”等，旨在實行有效的預算管理和

20、支出控制，提高經(jīng)費的使用效益。（三）成立校（院、系）務委員會及相關(guān)的委員會成立校（院、系）務委員會及相關(guān)的委員會對學校（院、系）的財務管理工作實施全過程監(jiān)督。這樣既保證了大學發(fā)展戰(zhàn)略的正確實施，又保證了（院、系）工作積極性的發(fā)揮，符合管理科學中的總體戰(zhàn)略制定與具體實施分離而又統(tǒng)一的管理原則。（四）十分重視教育經(jīng)費收支的全面預算管理三、中國大學財務管理體制我國高等學校財務制度第五條規(guī)定：“高等學校應實行統(tǒng)一領導、集中管理的財務管理體制；規(guī)模較大的學校實行統(tǒng)一領導、分級管理的財務管理體制?！边@兩種財務管理體制有著自身的特點。普遍認為編制學校經(jīng)費預算的過程是學校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過程，是調(diào)整學校資源配置的過程。其經(jīng)費預算管理包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考核獎懲的全面預算。各學校的預算必須經(jīng)學校監(jiān)事會或董事會審核批準后，由學校財務管理部門在事業(yè)活動中嚴格執(zhí)行。（五）進行財務管理均采用信息化的管理手段各大學紛紛建立中央管理的電腦系統(tǒng)，靠這個系統(tǒng)對各基層財務管理部門的財務收支和預算執(zhí)行進行記錄、結(jié)算和管理，并監(jiān)督其嚴格按照學校制定的財務政策和財務制度運行。（六）擴大二級單位可統(tǒng)籌安排和使用的預算經(jīng)費和分配的資源在分級管理中，擴大二級單位可統(tǒng)籌安排和使用的預算經(jīng)費和分配的資源。將本單位可使用資源全額納入，擴大單位負責人的權(quán)限，充分調(diào)動二級單位的積極性，重視大學各項業(yè)務成本與效益資料的收集，為