我國(guó)高等教育的投入模式與改革

1、    我國(guó)高等教育的投入模式與改革    摘要：本文在分析世界各國(guó)主要高等教育投入模式基礎(chǔ)上，提出我國(guó)當(dāng)前的高等教育投入模式具有“大的非公共投入，小的非公共部門”的特點(diǎn)，即以公立學(xué)校強(qiáng)烈依賴非公共投入、民辦學(xué)校發(fā)展迅速但是規(guī)模有限為主要特點(diǎn)。針對(duì)未來的改革，提出應(yīng)增加高等教育財(cái)政投入；對(duì)當(dāng)前高等教育投入機(jī)制特別是供給方資金提供機(jī)制中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出具體的政策建議。關(guān)鍵詞：高等教育，教育財(cái)政機(jī)制一、我國(guó)高等教育的投入模式 世界各國(guó)具有不同的教育投入模式，其中具有典型意義的主要有三種：（1）日本和韓國(guó)模式。其突出特點(diǎn)是：公共教育支出占gdp的比

2、例明顯低于與其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平相應(yīng)的國(guó)際平均水平。日本2003年公共教育支出占gdp比例僅為3.65%，韓國(guó)的公共教育支出占gdp比例為4.62%。但是這些國(guó)家私人教育支出較高。（2）歐洲福利國(guó)家模式。其突出特點(diǎn)是公共教育支出占gdp比例高于相應(yīng)的國(guó)際平均水平，但是私人承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)比例很低。典型的國(guó)家為法國(guó)，其2003年公共教育支出占gdp比例為6.02%。（3）美國(guó)模式。其特點(diǎn)是公共教育投入占gdp的比例較高，同時(shí)私人部門包括家庭等分擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)比例也較高。 更加深入的分析發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上各國(guó)在初等教育或初中教育的辦學(xué)體制和財(cái)政體制方面的差異較小，而導(dǎo)致彼此差異的主要是高等教育的投入模式和發(fā)展路徑

3、的不同。日本學(xué)者金子元久提出，歐洲的高等教育基本上由政府部門壟斷，私立高等教育機(jī)構(gòu)的作用具有明顯的局限性。同時(shí)歐洲高校的經(jīng)費(fèi)主要依賴政府的財(cái)政支出，家庭的直接負(fù)擔(dān)比例極為有限。對(duì)于美國(guó)來說，其高等教育分為公立部門（主要是州立大學(xué)）和私立部門。從本科課程的學(xué)生人數(shù)分布來看，前者約占7成，后者約占3成。在成本負(fù)擔(dān)機(jī)制方面，美國(guó)的高等教育公共支出在gdp中所占的比例處于國(guó)際較高水平。但是，由于美國(guó)高校的學(xué)費(fèi)水準(zhǔn)較高，成本分擔(dān)機(jī)制中個(gè)人或家庭的負(fù)擔(dān)比率也同樣處于較高的水準(zhǔn)。與前者形成鮮明對(duì)照的是，東亞地區(qū)的日本、韓國(guó)和中國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，高校學(xué)生總數(shù)中私立大學(xué)學(xué)生占據(jù)了極高的比例（7080%），從成本分擔(dān)

4、機(jī)制方面來看，高等教育的公共財(cái)政支出占gdp比例在國(guó)際上處于較低水平。另一方面，由于私立大學(xué)經(jīng)費(fèi)基本依賴學(xué)費(fèi)收入，國(guó)立大學(xué)也需要繳納較高的學(xué)費(fèi)，所以個(gè)人或家庭的負(fù)擔(dān)比例處于較高水平。印度學(xué)者泰雷克（tilak）曾指出，“從某種程度上來說，南韓和日本的經(jīng)驗(yàn)與傳統(tǒng)的福利國(guó)家模式形成了鮮明的對(duì)比，更不用說傳統(tǒng)的主導(dǎo)了歐洲經(jīng)濟(jì)體包括英國(guó)、瑞典、瑞士和意大利以及美國(guó)和加拿大的那種國(guó)家在教育提供中起重要作用的教育發(fā)展模式?！?#160;在國(guó)際比較視野下，高等教育投入模式的差異與各國(guó)在推進(jìn)高等教育大眾化初期的外在約束條件相關(guān)。根據(jù)金子元久的分析，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，東亞各國(guó)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的歷史時(shí)期

5、出現(xiàn)了高等教育升學(xué)需求的膨脹，在國(guó)、公立大學(xué)無法充分滿足現(xiàn)有升學(xué)需求的狀況下，私立大學(xué)填補(bǔ)了過度需求的缺口，同時(shí)也正是這種過度需求的產(chǎn)生為此后私立大學(xué)的快速發(fā)展提供了生存的土壤。其次，精英型高等教育機(jī)構(gòu)是社會(huì)用來復(fù)制本社會(huì)精英階層的工具，因此高等教育大眾化、普及化背后的各種政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的角力特別是精英型機(jī)構(gòu)原有的掌控權(quán)力的安排在很大程度上決定了教育發(fā)展的路徑以及教育財(cái)政的模式。美國(guó)精英型私立大學(xué)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于其基金（endowments）制度及其背后強(qiáng)有力的財(cái)團(tuán)支持，這是允許其社會(huì)精英階層將龐大的財(cái)力資源置于公共視野之外而進(jìn)行本階層復(fù)制的制度化安排。在大眾化進(jìn)程中這些精英型機(jī)構(gòu)的核心經(jīng)濟(jì)

6、基礎(chǔ)和治理機(jī)制并沒有得到根本的、更加民主化的改變；與此同時(shí)，公立（州立）高等教育機(jī)構(gòu)特別是兩年制社區(qū)學(xué)院成為美國(guó)擴(kuò)張高等教育機(jī)會(huì)的先鋒。而在公立高等教育體系中，又進(jìn)一步分層，最為典型的是加利福尼亞州“高等教育總體規(guī)劃”提出的由加州大學(xué)系統(tǒng)、加州州立大學(xué)系統(tǒng)和社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)組成的三層體制，分別對(duì)應(yīng)于精英性與公平性的教育需求。與此相比，日本從帝國(guó)大學(xué)時(shí)代發(fā)展而來的精英型國(guó)立大學(xué)的格局在大眾化進(jìn)程中也受到了保護(hù)，政府主要采取了允許私立大學(xué)設(shè)立和擴(kuò)充的戰(zhàn)略增加高等教育機(jī)會(huì)。在國(guó)際比較分析的框架下，從教育財(cái)政和提供的角度來看，我國(guó)當(dāng)前整個(gè)教育體系，特別是高等教育，簡(jiǎn)單地說具有“大的非公共投入，小的非公共部

7、門”的特點(diǎn)，也就是以公立學(xué)校強(qiáng)烈依賴非公共投入、民辦學(xué)校發(fā)展迅速但是規(guī)模有限為主要特點(diǎn)。根據(jù)2005年的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)普通高等院校31%的資金來源于學(xué)雜費(fèi)收入，只有41%的資金來自于預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)撥款。而2006年民辦學(xué)校在校生占全體在校生的比例在普通本?？苾H為 15.92%；2005年社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例在普通高等院校僅占7%左右。因此，我國(guó)為加大高等教育投入進(jìn)行總體制度設(shè)計(jì)的任務(wù)是探討適合我國(guó)國(guó)情的、在審慎和廣泛地汲取其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上、進(jìn)一步明確我國(guó)模式的高等教育發(fā)展道路和財(cái)政支持體系建設(shè)的問題。目前主要有兩個(gè)根本性的制度設(shè)計(jì)挑戰(zhàn)：第一是對(duì)于我國(guó)高等教

8、育體系內(nèi)的精英型學(xué)校和大眾型學(xué)校，政府和市場(chǎng)的財(cái)政責(zé)任應(yīng)該如何劃分？第二是對(duì)于“小的非公共部門”，未來是應(yīng)該加強(qiáng)和完善現(xiàn)有的公立高等教育體系，還是進(jìn)一步增強(qiáng)非公共部門在推動(dòng)高等教育大眾化進(jìn)程中的重要作用，并以此作為吸納社會(huì)資金的核心渠道？根據(jù)前文的分析，我國(guó)不可能仿效歐洲福利國(guó)家模式，特別是不能重回“政府包辦教育”，完全由政府承擔(dān)教育支出的老路。即使在當(dāng)前國(guó)家財(cái)力大為改善的情況下，這種模式對(duì)于我國(guó)來說還是過于“昂貴”，不具有可行性。但是，在當(dāng)前社會(huì)條件下，我國(guó)不能也不應(yīng)該走仿效日本和韓國(guó)依靠非公立學(xué)校和非公共資金提供高等教育服務(wù)的道路。當(dāng)前在教育制度上我國(guó)與日本、韓國(guó)的高等教育高速擴(kuò)張初期比較

9、接近，特別是優(yōu)質(zhì)的教育資源集中在公立學(xué)校中。而且，那些對(duì)于學(xué)生入學(xué)能力要求越低的學(xué)校，其由個(gè)人承擔(dān)的辦學(xué)成本比例越高。這種教育分化的格局產(chǎn)生了高質(zhì)量、（相對(duì)）低學(xué)費(fèi)的精英型學(xué)校，和低質(zhì)量、（相對(duì)）高學(xué)費(fèi)的大眾型學(xué)校。但是，在日本，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)民眾的收入差距并沒有擴(kuò)大。另一方面，日本和韓國(guó)在基礎(chǔ)教育的公平性方面取得的成就在全球視野下都十分突出。在這種背景下，其高等教育中的公私分野更多地被作為能力分化的體現(xiàn)而為社會(huì)所寬容。但目前我國(guó)的基本國(guó)情是民眾收入差距持續(xù)拉大，來自不同收入階層的受教育者得到校外教育資源的差距越來越大，未來學(xué)生在各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)中的分布有可能受到越來越顯著的家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)背

10、景的影響。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，依賴非公立學(xué)校和非公共資金的教育發(fā)展模式在宏觀層面上最終將帶來整體民眾的私人教育支出增加；而就分配效應(yīng)來說，我國(guó)此類政策將越來越集中影響社會(huì)非優(yōu)勢(shì)群體，最終導(dǎo)致公共教育投入作為社會(huì)財(cái)富再分配手段的作用受到嚴(yán)重制約。更為根本的問題是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革并不會(huì)必然導(dǎo)致教育領(lǐng)域內(nèi)相應(yīng)的民營(yíng)力量的壯大。在全球視野下，那些具有優(yōu)質(zhì)私立教育的國(guó)家多為文化和宗教異質(zhì)性的國(guó)家，教育首先作為“精神的市場(chǎng)”，而不是經(jīng)濟(jì)獲利的產(chǎn)業(yè)吸引了那些旨在爭(zhēng)取政治權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和文化與宗教影響的利益相關(guān)者的投入。在我國(guó)文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較低的宏觀背景下，當(dāng)前以及未來一段時(shí)

11、間內(nèi)民營(yíng)教育機(jī)構(gòu)總的特點(diǎn)是沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)財(cái)團(tuán)支持，沒有充分的資金儲(chǔ)備，基本以逐利的辦學(xué)者為主，依托學(xué)費(fèi)收入的自我積累維持運(yùn)轉(zhuǎn)。這一特點(diǎn)在高等教育領(lǐng)域?qū)⒏油怀?。總之，?duì)于我國(guó)高等教育階段的精英型學(xué)校和大眾型學(xué)校，必須進(jìn)一步明確政府投入主導(dǎo)的原則，政府必須全面加大財(cái)政投入，在均衡地、審慎地分析各種備選方案的公平效應(yīng)和效率效應(yīng)的基礎(chǔ)上，制訂和完善相應(yīng)具體的教育財(cái)政制度。 二、增加高等教育財(cái)政投入的機(jī)制設(shè)計(jì) 1.當(dāng)前我國(guó)高等教育財(cái)政機(jī)制存在的問題 教育財(cái)政機(jī)制可分為幾大類，主要包括政府的資金提供機(jī)制、政府制訂的各級(jí)各類學(xué)校的學(xué)費(fèi)政策、政府制訂的有關(guān)重要教育投入元素的相關(guān)制度（例如教師工資標(biāo)準(zhǔn)）等。而

12、在政府的資金提供機(jī)制中，又可分為兩大類：第一類是供給方的資金提供機(jī)制，指政府對(duì)于教育機(jī)構(gòu)直接的資金支持機(jī)制；第二類是需求方的資金提供機(jī)制，也就是政府將資金給予教育需求者的機(jī)制，其中包括貧困學(xué)生資助體系中的各種機(jī)制。鑒于我國(guó)政府自2007年以來已經(jīng)開始改革和完善高等教育的學(xué)生助學(xué)體系，本文著重分析當(dāng)前尚未得到充分關(guān)注的供給方資金提供機(jī)制問題。在全球視野下，供給方資金提供機(jī)制歷經(jīng)改革，隨著各國(guó)教育公共目標(biāo)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整?？偟膩碚f，供給方資金提供機(jī)制改革的趨勢(shì)是尋求公共政策目標(biāo)與資金提供機(jī)制更加直接和有效的聯(lián)系，特別是以多元素為基礎(chǔ)的復(fù)合型撥款制度確保這些多目標(biāo)的達(dá)成。相比之下，目前我國(guó)的制度仍

13、然較為簡(jiǎn)單和落后。在事業(yè)性經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制方面，我國(guó)目前的撥款方式主要包括以下幾種：（1）“基數(shù)加發(fā)展型” 這是在教育快速發(fā)展而政府財(cái)政能力或意愿不能滿足資金需求情況下經(jīng)常采用的撥款機(jī)制。（2）“投入要素型” 這種機(jī)制以教育投入元素核心是教師數(shù)量及構(gòu)成來確定事業(yè)性經(jīng)費(fèi)的預(yù)算。（3）“投入+產(chǎn)出型” 典型的做法是按照學(xué)生數(shù)預(yù)算學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，而以教師數(shù)為人頭費(fèi)預(yù)算的基礎(chǔ)。這是一種轉(zhuǎn)型期的處理辦法。（4）“簡(jiǎn)單產(chǎn)出型” 這種機(jī)制簡(jiǎn)單地以學(xué)生數(shù)、或分學(xué)科與層級(jí)的學(xué)生數(shù)為主要參數(shù)（在我國(guó)背景下，高等教育完成率低的現(xiàn)象不像其他國(guó)家突出，因此學(xué)生數(shù)可等同于產(chǎn)出的測(cè)量），按照生均經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金分配。徹底的以

14、學(xué)生數(shù)為唯一政策參數(shù)的預(yù)算方式屬于零基預(yù)算。在財(cái)政撥款機(jī)制方面，我國(guó)目前仍有相當(dāng)數(shù)量的省級(jí)財(cái)政依托“基數(shù)加發(fā)展”的方法分配高等教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)，不少地方政府按照1998年的基數(shù)進(jìn)行撥款，這是導(dǎo)致全國(guó)范圍內(nèi)高校預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)自2000年開始逐年下降的主要原因。但是，值得注意的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府對(duì)于高教增大投入的趨向也十分明顯。例如，江蘇、浙江目前按照生均經(jīng)費(fèi)定額方法努力提高高等教育的經(jīng)費(fèi)保障水平，并且定額標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。2007年浙江的基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)為6800元，2008年標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高至超過部屬高校標(biāo)準(zhǔn)。目前看來，這種現(xiàn)實(shí)中的“簡(jiǎn)單產(chǎn)出型”主要有三個(gè)突出的問題：第一是制造了學(xué)校進(jìn)一步擴(kuò)

15、大招生人數(shù)的內(nèi)在激勵(lì)，罔顧高等教育質(zhì)量下降的危險(xiǎn)。第二是與專業(yè)和學(xué)科有關(guān)的財(cái)政激勵(lì)問題。生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（和學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）各學(xué)科之間差距太小，未能充分反映各學(xué)科的辦學(xué)成本和社會(huì)需求差異。以某省為例，專業(yè)折算系數(shù)文科為0.9，理科為1，醫(yī)學(xué)為 1.25，工科為1.2。相比之下，醫(yī)科與工科的系數(shù)顯然較低。這系統(tǒng)地激勵(lì)了學(xué)校努力擴(kuò)張那些辦學(xué)成本較低而社會(huì)需求可能已經(jīng)飽和的學(xué)科和專業(yè)，社會(huì)需求旺盛但辦學(xué)成本較高的專業(yè)和學(xué)科沒有得到充足發(fā)展。這種財(cái)政激勵(lì)機(jī)制最終導(dǎo)致宏觀層面上的高等教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力市場(chǎng)人才需求結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位，這也可能是導(dǎo)致當(dāng)前高校畢業(yè)生就業(yè)率不高的根本原因之一。第三個(gè)突出問題與辦學(xué)層次有關(guān)。

16、值得關(guān)注的是，高職高專院校的生均基準(zhǔn)定額常常被簡(jiǎn)單地定為本科院校定額的一定比例（例如 90%），這樣的制度安排不能充分體現(xiàn)兩類院校的功能差異和不同的定位走向，而且構(gòu)成了“專升本”這種學(xué)校罔顧社會(huì)需求、忽視追求辦學(xué)特色。總體來說，事業(yè)性經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制是實(shí)現(xiàn)教育公共政策目標(biāo)最為重要的財(cái)政手段，因此在加大財(cái)政投入的過程中，如何全面完善和改革我國(guó)各級(jí)各類院校的事業(yè)性撥款機(jī)制是核心任務(wù)。另外，在供給方資金提供機(jī)制中，政府撥付的各種專項(xiàng)資金也是重要的組成部分。我國(guó)當(dāng)前涉及的核心問題是高等教育中研發(fā)活動(dòng)的財(cái)政支持機(jī)制和高校的基建投入問題。這兩類支出目前主要以專項(xiàng)資金的方式投入。研究表明，風(fēng)險(xiǎn)很大的純基礎(chǔ)研究適

17、合于持續(xù)、穩(wěn)定支持模式，不適合采用周期性項(xiàng)目的資助模式。而在基建方面，高等院校普遍出現(xiàn)的債務(wù)問題，根本原因在于教育基建投入的保障機(jī)制從未得以建立。在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，部分教育支出（例如校舍修繕等）由政府依靠專項(xiàng)資金進(jìn)行支持，其背后的原因是這些支出納入常規(guī)性事業(yè)性撥款所帶來嚴(yán)重的財(cái)政壓力。專項(xiàng)資金的機(jī)制具有較強(qiáng)的指向性，能有效提高資金使用的有效性，而且不會(huì)觸及財(cái)政體制問題，上級(jí)政府可以進(jìn)退有余。但是，在財(cái)力基礎(chǔ)增強(qiáng)的情況下，應(yīng)該將每所學(xué)校必需的、為學(xué)校持續(xù)循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)所必要的、本質(zhì)上屬于事業(yè)性經(jīng)費(fèi)核心組成部分的支出項(xiàng)目納入常規(guī)性撥款的范疇。 三、初步的政策建議 對(duì)于高等教育（包含高等職業(yè)教育），

18、增加教育投入應(yīng)將改革高等教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制作為重要任務(wù)。首先在加大財(cái)政投入的前提下，建立和健全逐年提高生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)的制度，逐步實(shí)施更加重視產(chǎn)出和結(jié)果因素的規(guī)范化的撥款機(jī)制。建議將財(cái)政激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)進(jìn)一步深化到大學(xué)和學(xué)院的功能結(jié)構(gòu)以及與此對(duì)應(yīng)的專業(yè)和學(xué)科層次上。也就是在財(cái)政激勵(lì)機(jī)制和質(zhì)量保障機(jī)制的頂端設(shè)計(jì)上，從目前的以院校整體為基本瞄準(zhǔn)單位的做法向更加偏重以大學(xué)和學(xué)院的功能要素包括人才培養(yǎng)、科研和社會(huì)服務(wù)為單位的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移。簡(jiǎn)而言之，高校事業(yè)性經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制的改革原則應(yīng)是在加大投入的基礎(chǔ)上，實(shí)施“功能導(dǎo)向、分類支持”的撥款機(jī)制。首先按照高等學(xué)校的三大社會(huì)功能，財(cái)政撥款體系由教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和社會(huì)服務(wù)激勵(lì)經(jīng)費(fèi)構(gòu)成。針對(duì)每一類功能的經(jīng)費(fèi)，原則上又由基本保障經(jīng)費(fèi)、績(jī)效經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)構(gòu)成。其中績(jī)效經(jīng)費(fèi)制度旨在建立更加有效的微觀層面的公共政策目標(biāo)執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)高校對(duì)于教育產(chǎn)出和教育