關(guān)于我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作調(diào)研報(bào)告

1、關(guān)于我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作調(diào)研報(bào)告 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地流轉(zhuǎn)）問(wèn)題，是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。解決好這一問(wèn)題，有利于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收致富、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，也有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。xx市作為全國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高的大都市，在土地流轉(zhuǎn)方面既有全國(guó)普遍存在的現(xiàn)象與問(wèn)題，更有推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的一些特殊條件與需求。 為全面落實(shí)中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定和實(shí)施中共xx市委關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的意見(jiàn)，開(kāi)創(chuàng)我市城鄉(xiāng)發(fā)展新局面，迫切需要將國(guó)家相關(guān)制度與我市具體實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，針對(duì)我市土地流轉(zhuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

2、，探索規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出對(duì)策。為此，市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與民建xx市委組成聯(lián)合調(diào)研組，于2009年7月-10月，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查研究。調(diào)研組聽(tīng)取了市農(nóng)委、市國(guó)土局有關(guān)情況通報(bào)，然后赴通州、大興、懷柔、房山四個(gè)區(qū)縣進(jìn)行了實(shí)地考察，并多次召開(kāi)研討會(huì)、座談會(huì)。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成如下調(diào)研報(bào)告。 一、我市土地流轉(zhuǎn)總體上是健康的、有序的，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整 我市自2004年完成農(nóng)村土地確權(quán)以來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，土地流轉(zhuǎn)面積、涉及農(nóng)戶數(shù)量均呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢(shì)，土地流轉(zhuǎn)形式也日益多樣化，并取得了明顯成效，其發(fā)展總

3、體上是健康和有序的，與我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平基本上是相符的。 （一）土地流轉(zhuǎn)日趨活躍 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大。截止2008年底，全市農(nóng)村土地確權(quán)面積476.7萬(wàn)畝，其中各種形式的流轉(zhuǎn)面積217.9萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)比例（流轉(zhuǎn)率）為45.7%。期間，2004年發(fā)布的xx市委、市政府關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)，直接推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展。確地流轉(zhuǎn)面積由2004年的4.6萬(wàn)畝增加到2008年的16.1萬(wàn)畝，4年里增加了250%。 土地流轉(zhuǎn)形式日益多樣。目前，我市共有確地流轉(zhuǎn)、確利流轉(zhuǎn)和確股流轉(zhuǎn)三種主要流轉(zhuǎn)形式。其中，“確地流轉(zhuǎn)”是指村集體將土地按照人均占有的原則確權(quán)分地到各個(gè)農(nóng)戶、實(shí)

4、現(xiàn)“人頭對(duì)地頭”之后，確地農(nóng)戶自主將土地流轉(zhuǎn)出去的方式；“確利流轉(zhuǎn)”是指未實(shí)現(xiàn)“人頭對(duì)地頭”的村集體，或者實(shí)現(xiàn)“人頭對(duì)地頭”之后的農(nóng)戶又將土地交由村集體統(tǒng)一處置，并由村集體按成員人口落實(shí)土地權(quán)益之后，通過(guò)村民代表大會(huì)民主決議，由村集體將土地流轉(zhuǎn)出去的形式；“確股流轉(zhuǎn)”是指在按集體經(jīng)濟(jì)組織成員人口落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議討論決議，將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，由集體經(jīng)濟(jì)組織將土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)戶依據(jù)土地股份參與集體土地收益分配。截止2008年底，全市217.9萬(wàn)畝流轉(zhuǎn)總面積中，確利流轉(zhuǎn)、確股流轉(zhuǎn)、確地流轉(zhuǎn)分別占81.0%、11.6%和7.4%。其中，確利流轉(zhuǎn)和確股

5、流轉(zhuǎn)又主要采取轉(zhuǎn)包、租賃和股份合作三種方式；確地流轉(zhuǎn)主要采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作五種方式。截止2008年底，流轉(zhuǎn)總面積中轉(zhuǎn)包、出租、股份合作、轉(zhuǎn)讓、互換和其他方式分別占53.33%、33.64%、11.90%、0.97%、0.06%和0.10%。 （二）土地流轉(zhuǎn)效果明顯，有力促進(jìn)了xx縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 推進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模化發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模得到了不同程度的擴(kuò)大。截止2008年底，全市單體經(jīng)營(yíng)規(guī)模在30畝以上土地面積已占全市確權(quán)土地總面積的32.8%。其中，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在30-49畝的占全市確權(quán)土地的3.4%，50-99畝的占5.4%，100畝及以上的占24%。可見(jiàn)，土地流

6、轉(zhuǎn)是“青睞”土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，規(guī)模越大則對(duì)流轉(zhuǎn)的吸引力越大。 推動(dòng)了農(nóng)民增收致富進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，由主要依靠種植業(yè)向租金、薪金和股金“三金”轉(zhuǎn)化，即參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民在取得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)（租金）的同時(shí)，還可以通過(guò)在龍頭企業(yè)就業(yè)而得到工資收入（薪金），參與股份合作社還可以得到土地分紅（股金），土地流轉(zhuǎn)之后的農(nóng)民往往增收十分顯著。據(jù)市農(nóng)委統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)民人均純收入中，來(lái)自土地流轉(zhuǎn)的收入由2004年的19元上升到2008年的119元，增長(zhǎng)了526%。 提升了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步促進(jìn)了xx縣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)了都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別是極大地促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)

7、業(yè)及籽種農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2008年底，全市設(shè)施農(nóng)業(yè)總面積已達(dá)22萬(wàn)畝，比2004年增長(zhǎng)了51%；觀光農(nóng)業(yè)園由2004年的448個(gè)增加到2008年的1332個(gè)，增長(zhǎng)了近2倍。 （三）土地流轉(zhuǎn)工作不斷在創(chuàng)新中向前推進(jìn) 各區(qū)縣均十分重視土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)。自2004年xx市委、市政府關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)發(fā)布以來(lái)，各區(qū)縣均結(jié)合本地情況和發(fā)展需要不斷探索和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度。例如，xx區(qū)繼2004年出臺(tái)xx區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法之后，又于2008年發(fā)布了關(guān)于建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快都市農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收的意見(jiàn)，明確了“規(guī)劃調(diào)控、集約高效、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、中介服務(wù)、政策扶

8、持、監(jiān)督管理、矛盾調(diào)處和仲裁、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估”等8個(gè)機(jī)制；xx區(qū)政府出臺(tái)了xx區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干規(guī)定；xx區(qū)繼2004年發(fā)布關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)工作的意見(jiàn)之后，又于2007年發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知及xx區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法；大興早在1999年即以縣委、縣政府名義發(fā)布了關(guān)于建立農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的意見(jiàn)，并于2004年由區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合出臺(tái)了xx區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法。各區(qū)縣的探索和創(chuàng)新，為我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也提出了新的要求。 土地流轉(zhuǎn)形式不斷創(chuàng)新。包括互

9、換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、兼并、股田等在內(nèi)的流轉(zhuǎn)形式，出現(xiàn)時(shí)間有先后之分，最早出現(xiàn)的是互換和轉(zhuǎn)包等形式，與當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)、農(nóng)民就業(yè)渠道狹窄和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求不大的情況基本相符；出現(xiàn)較晚的則是土地入股及土地股份合作等形式，符合當(dāng)今土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求旺盛、農(nóng)民就業(yè)渠道逐步多元化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高的基本情況。其中，部分地區(qū)開(kāi)始嘗試的土地股份合作已經(jīng)初步取得了良好效果；有些地區(qū)開(kāi)始嘗試將土地先從農(nóng)戶流轉(zhuǎn)到集體，再由集體進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)或集中流轉(zhuǎn)給企業(yè)。 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作逐步加強(qiáng)。各級(jí)政府特別是區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下，通過(guò)建設(shè)服務(wù)平臺(tái)、提供流轉(zhuǎn)信息和開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)糾紛

10、仲裁等，不斷加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。例如，xx區(qū)于2006年建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，提供土地流轉(zhuǎn)供求信息，并建立了村、鎮(zhèn)、區(qū)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)；xx區(qū)于2007年建立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，提供政策咨詢、規(guī)范合同文本下載、土地流轉(zhuǎn)典型引路等服務(wù)，并提供電話咨詢服務(wù)；xx區(qū)也依托xx市土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，搭建了土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，提供土地轉(zhuǎn)出、土地需求、資產(chǎn)轉(zhuǎn)出、流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)、流轉(zhuǎn)規(guī)程、政策法規(guī)和文件下載等服務(wù)；xx區(qū)也于2008年建立了與市級(jí)平臺(tái)對(duì)接的區(qū)土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。 二、當(dāng)前我市土地流轉(zhuǎn)工作需要研究和解決的主要問(wèn)題 （一）土地流轉(zhuǎn)的政策取向尚需進(jìn)一步明確 我市土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得顯著進(jìn)展和積極成效，但與

11、農(nóng)民增收致富、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效和新農(nóng)村建設(shè)要求相比，與率先形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局目標(biāo)相比，流轉(zhuǎn)工作還存在一定差距；同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)中也確實(shí)出現(xiàn)了改變土地用途、侵害流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益等不當(dāng)行為和不良現(xiàn)象。在此形勢(shì)下，有必要盡快明確土地流轉(zhuǎn)的政策取向并完善各項(xiàng)管理措施。 （二）土地流轉(zhuǎn)制度還不夠完善 雖然市政府和各區(qū)縣政府均已就土地流轉(zhuǎn)制定了相應(yīng)的辦法，也取得了顯著效果，支撐了土地流轉(zhuǎn)工作總體上健康發(fā)展，但在土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)方面仍然存在一些問(wèn)題。 缺乏農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的分析表達(dá)機(jī)制。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的決策主體和行為主體，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿是土地流轉(zhuǎn)的前提，及時(shí)準(zhǔn)確地把握農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿是提高流轉(zhuǎn)效率和實(shí)現(xiàn)可持

12、續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。為此，需要建立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的分析和表達(dá)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上，深入研究土地流轉(zhuǎn)的基本規(guī)律。 缺乏土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的指導(dǎo)辦法。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的高低，是達(dá)成和維持土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的關(guān)鍵所在，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格既不能過(guò)低而影響到轉(zhuǎn)出方的土地權(quán)益，也不能過(guò)高而影響到轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)權(quán)益。合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，既要考慮到轉(zhuǎn)出方的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格預(yù)期，也要考慮到接轉(zhuǎn)方的價(jià)格承受能力。農(nóng)民過(guò)高的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格預(yù)期，往往是建立和維系土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的障礙之一。為此，需要通過(guò)科學(xué)測(cè)算和詳盡調(diào)查，制定不同區(qū)位承包土地的流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格。 缺乏土地流轉(zhuǎn)糾紛處置辦法。土地流轉(zhuǎn)中往往會(huì)出現(xiàn)土地權(quán)益糾紛問(wèn)題，直接影響到土地流轉(zhuǎn)雙

13、方利益關(guān)系的存續(xù)，也影響到土地流轉(zhuǎn)的效率和效益，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧。采取個(gè)案處置的辦法盡管可以在一定程度上緩解土地流轉(zhuǎn)糾紛，但缺乏成熟有效的處置辦法，往往會(huì)使糾紛處理費(fèi)時(shí)費(fèi)力且效果不佳。為此，迫切需要建立一套土地流轉(zhuǎn)糾紛處置辦法。 缺乏土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益保障機(jī)制。土地權(quán)益對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，決不能因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而犧牲農(nóng)民的利益，否則會(huì)動(dòng)搖農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。事實(shí)表明，由于土地流轉(zhuǎn)供求信息不對(duì)稱(chēng)，或由于少數(shù)村干部在流轉(zhuǎn)中的不當(dāng)行為，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中遭受權(quán)益侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，接轉(zhuǎn)方的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)益也必須予以保護(hù)，不允許單方擅自中止土地流轉(zhuǎn)關(guān)系而影響接轉(zhuǎn)方的正常

14、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。 （三）土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范措施不夠健全 轉(zhuǎn)出方面臨土地權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盡管可以提高農(nóng)民的土地收益水平，但任何形式的土地流轉(zhuǎn)對(duì)于轉(zhuǎn)出方來(lái)說(shuō)都存在一定的收益風(fēng)險(xiǎn)，土地收益水平越高、土地增值越大的流轉(zhuǎn)形式，其風(fēng)險(xiǎn)也往往越大。目前，多數(shù)地區(qū)、多數(shù)流轉(zhuǎn)合同采取土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年遞增（如年增5%）的方法，固然在短時(shí)間內(nèi)可以規(guī)避農(nóng)民土地權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)往往不可能持續(xù)保證農(nóng)民土地收益的逐年遞增。 接轉(zhuǎn)方面臨經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。接轉(zhuǎn)方并非總是在流轉(zhuǎn)關(guān)系中居支配地位，一旦實(shí)施投資行為后，可能由于投資的“沉入”特性而受制于轉(zhuǎn)出方；而且，任何企業(yè)的經(jīng)營(yíng)不可能總是一帆風(fēng)順，必須面對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和

15、政策風(fēng)險(xiǎn)。 政府面臨行政管理及信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)畢竟是農(nóng)民自己的行為，政府只能引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，決不可越位、代辦或直接充當(dāng)流轉(zhuǎn)的一方。否則，將會(huì)導(dǎo)致行政管理成本上升，更會(huì)引致政府腐敗和信譽(yù)損失。目前，部分地區(qū)確實(shí)存在政府特別是基層政府過(guò)度干預(yù)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為土地流轉(zhuǎn)主體的現(xiàn)象，違背了農(nóng)民自愿的原則。 （四）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)有待加強(qiáng) 迫切需要加強(qiáng)信息平臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支撐作用。目前，市、區(qū)縣都已經(jīng)建立了土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，并開(kāi)始提供形式多樣的各種服務(wù)，但真正靠平臺(tái)達(dá)成土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的比例還很低，部分地區(qū)尚不足7%。這說(shuō)明信息平臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的支撐作用亟待進(jìn)一步提高。 迫切需要提高土地

16、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解與仲裁能力。將土地流轉(zhuǎn)糾紛控制在土地流轉(zhuǎn)雙方范圍內(nèi)，無(wú)疑對(duì)于消彌矛盾、維系健康的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系是極其有益的。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)各地普遍缺乏土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁能力，這可能成為土地流轉(zhuǎn)糾紛增多和矛盾影響范圍擴(kuò)大的隱患，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解與仲裁能力建設(shè)已十分迫切。 （五）土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管工作還不到位 加強(qiáng)流轉(zhuǎn)后土地用途監(jiān)管已迫在眉睫。“依法、自愿、有償”及“三個(gè)不得”（不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益）是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地區(qū)不同程度存在流轉(zhuǎn)后土地非農(nóng)化的現(xiàn)象，特別是超比例轉(zhuǎn)作建設(shè)用地問(wèn)題并非個(gè)別現(xiàn)象，這成為我市違規(guī)用地的主要原因之一

17、。 以合同進(jìn)行規(guī)范化管理勢(shì)在必行。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，必須主要通過(guò)合同化管理的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。合同化管理有助于建立平等互利、持續(xù)有效的流轉(zhuǎn)關(guān)系，有助于流轉(zhuǎn)后土地用途的監(jiān)管，有助于防范流轉(zhuǎn)糾紛。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)私下口頭協(xié)議還占相當(dāng)大比重，真正以合同達(dá)成土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的比例還不高，有的地區(qū)甚至還不到30%?！翱湛跓o(wú)憑”往往是產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)糾紛的主要原因。 三、采取系列措施，進(jìn)一步推動(dòng)我市土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展 （一）明確新形勢(shì)下我市土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想 針對(duì)目前我市土地流轉(zhuǎn)的新情況、新問(wèn)題和新需求，結(jié)合國(guó)內(nèi)其他地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，xx市在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持“積極引導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)，鼓勵(lì)探索、規(guī)范

18、管理，分類(lèi)指導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)”的指導(dǎo)思想。 積極引導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)。按照“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，加大我市“三農(nóng)”支持政策力度，制定和完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，注重典型示范，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的政策性引導(dǎo)，通過(guò)全市各地區(qū)、各部門(mén)、各方面的共同努力，推動(dòng)新形勢(shì)下我市土地流轉(zhuǎn)在更高層次上實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。 鼓勵(lì)探索、規(guī)范管理。鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門(mén)、各方面以促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)為目標(biāo)，以推動(dòng)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)增收為核心，以保證農(nóng)民充分就業(yè)為前提，積極探索土地流轉(zhuǎn)的新做法、新模式、新措施；同時(shí)，注重加強(qiáng)相關(guān)制度的建立與完善，通過(guò)規(guī)范化管理避免和解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。 分類(lèi)指導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)。針對(duì)各

19、地區(qū)的實(shí)際情況和目標(biāo)要求的差異性、各地土地流轉(zhuǎn)工作的非均衡性，以及針對(duì)確利流轉(zhuǎn)、確股流轉(zhuǎn)和確地流轉(zhuǎn)在主要矛盾或矛盾的主要方面的差異性，加強(qiáng)對(duì)不同地區(qū)、不同流轉(zhuǎn)形式的土地流轉(zhuǎn)工作的分類(lèi)指導(dǎo)。同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化包括信息平臺(tái)、糾紛處置等在內(nèi)的服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。 （二）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)我市土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持的基本原則 強(qiáng)調(diào)要在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，只有堅(jiān)定不移地堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民才有可能充分行使土地流轉(zhuǎn)權(quán)力，從根本上消除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。 強(qiáng)調(diào)農(nóng)民始終是土地

20、流轉(zhuǎn)的決策主體和行為主體。既要明確各級(jí)政府特別是基層政府，不得以任何借口過(guò)度干預(yù)甚至強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，更不得剝奪農(nóng)民的處置權(quán)，又要防止政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作放任自流，避免出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的混亂局面。為此，建議建立健全農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿表達(dá)機(jī)制和流轉(zhuǎn)后農(nóng)民滿意度反饋機(jī)制。 明確土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”和“三個(gè)不得”的原則。同時(shí)，結(jié)合我市城市化發(fā)展較快的特點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)還要“依規(guī)”進(jìn)行，重點(diǎn)依據(jù)為xx市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）和各區(qū)縣土地利用總體規(guī)劃，以及各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。尤其是應(yīng)盡快拿出具體措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正土地流轉(zhuǎn)中的違法、違規(guī)行為，防止

21、以土地流轉(zhuǎn)名義變相改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途。 （三）研究制定推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的政策措施，重點(diǎn)嘗試將支農(nóng)惠農(nóng)政策及投入與土地流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合起來(lái) 市、區(qū)縣政府財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的投入，應(yīng)按土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模實(shí)行差異化安排。市、區(qū)財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，應(yīng)確定一定比例用于支持土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尤其應(yīng)鼓勵(lì)和支持種植大戶、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，以此推動(dòng)農(nóng)業(yè)高效發(fā)展。一些省市將財(cái)政支農(nóng)資金使用與土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)的做法，值得我市借鑒。 大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供有力支撐。通過(guò)各級(jí)政府、各部門(mén)、各方面的共同

22、努力，并制定鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)向xx縣區(qū)轉(zhuǎn)移的配套政策，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力，為土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供良好環(huán)境與條件。 將農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有助于農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和應(yīng)用。應(yīng)結(jié)合各地農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況，由市、區(qū)縣配備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)力量，充分發(fā)揮科技對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支撐作用。 （四）鼓勵(lì)探索土地流轉(zhuǎn)的新形式和新模式 不斷完善創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。在尊重群眾首創(chuàng)精神和堅(jiān)持“依法、自愿、有償”和“三個(gè)不得”原則的基礎(chǔ)上，提倡和鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門(mén)、各方面積極探索包括“土地股份合作制”以及“農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給村集體或合作社”等土地流轉(zhuǎn)新模式，使

23、我市土地流轉(zhuǎn)工作在不斷創(chuàng)新中發(fā)展。 開(kāi)展對(duì)各類(lèi)土地流轉(zhuǎn)模式的正負(fù)效果的系統(tǒng)比較研究。由管理和咨詢機(jī)構(gòu)共同研究，建立土地流轉(zhuǎn)模式評(píng)估辦法和指標(biāo)體系，運(yùn)用指標(biāo)體系進(jìn)行各類(lèi)土地流轉(zhuǎn)模式的效果評(píng)估，以確認(rèn)各類(lèi)各類(lèi)流轉(zhuǎn)模式的優(yōu)劣，進(jìn)而確定提倡和選擇的順序以及政府支持和鼓勵(lì)的重點(diǎn)。 （五）加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理，努力將各類(lèi)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)降低到最低限度 提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。加大農(nóng)村土地承包法及其他相關(guān)法規(guī)政策的宣傳力度，讓農(nóng)民充分了解土地流轉(zhuǎn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同化管理。對(duì)實(shí)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等各種形式的土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)程序

24、以及轉(zhuǎn)出方、接轉(zhuǎn)方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，并依法簽訂書(shū)面合同，明確村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的職責(zé)，以切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)和管理，防止口頭協(xié)議和私下協(xié)議造成的糾紛和隱患，不斷提高合同的規(guī)范化水平和土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的合同化率。 運(yùn)用土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方合理的價(jià)格預(yù)期。在不違背市場(chǎng)原則的前提下，以科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格引導(dǎo)雙方的合理經(jīng)濟(jì)預(yù)期，以達(dá)成、維系和發(fā)展良好的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，確保土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。 研究制定政府在土地流轉(zhuǎn)中行為規(guī)范。該規(guī)范應(yīng)明確各級(jí)政府特別是基層政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中可為和不可為的行為內(nèi)容，重點(diǎn)防止和糾正政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)度干預(yù)，切實(shí)

25、強(qiáng)化農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位。 建立土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益保障機(jī)制。明確土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)全部歸土地承包方所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府有關(guān)部門(mén)不得私立名目截取流轉(zhuǎn)費(fèi)用；重點(diǎn)建立由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金，由接轉(zhuǎn)方按土地流轉(zhuǎn)面積和土地流轉(zhuǎn)合同期限等因素一次性或分年度交納，合同到期后根據(jù)接轉(zhuǎn)方履行合同情況一次性全部或部分退還保證金，盡量不增加土地接轉(zhuǎn)方的經(jīng)營(yíng)成本；同時(shí)，建立由村集體經(jīng)濟(jì)組織或經(jīng)濟(jì)合作組織擔(dān)保的流轉(zhuǎn)合同關(guān)系，以確保接轉(zhuǎn)方的合法權(quán)益。 研究制定土地流轉(zhuǎn)糾紛處置辦法。賦予各級(jí)政府特別是基層政府在土地流轉(zhuǎn)糾紛處置中的責(zé)任與職能，明確集體經(jīng)濟(jì)組織在糾紛處置中地位與作用，并對(duì)糾紛調(diào)解或仲裁組織（委員會(huì)）的人員構(gòu)成提出原則性要求。同時(shí)，建議司法部門(mén)盡快研究土地流轉(zhuǎn)糾紛典型案例，推出若干處置土地流轉(zhuǎn)糾紛的示范案例。 （六）加強(qiáng)對(duì)我市土地流轉(zhuǎn)的分類(lèi)指導(dǎo) 對(duì)平原和山區(qū)土地流轉(zhuǎn)采取不同的指導(dǎo)措施。針對(duì)平原地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格