發(fā)達國家財政預(yù)算管理制度分析報告(共81頁).doc

1、發(fā)達國家財政預(yù)算管理制度的先進經(jīng)驗不是一個籠統(tǒng)的概念，而是不同國家各有自己國情、各有自己特色。發(fā)達國家先進經(jīng)驗也不是一個抽象的概念，而是蘊含在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個具體管理環(huán)節(jié)之中，具有鮮明的實踐特征。因此，我們借鑒發(fā)達國家財政預(yù)算管理經(jīng)驗必須進行各國之間的橫向比較，必須對各國經(jīng)驗進行深入剖析，把握各國財政預(yù)算管理經(jīng)驗之靈魂，采擷各國財政預(yù)算管理經(jīng)驗之精華，抓住各國財政預(yù)算管理經(jīng)驗之細節(jié)，以此作為我國財政預(yù)算管理改革的參照，推動我國財政預(yù)算管理制度發(fā)展。第一節(jié) 發(fā)達國家財政預(yù)算管理機構(gòu)發(fā)達國家財政預(yù)算活動的科學(xué)、規(guī)范，首要的前提是有一個權(quán)力相互制約、設(shè)置相對分離的組織架構(gòu)作保證。在大多數(shù)發(fā)

2、達國家，負責(zé)、參與財政預(yù)算管理事務(wù)的機構(gòu)有四部分組成：議會、政府內(nèi)閣、預(yù)算編制和執(zhí)行機構(gòu)、專門的監(jiān)督機構(gòu)。這四個部分分工明確、職責(zé)清晰，共同組成了一個完整的財政預(yù)算管理體系。一、議會發(fā)達國家議會在財政預(yù)算管理中作為公眾的委托代理人行使財政資源配置的最終決定權(quán)，主要負責(zé)預(yù)算的審批，預(yù)算執(zhí)行中重大事項的決策，對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行評價。為了確保議會行使財政預(yù)算職權(quán)的需要，發(fā)達國家議會一般都設(shè)有專門審查預(yù)算事項的專門委員會來負責(zé)實質(zhì)性的預(yù)算審查工作。在財政預(yù)算管理中，議會下設(shè)委員會一般具有以下權(quán)力：（1）質(zhì)詢權(quán)。議員以口頭或書面形式向政府首腦或政府部長提出問題，要求答復(fù)。（2）調(diào)

3、查權(quán)。委員會可以針對某一問題開展特別調(diào)查。這是議會監(jiān)督權(quán)的引申。因為監(jiān)督政府，必須掌握充分的資料。（3）否決權(quán)。委員會認為財政預(yù)算安排中財政資金安排不合理時，可以予以否決。當(dāng)然，不同國家，議會否決權(quán)的大小不一樣。（4）彈劾權(quán)。當(dāng)委員會認為政府高級官員在財政管理中有犯罪或嚴重失職時，可以向議會提出彈劾案?？傊?，發(fā)達國家議會在法律授權(quán)下，履行財政預(yù)算管理的最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。議會下設(shè)預(yù)算委員會、撥款委員會等專門委員會的這種組織架構(gòu)，為議會履行財政預(yù)算管理決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了組織保障，從而賦予了議會財政預(yù)算管理職權(quán)的實質(zhì)性意義。二、政府內(nèi)閣政府內(nèi)閣在政府預(yù)算管理中是最高決策機構(gòu)，它的作用主要是，召開

4、內(nèi)閣會議對預(yù)算編制機構(gòu)提出的年度預(yù)算收支建議做出決策，確定各部門的預(yù)算支出限額，討論、敲定年度預(yù)算草案并提交議會進行審議。各國內(nèi)閣行使財政預(yù)算職權(quán)的方式不盡相同，基本上是三種模式：一是內(nèi)閣成立某種委員會對預(yù)算編制有關(guān)事項進行研究討論，而后由內(nèi)閣全體成員共同作出決定。比如澳大利亞，專門成立由總理、國庫部長、財政部長和其他五名負責(zé)支出的內(nèi)閣部長組成的支出審核委員會，為每一財政年度制定適當(dāng)?shù)念A(yù)算程序，設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，評估新的預(yù)算政策建議。在此基礎(chǔ)上，最后由內(nèi)閣全體成員決定預(yù)算草案。奧地利、比利時、加拿大等國也為此成立不同人員組成的委員會。二是預(yù)算建議由內(nèi)閣全體會議或全體成員集體決定。比如，芬蘭是由內(nèi)閣

5、全體會議來討論、研究財政部提出的預(yù)算建議；法國是在財政部提出預(yù)算建議后，發(fā)給內(nèi)閣全體成員征求意見，最后由總理決定；德國也是由內(nèi)閣所有成員來討論財政部的預(yù)算建議。三是預(yù)算草案由總統(tǒng)作出最后決定。這以美國為代表。美國總統(tǒng)對預(yù)算的權(quán)力較大，具有最終決定權(quán)。議會討論通過后要報總統(tǒng)批準(zhǔn)。當(dāng)然，在預(yù)算評價過程中，總統(tǒng)與預(yù)算辦公室、其他政府機構(gòu)要保留信息上的交流互動。三、預(yù)算編制和執(zhí)行機構(gòu)預(yù)算編制機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)相互分離是發(fā)達國家的一個顯著特點?？偟目?，有三種模式：一是財政部門內(nèi)設(shè)預(yù)算編制和執(zhí)行機構(gòu)，預(yù)算編制和執(zhí)行在財政部門內(nèi)部相對分離。奧地利、芬蘭、法國、德國、希臘、日本、荷蘭、新西蘭、英國、西班牙等國都屬

6、于這種模式。預(yù)算編制由財政部內(nèi)設(shè)的預(yù)算局、預(yù)算司負責(zé)，預(yù)算執(zhí)行由財政部內(nèi)設(shè)的國庫司（國庫局）負責(zé)。這種設(shè)置，預(yù)算司（局）只負責(zé)宏觀經(jīng)濟的預(yù)測、預(yù)算政策的制定、編制預(yù)算收支計劃，因此，往往是財政部門最重要的司（局），人員配置較強。比如，法國財政部設(shè)7個處，有250個職員。而國庫司（國庫局）只負責(zé)預(yù)算資金收付等具體執(zhí)行工作。這種設(shè)置，在財政部門內(nèi)部實現(xiàn)了預(yù)算編制與執(zhí)行機構(gòu)的分離，管編制的不管執(zhí)行，管執(zhí)行的不管編制，二者相互獨立、相互制約。二是預(yù)算編制由財政部門與財政部門并行的其他部門共同負責(zé)，一部分預(yù)算編制職能脫離于財政部門之外，預(yù)算編制與執(zhí)行在財政部門之外相對分離。比如，澳大利亞設(shè)有國庫部和財政

7、部，國庫部負責(zé)總體的預(yù)算戰(zhàn)略，并編制收入和借款預(yù)算，財政部負責(zé)編制支出預(yù)算，并負責(zé)組織預(yù)算收支的執(zhí)行。加拿大設(shè)有財政部和預(yù)算局，預(yù)算局是一個部長組成的委員會，負責(zé)決定和批準(zhǔn)所有政府項目支出，擬定準(zhǔn)備金狀況，為國會正式批準(zhǔn)項目進行資源估算，以及提出一般公共資源有效管理的建議；財政部負責(zé)制定宏觀經(jīng)濟政策，擬定財政政策框架，確定支出上限，制定收入政策，管理政府債務(wù)，并負責(zé)組織預(yù)算的執(zhí)行。意大利設(shè)有財政部和國庫部，財政部主要負責(zé)財政收入政策和組織預(yù)算執(zhí)行；國庫部負責(zé)支出預(yù)算編制的有關(guān)事項?？傊?，在這些國家，預(yù)算執(zhí)行由財政部門負責(zé)，預(yù)算編制由財政部門和其他部門共同負責(zé)，預(yù)算編制和執(zhí)行的相對獨立性更強。三

8、是預(yù)算編制由財政部門之外的機構(gòu)獨立負責(zé)，預(yù)算執(zhí)行依然由財政部門負責(zé)，預(yù)算編制與執(zhí)行絕對地分開。最典型的是美國。美國聯(lián)邦政府部門中主要由預(yù)算管理辦公室負責(zé)預(yù)算編制工作，財政部只負責(zé)稅收政策、稅收估算和預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算管理辦公室有一個主任和兩個副主任，三人均由總統(tǒng)任命。辦公室大約有600名成員。協(xié)調(diào)和審議政府預(yù)算項目、編制預(yù)算、編制財政經(jīng)濟和財務(wù)分析與預(yù)測、參與制定預(yù)算、信貸和財政政策等，都由預(yù)算管理辦公室負責(zé)。這種機構(gòu)設(shè)置使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行完全分開，為實現(xiàn)財政預(yù)算權(quán)力制約提供了更加可靠的保證。四、專門的監(jiān)督機構(gòu)發(fā)達國家的財政監(jiān)督制度比較嚴格，普遍實行獨立審計制度，即審計機構(gòu)獨立于政府之外，獨立行

9、使對政府預(yù)算的審計監(jiān)督職權(quán)。審計機構(gòu)的獨立性被視為西方監(jiān)督制度的“生命之水”。市場經(jīng)濟國家審計機構(gòu)的設(shè)置基本上是四種模式：一是司法型審計，即審計法院模式，審計工作由審計法院負責(zé)，審計法院具有司法權(quán)，這以法國為代表；二是立法型審計，即審計機構(gòu)隸屬于議會，這以英、美等國為代表；三是獨立型審計，即審計機構(gòu)與政府、議會、法院并行，如德國。四是行政型審計，即審計機構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，東歐一些國家屬于這種模式?？傊蠖喟l(fā)達國家審計相對于政府獨立存在，或者直接隸屬于議會，或者與議會保持緊密的工作關(guān)系。比如，德國審計院雖然不隸屬于議會，但充當(dāng)著議會的助手職責(zé)，要定期向議會報告工作。審計機構(gòu)從政府中獨立出來，發(fā)達

10、國家對議會負責(zé)而不是對政府首腦負責(zé)，是財政預(yù)算權(quán)回歸公眾的一個重要標(biāo)志。除審計監(jiān)督以外，在一些國家財政部門內(nèi)部也設(shè)有專門的財政監(jiān)督機構(gòu)，對財政運行安全發(fā)揮著非常重要的作用。比如，芬蘭財政部內(nèi)設(shè)監(jiān)控處和信息處，負責(zé)對財政部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和控制。波蘭財政部內(nèi)設(shè)公共支出監(jiān)督司、稅務(wù)檢查司、內(nèi)審司等專門監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對公共資金支出情況進行監(jiān)督檢查。德國財政部內(nèi)設(shè)審計站，代表審計院進行內(nèi)部審計。法國財政部內(nèi)設(shè)財政監(jiān)察員、公共會計、財政稽查總署。財政監(jiān)察員負責(zé)對大區(qū)和部門進行監(jiān)督。公共會計負責(zé)對公共支出進行監(jiān)督。財政稽查總署是財政部下屬的稽查機構(gòu)，由財政部長直接領(lǐng)導(dǎo)。它的主要任務(wù)是隨時根據(jù)部長指

11、示對涉及國家財政收支的活動及其他有關(guān)事項進行專項監(jiān)督檢查，稽查范圍包括所有公共會計和受國家補貼的機構(gòu)和公共機構(gòu)。財政稽查總署既負責(zé)對內(nèi)檢查財政部內(nèi)設(shè)的各業(yè)務(wù)司，也負責(zé)檢查各部門的財政收支以及可能影響財政的有關(guān)經(jīng)濟活動?？偟膩砜?，大多發(fā)達國家財政部門內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)都是對外部監(jiān)督的補充。五、啟示與借鑒財政預(yù)算管理機構(gòu)的設(shè)置，實質(zhì)上反映的是預(yù)算決策、執(zhí)行監(jiān)督體系的基本架構(gòu)。我國財政預(yù)算管理機構(gòu)的總體架構(gòu)應(yīng)該說與發(fā)達國家基本類似，問題是在運作機制上還有差距。發(fā)達國家經(jīng)驗啟示我們：第一，我國各級人民代表大會及其常委會的財政預(yù)算管理職權(quán)發(fā)揮的還不夠。法律職責(zé)雖有明確，但實質(zhì)作用發(fā)揮的還不夠。在機構(gòu)設(shè)置上，人

12、民代表大會負責(zé)財政監(jiān)督的專門委員會力量較為薄弱，人數(shù)少，缺乏職業(yè)化、專家型委員。這是各級預(yù)算管理機構(gòu)需要加強的重要方面。第二，審計機構(gòu)的獨立性不夠。我國目前審計機構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，是行政型的審計體制，這在世界上已不多見。為加強財政監(jiān)督的權(quán)威性、公正性，我國審計體制改革應(yīng)朝著審計的獨立制度方向發(fā)展。第三，預(yù)算編制與執(zhí)行機構(gòu)都設(shè)在財政部門內(nèi)部，并且職責(zé)交叉、重合，權(quán)力制約機制不夠完善。這是我國財政預(yù)算管理機構(gòu)存在的最突出問題。從發(fā)達國家經(jīng)驗可以看出，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離是構(gòu)建權(quán)力制約機制最通行的做法。發(fā)達國家財政預(yù)算管理機構(gòu)從宏觀架構(gòu)方面實現(xiàn)了議會、政府、審計機構(gòu)之間三分離，從具體操作層面做到了預(yù)

13、算編制與執(zhí)行機構(gòu)分離。實踐證明，這種組織架構(gòu)有利于權(quán)力制約、嚴格管理、減少腐敗。從我國情況看，要在人大、政府、審計機構(gòu)之間形成實質(zhì)性的權(quán)力制約尚需一個較長的歷史過程?，F(xiàn)實的選擇是，率先在具體操作層面上進行改革，在考慮我國國情的前提下選擇可行的改革方案，逐步向預(yù)算編制和執(zhí)行機構(gòu)相互分離的方向發(fā)展。第二節(jié) 發(fā)達國家的財政預(yù)算編制制度預(yù)算編制是財政預(yù)算管理的起點，也是科學(xué)配置財政資源的決定性環(huán)節(jié)?？偟膩砜?，發(fā)達國家的預(yù)算編制制度是一個議會、政府及政府各個部門等利益相關(guān)各方的共同治理機制，是一個議會、政府、財政部門和政府其他部門之間的權(quán)力制衡機制，是一個廣泛集納意見、科學(xué)分析預(yù)測、反復(fù)咨詢論證的決策機

14、制。一、預(yù)算管理周期各國的預(yù)算年度起止時間不一樣，但都在預(yù)算年度開始前通過預(yù)算。通常有以下幾種：一是預(yù)算年度與公歷年度一致。從1月1日開始至12月31日止。如法國、德國、匈牙利等國。二是從4月1日至次年的3月31日。如日本、加拿大、英國、新加坡等國；三是從7月1日至起至次年的6月31日止。如澳大利亞；四是從10月1日至次年的9月31日，如美國聯(lián)邦預(yù)算。美國州預(yù)算的起始時間與聯(lián)邦預(yù)算并不一致，大部分州的預(yù)算年度是從7月1日至次年的6月31日。所謂的預(yù)算管理周期，是指從年度預(yù)算編制開始至年度決算結(jié)束所經(jīng)過的時間。從發(fā)達國家來看，各國的預(yù)算管理周期基本上固定的，并且時間都比較長。一般情況下，預(yù)算編制

15、至少在10個月，預(yù)算執(zhí)行需要12個月，決算需要6個月，一個周期不少于20個月。發(fā)達國家預(yù)算管理周期占用時間較長，主要是因為預(yù)算編制的時間長。大多數(shù)國家從預(yù)算編制布置到預(yù)算被通過都在半年以上，有的需要一年多時間。如美國總統(tǒng)預(yù)算案的起草工作至少在預(yù)算年度起始前18個月開始，正式的預(yù)算編制工作需要10個月，國會審查需要8個月。加拿大預(yù)算從上兩年的10月份開始布置，經(jīng)過14個月的工作時間，至預(yù)算年度開始前的3個月議會通過。英國從上年2月份提出預(yù)算原則至次年5月份批準(zhǔn)預(yù)算需要15個月。法國的年度預(yù)算從上年4月份開始編制，一直到來年9月份總統(tǒng)決定下年度的國家預(yù)算草案，然后提交議會討論，在12月底完成討論，

16、最后通過決議批準(zhǔn)，預(yù)算編制和批準(zhǔn)的時間是18個月。德國提前一年編制預(yù)算，從上年1月份開始編，到12月底前議會批準(zhǔn)。日本預(yù)算布置從上年7月份開始，下年1月份提交議會通過，需要半年多。澳大利亞預(yù)算上年從10月份開始至次年5月份通過，歷時8個月時間?，F(xiàn)在大多數(shù)發(fā)達國家都編制3-5年的多年度預(yù)算，如果把這3-5年的時間算上去，預(yù)算編制的時間就更長。由此可見，發(fā)達國家把花費較長時間對預(yù)算編制進行研究論證，作為提高預(yù)算編制質(zhì)量的一個重要保證。二、預(yù)算編制方法從發(fā)達國家的預(yù)算編制制度來看，由于各個國家的文化傳統(tǒng)不一樣，預(yù)算編制方法不盡相同，都有自己的特點?？偟膩砜?，發(fā)達國家的預(yù)算編制方法可以從以下幾個方面予

17、以描述和分類。（一）立法撥款授權(quán)。也就是說，所有政府支出均應(yīng)以預(yù)算立法授權(quán)為基礎(chǔ)。這種撥款授權(quán)主要有以下類型：一是固定性撥款。所謂固定性撥款主要是指那些具有明確法律依據(jù)的經(jīng)常性撥款，不必在每年立法機構(gòu)對預(yù)算審查中審議批準(zhǔn)，但一般在預(yù)算年度內(nèi)可能出現(xiàn)的有關(guān)支出預(yù)測中進行說明。對大多數(shù)國家而言，政府債務(wù)的還本付息、社會保險金以及其他公民的權(quán)利性撥款等都屬于固定性撥款的范圍。對某一個國家而言，哪些撥款屬于固定性撥款，法律可以另行規(guī)定。比如，在有的國家，憲法規(guī)定，法官的薪金屬于固定性撥款，無需立法機構(gòu)批準(zhǔn)。在不同國家，固定性撥款在總的預(yù)算支出中所占份額不一樣，有的還比較大，比如，加拿大每年需要議會批準(zhǔn)

18、的預(yù)算大約只占總支出的30%，而其余撥款都為固定性撥款。二是現(xiàn)金撥款授權(quán)。主要是指年度撥款授權(quán)，一般以年度預(yù)算的撥款法案方式授權(quán)，要求在預(yù)算年度內(nèi)進行現(xiàn)金支出。從原則上講，這種撥款授權(quán)不能超出現(xiàn)金額度。三是應(yīng)付款制撥款授權(quán)。這類撥款沒有預(yù)先規(guī)定的時間限制，它授權(quán)政府作出支出承諾并進行支出，有其使用年限，但不限于一年，換句話說，就是一次授權(quán)，多年支出，這樣的撥款一般用于政府特別支出計劃，如美國制定的太平洋保護計劃。在授權(quán)年度要經(jīng)過議會批準(zhǔn)。四是權(quán)責(zé)發(fā)生制撥款。主要為政府部門資產(chǎn)（如辦公大樓）和負債的增加和減少提供資金。具體而言，就是把政府資產(chǎn)折舊、存貨、負債等計入到權(quán)責(zé)發(fā)生制會計中，根據(jù)其成本，

19、通過撥款予以補足。這種撥款一般不經(jīng)議會批準(zhǔn)。五是遠期承付撥款授權(quán)。在有的國家，比如法國、美國，把一些用于投資的遠期承付款項也列入預(yù)算。這種遠期承付款項是一種跨年度授權(quán)，但是在進行年度支出時還需要年度授權(quán)。在有的國家，比如澳大利亞，遠期承付撥款授權(quán)并不列入預(yù)算，而只是作為跨年度預(yù)測的一部分。(二)預(yù)算基礎(chǔ)。預(yù)算基礎(chǔ)是與撥款制度緊密相關(guān)的?；旧鲜莾纱箢悾阂环N是現(xiàn)金預(yù)算。即預(yù)算中絕大部分撥款采用現(xiàn)金方式?，F(xiàn)金預(yù)算能夠很好地滿足支出控制的要求，承付款項和支出根據(jù)議會預(yù)算撥款授權(quán)進行控制，現(xiàn)金結(jié)余直接與撥款聯(lián)系在一起。一種是權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算。即預(yù)算撥款采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，并且不對現(xiàn)金支出和承付款項進行限制。

20、權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點是可以提高業(yè)績，因為全部成本都計入預(yù)算，政府各部門有強烈的動機對其成本進行評估。此外，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制形式把負債和利息補貼列入預(yù)算，提高了預(yù)算的透明性。其不利之處在于，權(quán)責(zé)發(fā)生制無法直接對現(xiàn)金支出和承付款項進行控制，需要建立另外的現(xiàn)金控制機制。（三）政策性與合規(guī)性的預(yù)算編制方法。預(yù)算編制目標(biāo)是使預(yù)算成為滿足政策要求和遵守財政規(guī)定的工具。預(yù)算內(nèi)的各項支出按照支出類型和功能進行分類，比如，交通運輸、科技文化、外交國防等，以此對資金使用進行控制。發(fā)達國家傳統(tǒng)預(yù)算編制大多采用這種方式，利用這種方式通常分類較細，在有些國家中這種預(yù)算包括多達幾千種分項。但是，由于這種預(yù)算編制方法不能較好地反

21、映和處理預(yù)算與政府目標(biāo)的關(guān)系，以及政府投入與政府產(chǎn)出之間的關(guān)系，從20世紀(jì)50年代以來，發(fā)達國家逐漸推行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制方法改革。（四）績效預(yù)算編制方法。所謂績效預(yù)算編制方法，就是在預(yù)算中綜合考慮支出目的、成本、項目計劃、計劃產(chǎn)生的結(jié)果等各種因素，以結(jié)果為導(dǎo)向的一種預(yù)算編制方法。更為具體的說，績效預(yù)算編制方法有兩個主要特征：一是把政府活動細分為職能、計劃、活動、成本等因素?！奥毮堋睂?yīng)于一個預(yù)算目標(biāo)，比如，教育部門對應(yīng)的預(yù)算目標(biāo)就是“促進教育發(fā)展”?！坝媱潯本褪菫閷崿F(xiàn)目標(biāo)所開展的活動，比如，開展九年制義務(wù)教育?！盎顒印本褪菫閷崿F(xiàn)計劃把計劃細分為一個一個的項目，比如，某一個教育投資項目?！?/p>

22、成本”就是為實現(xiàn)目標(biāo)所需要的財政投資，以此作為確定預(yù)算的依據(jù)。二是確定一套業(yè)績指標(biāo)體系，并對業(yè)績指標(biāo)和成本進行測量和報告。三、預(yù)算編制程序由于各個國家預(yù)算年度和政府運作機制不盡相同，預(yù)算編制程序并沒有時間安排上的統(tǒng)一規(guī)律，但總的來看，各個國家都有各自較為規(guī)范的運作程序。綜合發(fā)達國家預(yù)算編制程序的共同特點，其預(yù)算編制程序大體上都分為四個步驟。第一，進行經(jīng)濟和財政形勢預(yù)測，確定預(yù)算總目標(biāo)。大多數(shù)國家在新的預(yù)算年度開始就著手下一年度預(yù)算編制工作。大約用3-4個月的時間，主要進行宏觀經(jīng)濟和財政形勢的預(yù)測。很多國家都有專門的預(yù)測機構(gòu)，比如法國財政部設(shè)有預(yù)測司，美國預(yù)算辦公室也設(shè)有預(yù)測處。經(jīng)濟和財政預(yù)測建

23、立在大量翔實的數(shù)據(jù)和科學(xué)的預(yù)測技術(shù)基礎(chǔ)之上。一般都對前三年經(jīng)濟形勢數(shù)據(jù)、上一年預(yù)算執(zhí)行情況、上一年預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)測情況的偏差、當(dāng)年前三個月的經(jīng)濟形勢和預(yù)算執(zhí)行情況進行分析。在此基礎(chǔ)上，財政部長、國庫部長等負責(zé)預(yù)算編制的內(nèi)閣成員在反復(fù)磋商的基礎(chǔ)上向總統(tǒng)、總理提出修改多年度預(yù)算、控制財政開支、總預(yù)算收入和總預(yù)算支出限額的建議。第二，在預(yù)算編制機構(gòu)與各部門廣泛談判磋商的基礎(chǔ)上，內(nèi)閣確定各部門的預(yù)算支出限額。內(nèi)閣在對總的預(yù)算限額討論決定的基礎(chǔ)上，由財政部長或預(yù)算編制機構(gòu)各位首長與各部門進行多邊或雙邊談判。談判的內(nèi)容主要是預(yù)算編制機構(gòu)要求各部門提出節(jié)支方案，各部門向預(yù)算編制機構(gòu)陳述增加支出的理由，在討

24、價還價的基礎(chǔ)上確定各部門支出限額，交由內(nèi)閣決定。這一階段大致需要兩個月左右時間。第三，政府各部門在預(yù)算限額內(nèi)就預(yù)算支出的具體項目進行磋商確定。內(nèi)閣討論決定后，正式向各部門下達預(yù)算支出限額，與此同時，向各部門發(fā)出預(yù)算綱領(lǐng)，解釋預(yù)算限額和應(yīng)當(dāng)注意的事項，各部門在此框架內(nèi)編制部門預(yù)算草案。在此過程中，各部門要與預(yù)算編制機構(gòu)保持經(jīng)常性磋商、討論，研究預(yù)算草案的合理性，并最終確定部門的預(yù)算草案向預(yù)算編制機構(gòu)提交。這一階段大致需要兩個月左右的時間。第四，預(yù)算編制機構(gòu)向內(nèi)閣提出預(yù)算建議，內(nèi)閣決定預(yù)算草案。預(yù)算編制機構(gòu)對部門提交的預(yù)算草案進行認真審查，并與各部門進行討論。之后，將預(yù)算建議提交內(nèi)閣討論決定。內(nèi)閣

25、討論后提交議會審議。一般要在新的預(yù)算年度開始前三個月左右提交議會。四、預(yù)算準(zhǔn)備金制度。所有國家在年度預(yù)算中都會為應(yīng)付不可預(yù)期的支出作準(zhǔn)備，為此通常在預(yù)算編制時都會建立一個需要應(yīng)對不可預(yù)期支出的準(zhǔn)備金，準(zhǔn)備金因而也成為預(yù)算編制中的重要內(nèi)容之一。準(zhǔn)備金的設(shè)立，一般分為兩種形式：一種是政府設(shè)立總準(zhǔn)備金，一種是各部門設(shè)立準(zhǔn)備金。近年來的趨勢表明，西方越來越傾向政府設(shè)總準(zhǔn)備金。比如，英國和加拿大已經(jīng)放棄部門設(shè)立準(zhǔn)備金的做法，而是由中央建立統(tǒng)一控制的準(zhǔn)備金。英國每年的支出計劃中，都有一項包括本年度和未來兩年在內(nèi)的準(zhǔn)備金。設(shè)立準(zhǔn)備金的目的是保證因為政策變化、突發(fā)事件、支出估算的調(diào)整等造成的超支不會突破計劃。

26、一般在一個計劃周期內(nèi)，后一、兩年的準(zhǔn)備金比例要高于第一年。比如，在1989-1992年的計劃周期中，第一年準(zhǔn)備金是總支出的2%，最后一年上升為5-6%。加拿大在上個世紀(jì)70年代的時候，為實現(xiàn)部門政策目標(biāo)和活動，每個部門都有政策性準(zhǔn)備金，為新項目和老項目超支提供補充資金。這些準(zhǔn)備金大約占到總預(yù)算的6%。這種政策助長了部門的支出欲望，到80年代，隨著政府債務(wù)和赤字的增加，政府逐步壓減了部門準(zhǔn)備金，到80年代中期，這部分準(zhǔn)備金已經(jīng)不到總預(yù)算的1%。與此同時，由財政部長掌握，為應(yīng)付緊急情況的中央準(zhǔn)備金制度建立，政府可以集中投資于關(guān)鍵的、鼓勵優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。相比部門準(zhǔn)備金制度，中央準(zhǔn)備金決策更為集中。除

27、此之外，也有一些國家準(zhǔn)備金的設(shè)立比較靈活。比如，日本規(guī)定，新的項目支出必須從舊的結(jié)余中解決。在美國，總統(tǒng)可以提出追加資金的項目，一般都由各部門自行解決資金來源，不再增加國家支出成本。奧地利每年的預(yù)算并不列出一般的應(yīng)急準(zhǔn)備金，而是預(yù)留一定比例的象征性資金應(yīng)付不時之需，同時預(yù)算法規(guī)定，政府在一定范圍內(nèi)可以超支，在出現(xiàn)特定經(jīng)濟問題時財政部長還可以動用應(yīng)急預(yù)算資金。在大多數(shù)國家，動用準(zhǔn)備金要經(jīng)財政部長同意。由財政部長根據(jù)準(zhǔn)備金和公共支出項目的情況，向議會提出申請，獲得議會批準(zhǔn)后方可支出。比如在澳大利亞，如果部門遇到緊急情況，部門首長要向財政部長提出追加資金的申請，財政部長視情況從準(zhǔn)備金中解決部分追加支

28、出。多年度支出規(guī)劃近年來，多年度支出規(guī)劃在發(fā)達國家越來越被認可。在OECD的大部分國家都有多年度支出規(guī)劃。多年度支出規(guī)劃是總的中期目標(biāo)和年度預(yù)算的橋梁。由于政府機構(gòu)規(guī)模的膨脹、政府行為對經(jīng)濟的影響以及當(dāng)年預(yù)算活動的長遠影響，政府需要一個多年度預(yù)算來適應(yīng)情況的變化。這樣，年度預(yù)算就可以與可行的財政目標(biāo)保持一致，使中期財政目標(biāo)分階段完成。發(fā)達國家的多年度支出計劃的編制基本是兩種情況，第一種是具有法律效力的預(yù)算文件，需要提交議會審議批準(zhǔn)，如加拿大、荷蘭、美國；第二種是雖然提交議會討論但不是法律文件，比如，奧地利、瑞典等，多年度預(yù)算計劃提交議會但不必經(jīng)議會批準(zhǔn)。還有一些國家，雖然沒有多年度預(yù)算或多年度

29、計劃，但采取其他方式保證年度預(yù)算與預(yù)算中期目標(biāo)相一致。比如希臘雖然沒有多年度預(yù)算，但要求每個年度預(yù)算必須與歐盟的“經(jīng)濟趨同計劃”保持一致，以實現(xiàn)馬約所規(guī)定的財政目標(biāo)。愛爾蘭也沒有中期支出計劃，但要求各部門必須提早三到四年進行資金需求預(yù)測，這種預(yù)測每年都進行，并為經(jīng)濟和預(yù)算管理提供信息資料。從編制多年度支出規(guī)劃的國家看，編制多年度支出規(guī)劃主要有兩個方面的意義：一是控制支出目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代中期起，跨年度支出規(guī)劃體系從一種為新計劃提供融資的機制轉(zhuǎn)向改善支出控制和資源配置的工具。為此，要求多年度支出規(guī)劃實現(xiàn)兩個方面的目標(biāo)：一方面，提供質(zhì)量更高的經(jīng)常性支出政策中期成本信息，為一年以上的政策變動留

30、出余地；另一方面，能夠揭示資本支出與未來經(jīng)常性成本之間的聯(lián)系。二是降低預(yù)算管理成本。比如，在澳大利亞等編制多年度預(yù)算的國家，多年度預(yù)算具有嚴明的紀(jì)律性，政府要將多年度預(yù)算公之于眾，并以此承諾遵守財經(jīng)紀(jì)律，控制支出增長。年度預(yù)算編制過程中，以多年度預(yù)算為藍本，只考慮經(jīng)濟參數(shù)的變化和政策變化因素，對部門年度支出限額等不必要年年進行談判，大大簡化了行政管理，降低了管理成本。五、啟示與分析通過對發(fā)達國家財政預(yù)算編制制度進行分析，結(jié)合我國目前的財政預(yù)算編制制度，我們最起碼得出以下啟示：第一，必須把預(yù)算編制質(zhì)量放在預(yù)算編制首位。財政預(yù)算是公共需求的綜合反映。要使財政預(yù)算能夠較好地反映公共需求，預(yù)算編制制度

31、就必須提供一種匯集各方面公共需求信息，并能夠?qū)Ω鞣N信息的甄別、篩選、比較、反映的機制。從發(fā)達國家預(yù)算編制經(jīng)驗不難看出，預(yù)算編制是一個信息反復(fù)交換的過程。一般情況下，預(yù)算編制信息要在財政部門與支出部門之間進行反復(fù)交換，經(jīng)過從上到下、從下到上多次反復(fù)和財政部門與支出部門之間多次磋商。這個過程是對財政預(yù)算反復(fù)論證的過程，是財政預(yù)算編制質(zhì)量的重要保證。相對而言，我國目前財政預(yù)算編制質(zhì)量還不夠高，尤其在搜集公共信息、論證預(yù)算項目方面還缺乏可靠的制度保證、隨意性比較大。為此，我國財政預(yù)算管理改革和預(yù)算法制建設(shè)應(yīng)把規(guī)范預(yù)算編制程序，提高預(yù)算編制質(zhì)量放在首位，力爭使預(yù)算編制制度和機制逐漸與發(fā)達國家接軌，這是提

32、高財政資源配置和運行效率的一項重要基礎(chǔ)工作。第二，我國財政預(yù)算編制制度建設(shè)應(yīng)在健全預(yù)算功能方面努力。從國外的財政預(yù)算編制制度來看，已經(jīng)形成一套較為完整的制度體系和技術(shù)規(guī)范。從多樣化的預(yù)算編制方法到嚴謹規(guī)范的預(yù)算程序，再到靈活有度的預(yù)算準(zhǔn)備金制度，實現(xiàn)了財政預(yù)算管理法律性、規(guī)范性、靈活性的有機結(jié)合，使財政預(yù)算在依靠法律權(quán)威發(fā)揮資源配置和資金控制功能的同時，能夠應(yīng)對政治經(jīng)濟生活中的各種可變因素。反觀我國財政預(yù)算制度，存在的主要問題是比較粗放、規(guī)范性、權(quán)威性不夠，但另一方面，財政預(yù)算制度應(yīng)對各種突發(fā)情況的能力也比較差、靈活性又不夠，致使在某種程度上或某種情況下財政功能發(fā)揮不到位。因此，在推進我國財政

33、預(yù)算制度改革過程中，應(yīng)借鑒發(fā)達國家預(yù)算編制的具體經(jīng)驗，逐步法律性、原則性、政策性、靈活性有機結(jié)合的財政預(yù)算編制制度，使我國財政預(yù)算制度功能發(fā)揮得更充分。第三，應(yīng)準(zhǔn)確把握財政預(yù)算編制方法的發(fā)展規(guī)律，腳踏實地地推進我國財政預(yù)算編制制度改革。從發(fā)達國家的預(yù)算編制方法看，已經(jīng)從合規(guī)性和政策性的預(yù)算編制方法發(fā)展到績效預(yù)算的編制方法，從傳統(tǒng)的資金控制為主轉(zhuǎn)向以結(jié)果導(dǎo)向為主。財政預(yù)算編制方法的這種轉(zhuǎn)變，是部門理財從控權(quán)到放權(quán)的一種階段性提升，意味著財政預(yù)算管理理念由控制理財主體的權(quán)力為主轉(zhuǎn)向依靠理財主體的自律和激勵。這是財政預(yù)算制度發(fā)展和人們思想觀念進步的結(jié)果，也是財政預(yù)算制度發(fā)展的一種必然趨向。吾庸置疑，

34、我國財政預(yù)算管理改革之方向必然是建立起績效導(dǎo)向型的財政預(yù)算制度。但同時又必須看到，我國財政預(yù)算管理改革尚處于初級階段，面臨的主要問題是解決財政預(yù)算管理規(guī)范性不夠、嚴肅性不夠的問題。當(dāng)前最迫切的任務(wù)仍然是搞好部門預(yù)算改革，提高預(yù)算編制質(zhì)量。這項改革到位，需要幾年甚至更長的歷史階段。這是建立績效導(dǎo)向型財政預(yù)算制度的一項基礎(chǔ)性工程，待這項改革完成之后，才能向績效預(yù)算階段逐步推進。如果我們超越這個階段，在部門預(yù)算尚不夠規(guī)范的前提下過早實行績效預(yù)算，很可能使財政預(yù)算管理改革走彎路、甚至失敗。第三節(jié) 發(fā)達國家議會的財政預(yù)算審批制度 公共支出的立法控制是民主政治制度的顯著特征。政府根據(jù)議會的法律授權(quán)管理、使

35、用公共資金，是發(fā)達國家預(yù)算制度的重要原則。議會具體行使職權(quán)的方式方法上各個國家也不盡相同。一、議會審查財政預(yù)算的機構(gòu)發(fā)達國家議會一般都下設(shè)若干個專門委員會，預(yù)算審查工作由一個或幾個專門委員會負責(zé)。從審查預(yù)算的角度講，委員會按照分工可以分為四類：一是預(yù)算委員會。大部分國家議會都設(shè)有預(yù)算委員會，美國、英國、日本、澳大利亞等參議院、眾議院都分別設(shè)有預(yù)算委員會。預(yù)算委員會一般都由財政方面的專家組成，并且往往規(guī)模最大。比如，德國預(yù)算委員會由41名議員組成，在22個委員會中人數(shù)最多。預(yù)算委員會在預(yù)算審查中的作用很重要。在英、美等議會設(shè)有撥款委員會的國家，預(yù)算委員會主要負責(zé)審查總預(yù)算。在沒有撥款委員會的國家

36、，預(yù)算委員會會同其他各專門委員會審查總預(yù)算，也審查撥款法案，在審查預(yù)算中起管總的作用。由于預(yù)算委員會在預(yù)算審查中承擔(dān)很大的工作量、發(fā)揮得作用比較大，在美國、日本等國，議會預(yù)算委員會每個議員背后都配備助手和工作人員，而且還設(shè)有專門為預(yù)算委員會提供信息服務(wù)的辦公室。當(dāng)然，有的國家不設(shè)預(yù)算委員會，但也有與預(yù)算委員會類似的機構(gòu)。比如加拿大，議會中設(shè)有供應(yīng)委員會，供應(yīng)委員會由議會下設(shè)的經(jīng)濟、貿(mào)易等其他專門委員會抽調(diào)人員組成，在預(yù)算審查中發(fā)揮類似其他國家預(yù)算委員會的作用。二是各專業(yè)委員會。幾乎所有國家議會都按照專業(yè)分工設(shè)有若干個專業(yè)委員會，比如美國就設(shè)有國防、農(nóng)業(yè)、能源、教育、金融、司法等20個委員會（其

37、中包括預(yù)算委員會和司法委員會），澳大利亞眾議院設(shè)有A、B、C、D、E 5個專業(yè)預(yù)算委員會，專門負責(zé)有關(guān)部門的預(yù)算審查工作。在預(yù)算審查過程中，預(yù)算委員會要征求各專業(yè)委員會的意見。在設(shè)有預(yù)算委員會的國家，總預(yù)算經(jīng)預(yù)算委員會審查后，具體支出預(yù)算往往要按口分到各專業(yè)委員會審查，最后再匯總到預(yù)算委員會。三是撥款委員會。美國、英國議會中設(shè)有撥款委員會。撥款委員會主要負責(zé)撥款的審查。在美國，撥款委員會下設(shè)13個小組委員會，參、眾兩院通過關(guān)于總預(yù)算的決議后，總統(tǒng)提交的撥款法案就要按口分到這13個小組委員會，由小組委員會進行審查，小組委員會對撥款法案的審查擁有實質(zhì)性權(quán)力。四是其他委員會。議會中還設(shè)有一些負責(zé)財政

38、預(yù)算事務(wù)的其他委員會，這以美國、英國較為典型。比如，美國參議院、眾議院中都分別設(shè)有籌款委員會，專門負責(zé)稅收、國債方面的審議和立法。美國眾議院中還設(shè)有條律委員會，當(dāng)參議院、眾議院就預(yù)算問題發(fā)生分歧，條律委員會負責(zé)裁決并作出最后決定。二、議會審查財政預(yù)算的程序和內(nèi)容從各國情況看，議會對財政預(yù)算審查，一般分四個階段進行。 第一階段，預(yù)算委員會審查總預(yù)算。在大多數(shù)國家，政府預(yù)算提交議會后，議會首先要對總預(yù)算進行審查。所謂總預(yù)算，一般是指關(guān)于下年度乃至未來五年的預(yù)算藍本，其內(nèi)容主要包括對下年度和未來五年的經(jīng)濟形勢預(yù)測，下年度財政收入和支出額度，下年度赤字水平、舉債情況和財政赤字總額，以及下年度各部門支出

39、限額等。幾乎在所有國家對總預(yù)算的審議都要通過一個決議，但這個決議并不作為法律，只是對撥款法案的制定有很強的約束作用。議會審查總預(yù)算主要由議會的預(yù)算委員會負責(zé)，有的國家預(yù)算委員會與各專業(yè)委員會一起審議。在此過程中，預(yù)算委員會要進行大量的聽證、咨詢和協(xié)商工作，經(jīng)過若干個審議階段而后再通過決議。以美國為例，審議總預(yù)算就要經(jīng)過以下階段：（1）2月份第一個星期一，議會接到總統(tǒng)提交預(yù)算草案以后就著手組織審議總預(yù)算。（2）2月15日之前，國會預(yù)算辦公室要向國會預(yù)算委員會提交關(guān)于預(yù)算草案的報告。國會預(yù)算辦公室主要是根據(jù)自己對經(jīng)濟和財政情況的掌握，對總統(tǒng)預(yù)算草案提出初步意見，供預(yù)算委員會參考。（3）在總統(tǒng)提交預(yù)

40、算草案的6個星期之內(nèi)，國會的各個委員會要向預(yù)算委員會提交關(guān)于總統(tǒng)預(yù)算案的意見。（4）4月1日之前，參、眾兩院的預(yù)算委員會要分別舉行關(guān)于預(yù)算事項的聽證會，聽取政府官員和議會專家們的意見。在預(yù)算決議中預(yù)算委員會可以提出修改意見，兩個預(yù)算委員會要提交一個格式統(tǒng)一的決議。這個決議是下一個財年乃至未來五年的預(yù)算藍圖，要包括下一個財年和未來五年支出限額、年度預(yù)算赤字以及總預(yù)算赤字規(guī)劃、為達此目標(biāo)所制定的規(guī)劃以及參、眾兩院各委員會修改有關(guān)支出授權(quán)方面法律的指南。（5）4月15日之前，參、眾兩院全院大會要通過關(guān)于總統(tǒng)預(yù)算案協(xié)商一致的決議案。預(yù)算委員會提交預(yù)算決議后，參、眾兩院分別通過。之后，兩院要分別委派談判

41、員就兩院預(yù)算決議中的分歧進行談判，最后形成一個內(nèi)容一致的文本，這個文本至少要一半以上的談判員簽字才能生效。這個協(xié)商一致的文本要分別經(jīng)兩院多數(shù)投票通過。在眾議院，這個決議被提交大會通過之前，要先由條律委員會認可并對一些分歧作最后的決定。在參議院，則根據(jù)預(yù)算法來處理一些分歧。這個協(xié)商一致的決議無需總統(tǒng)簽字，但在預(yù)算中發(fā)揮的作用很大。其他國家也大致要經(jīng)過類似的過程，但很多國家不像美國那樣復(fù)雜。第二階段，撥款委員會審查撥款法案。議會審查總預(yù)算之后，就進入審查撥款法案程序。撥款法案在發(fā)達國家預(yù)算管理中具有重要作用，一般撥款法案通過后就成為預(yù)算法律，具有法律強制力。撥款法案代表法律對財政支出的授權(quán)，一般根

42、據(jù)政府部門的業(yè)務(wù)分工把業(yè)務(wù)相近的部門并在一起制定一個撥款法案，有的部門單獨制定一個撥款法案。總之，每個預(yù)算年度要通過若干個撥款法案，各個國家不一樣。比如，美國每年要通過外交、國防、農(nóng)業(yè)、教育、能源等13個撥款法案。撥款法案內(nèi)容一般包括撥款法案內(nèi)容的總體介紹、部門（按口）職責(zé)的說明、支出項目、支出額度(在編制多年度預(yù)算的國家不僅包括下一年度的支出額度，也包括未來五年的支出額度)，以及關(guān)于部門資產(chǎn)和負債的總體情況、削減財政支出的說明、撥款委員會修改項目的說明等。撥款法案的支出項目一般分為兩大類，一類為固定性撥款，已經(jīng)有關(guān)法律授權(quán)、不用議會審議，但在撥款法案中要予以說明，在有關(guān)表格中要予以體現(xiàn)；一類

43、是年度撥款，需要議會進行審議。年度撥款是議會審議撥款法案的主要內(nèi)容。撥款法案的審議由于是議會審議預(yù)算的主要內(nèi)容，因此，經(jīng)過的時間較長、程序也較多。仍以美國為例，每年的5月15日，撥款委員會開始討論年度撥款法案。參、眾兩院的撥款委員會把總預(yù)算分別交給13個小組委員會。13個小組委員會在各口（部門）的總限額之內(nèi)討論具體的支出項目。兩院都有一個授權(quán)委員會，專門負責(zé)以司法形式進行支出授權(quán)。理想的結(jié)果是，所有的支出項目都在授權(quán)范圍之內(nèi)。但事實上，不可能所有項目都曾被司法授權(quán)，由此導(dǎo)致?lián)芸钗瘑T會與司法委員會之間的一些分歧。6月10日之前，撥款委員會完成對年度撥款法案的討論。在此過程中，撥款委員會可以召開聽

44、證會，也可以對一些項目做出修改。對于撥款委員會與授權(quán)委員會的分歧，眾議院通過條律委員會來解決，參議院按照法律程序解決。最后，撥款法案在兩院要經(jīng)多數(shù)投票通過。6月15日之前，參眾兩院完成關(guān)于撥款法案的協(xié)商。兩院要分別委派談判員成立協(xié)商委員會就撥款法案中一些分歧進行協(xié)商，最后達成一致意見。這個一致的意見要經(jīng)協(xié)商委員會半數(shù)以上同意。6月30日之前，年度撥款法案在兩院要獲多數(shù)通過。其他國家審議撥款法案程序也較多。比如加拿大，在正常情況下，撥款法案要在眾議院討論三次，然后報參議院，參議院討論三次之后，才能報皇家認可。在日本，如果參議院與眾議院就撥款法案的意見不一致，兩院要派員舉行聯(lián)席會議，如果仍無法取得

45、一致，就以眾議院的意見作為國會的決定。英國批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力掌握在下院手中，上院通常會對下院的決定表示認可。下院將提交的年度財政預(yù)算草案交撥款委員會對支出項目進行審核，提出審核報告，經(jīng)全體議會表決批準(zhǔn)。第三階段，議會大會表決通過預(yù)算。議會撥款委員會審議完撥款法案后，要提交議會全院通過，議會大會通過后完成議會審議程序。第四階段，預(yù)算成為法律。預(yù)算經(jīng)議會大會審議后如何成為法律，各國做法也不一樣。基本上是兩大類：第一類是經(jīng)總統(tǒng)簽字后才能成為法律。這以美國最為典型?？偨y(tǒng)在接到議會通過的預(yù)算10天之內(nèi)可以做出以下選擇：（1）簽字同意，則撥款法案成為法律。（2）予以否決，發(fā)回國會就一些項目重新討論。德國、

46、法國等預(yù)算成為法律也需總統(tǒng)簽字。第二類是無需總統(tǒng)簽字。議會通過后即成為法律。英國對議定支出的部分，下院全體議會表決批準(zhǔn)后，形成“撥款法”；收入預(yù)算和國債，形成“籌資法”。日本是眾議院通過預(yù)算后自動成為法律。加拿大議會通過的預(yù)算，要象征性地經(jīng)皇家認可才能成為法律。三、議會對財政預(yù)算的修正權(quán)由于各國的國情和政治制度不同，發(fā)達國家議會在審批財政預(yù)算過程中的權(quán)力大小也不一樣。基本上是以下三種模式。第一，不受限制的權(quán)力。是指議會無須經(jīng)政府同意即可直接修改預(yù)算?？偨y(tǒng)制國家往往屬于這種模式，以美國、挪威、菲律賓等國最典型。第二，受限制的權(quán)力。是指議會修改預(yù)算的權(quán)力限制在規(guī)定的框架之內(nèi)，通常只能在增加支出或減

47、少收入的最大幅度內(nèi)進行調(diào)整。這種權(quán)力受限制的程度各國不盡相同。比如，英國、法國和大多英聯(lián)邦國家，議會不能提出增加支出的修正案，權(quán)力十分有限。由于這些國家政府通常是多數(shù)黨控制的政府，會利用國會中的多數(shù)來反對這種修正。相反，在德國允許議會提出修正案，但只有在征得政府同意時方可。權(quán)力受限制的議會只能影響資源分配，并間接地影響運行管理。第三，平衡預(yù)算的權(quán)力。是指為了保持預(yù)算平衡，議會有權(quán)提出實現(xiàn)預(yù)算平衡的措施，包括增加和減少收支，但議會不審議具體的收支計劃。比如芬蘭即屬于這種模式。芬蘭議會的預(yù)算委員會負責(zé)預(yù)算平衡的審議，如果需要修正政府的預(yù)算案，預(yù)算委員會要向議會提交報告，國會會對預(yù)算進行討論和表決。

48、為了平衡預(yù)算，國會可以提出削減支出、增加稅收、借債等措施和建議。四、分析與啟示發(fā)達國家議會批準(zhǔn)財政預(yù)算制度，是在其特殊的民主政治制度下形成的。我國與發(fā)達國家的政治制度不同，也不可能照搬。但發(fā)達國家的一些具體經(jīng)驗也昭示了預(yù)算管理的基本政體，從中我們可以得出以下啟下。第一，要不斷提高我國人大審議預(yù)算的效能。發(fā)達國家的議會審批模式，發(fā)揮著議會對預(yù)算修正的實質(zhì)性作用。議會在審議預(yù)算過程中，往往要召開大量的聽證會、咨詢會，匯集方方面面的公共需求信息，這是議會發(fā)揮優(yōu)化財政決策作用的機制保障。我國目前人民代表大會對財政預(yù)算的監(jiān)督隨著民主法治建設(shè)的推進和市場經(jīng)濟改革的深入，已經(jīng)取得很大進步，但總體上還處在以程

49、序性審議為主的階段，實質(zhì)性的制約作用還很不夠。為此，應(yīng)隨著我國政治制度的不斷完善和財政預(yù)算制度的改革，逐步改進我國的人大財政預(yù)算監(jiān)督制度，探索在我國政治體制和制度之下的實質(zhì)性人大預(yù)算監(jiān)督機制，規(guī)范其程序、健全其法制、提高其效果，使我國的人大財政監(jiān)督成為具有實質(zhì)制約和決策權(quán)的制度。第二，要加強我國人大財政監(jiān)督的制度建設(shè)。通過對發(fā)達國家議會審批財政預(yù)算制度進行分析并與我國現(xiàn)狀相對照，不難發(fā)現(xiàn)，我國人大財政監(jiān)督制度最大的不足主要表現(xiàn)在操作性制度的研究和構(gòu)建上。由于我國人大財政監(jiān)督制度尚處于探索階段，我們對人大監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督，財政預(yù)算公開什么、怎么公開，人大對財政預(yù)算怎么表決、表決什么等問題，需要

50、在實踐中不斷探索。發(fā)達國家預(yù)算審批制度技術(shù)層面的具體經(jīng)驗，啟示我們，人大財政監(jiān)督制度建設(shè)不僅僅要取決于政治制度層面的完善，而且取決于技術(shù)操作層面上制度的完善和機制的改進。這應(yīng)該成為我國議會財政預(yù)算審批制度改革的著力點。第三，要加強我國各級人大財政預(yù)算專業(yè)人才培養(yǎng)和專業(yè)機構(gòu)建設(shè)。發(fā)達國家議會審議財政預(yù)算，除了依靠其發(fā)達的民主機制外，主要依靠的是一大批具有專業(yè)知識背景的專家議員以及議會所設(shè)的預(yù)算辦公室和其他咨詢機構(gòu)。這使得議會對財政預(yù)算的審議能夠建立在可靠的信息資料分析和較高的專業(yè)評價基礎(chǔ)之上，這是議會監(jiān)督能夠被政府所認可的一個重要條件。議會對政府財政預(yù)算的監(jiān)督事實上是知識博奕、信息博奕的過程，只

51、有議會擁有對財政預(yù)算更多的知識、更多的信息，才可能修正政府的決策。我國人大財政監(jiān)督，除了要加強制度建設(shè)外，最突出的就是還要解決好目前財政監(jiān)督中機構(gòu)不健全、人才匱乏、信息缺乏問題。一個專門化、專業(yè)化、專家型的人大財政監(jiān)督隊伍，必將給我國人大財政預(yù)算監(jiān)督制度的發(fā)展帶來希望。第四節(jié) 發(fā)達國家的財政預(yù)算執(zhí)行制度在發(fā)達國家，議會通過的預(yù)算作為法律必須嚴格執(zhí)行，任何人都無權(quán)擅自變更、修改。為了保證預(yù)算的嚴格執(zhí)行，發(fā)達國家在長期的實踐中形成了以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，確保預(yù)算機構(gòu)對財政資金運行實行強有力的控制。與此同時，發(fā)達國家的財政預(yù)算執(zhí)行制度還充分考慮了如何調(diào)動各個部門的積極性，以節(jié)支

52、增效和應(yīng)對預(yù)算法案中沒有預(yù)見的問題，為此，設(shè)計了較為可行的自由裁量權(quán)制度。一、以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度發(fā)達國家的國庫集中收付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的。國庫單一賬戶是指一個賬戶或一組彼此相關(guān)的帳戶，通過這個賬戶政府可以完成所有支出。國庫單一賬戶的優(yōu)點是可以有效地監(jiān)控資金流動，可以有效地集中現(xiàn)金余額。發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)的國庫單一賬戶一般按如下原則設(shè)置：一是各部門在中央銀行開立賬戶，作為國庫賬戶的附屬機構(gòu)。二是垂直管理系統(tǒng)的下屬支出機構(gòu)或者在中央銀行開立賬戶，或者在商業(yè)銀行開立賬戶，但無論在哪開立賬戶均須得到國庫授權(quán)。三是支出機構(gòu)賬戶均為零余額賬戶，進入這些賬戶的資金必須是經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)

53、算支出。四是支出機構(gòu)賬戶每天結(jié)算時自動清零。五是中央銀行在每天結(jié)束前合并政府賬戶頭寸，包括所有政府機構(gòu)賬戶中的余額。在實踐中，發(fā)達國家的國庫單一帳戶有多種做法。有的實行國庫單一賬戶和集中會計控制，國庫對資金運行的控制作用比較大。支出申請書被提交給國庫，國庫控制支出申請書并計劃各項支出。比如，英國政府各預(yù)算部門沒有自己的賬戶,支出票據(jù)經(jīng)單位負責(zé)人簽字后到國庫相應(yīng)的預(yù)算科目下報銷，國庫負責(zé)辦理相應(yīng)的手續(xù)，英格蘭銀行負責(zé)從國家賬戶向供應(yīng)商撥款。并且，實行分項撥款，按照有關(guān)撥款法案分項核撥，保證專項專用。有的是國庫的控制作用相對較弱。各項支出由負責(zé)支出的機構(gòu)作出決策，但是通過國庫單一賬戶來完成。比如，

54、美國財政部在全國有6個地區(qū)性的支付中心,70個支付辦公室負責(zé)預(yù)算的執(zhí)行。政府部門對列入預(yù)算的項目需要向供應(yīng)商支付貨款時,先向財政部支付辦公室發(fā)一個支付通知,支付辦公室審核確認后,即向供應(yīng)商開出支票,供應(yīng)商憑支票到商業(yè)銀行兌現(xiàn),商業(yè)銀行再將指標(biāo)送美國聯(lián)邦儲備銀行,美聯(lián)儲根據(jù)支票向商業(yè)銀行支付款項,然后再將兌現(xiàn)后的支票送回財政部的財政管理局,財政管理局記賬，完成整個支付程序。日本也屬這種類型。政府各部部長負責(zé)根據(jù)議會通過的部門預(yù)算數(shù)額制定支付計劃，財政部負責(zé)根據(jù)國庫財力、收入和金融狀況對計劃進行核準(zhǔn)，并向日本銀行通報。在需要支付資金時，財政部負責(zé)支付的政府官員給日本銀行開具支票，日本銀行根據(jù)支票撥

55、款?？傊瑖鴰靻我粠糁贫容^好地實現(xiàn)了對現(xiàn)金的流動和控制，既沒有剝奪支出機構(gòu)的支出責(zé)任，又保證資金運行的安全和效率。二、具有法律剛性的財政預(yù)算執(zhí)行制度在大多數(shù)發(fā)達國家財政預(yù)算執(zhí)行的剛性都比較強，都規(guī)定只能在法定的支出限額內(nèi)支出。議會在財政預(yù)算執(zhí)行的剛性方面發(fā)揮著重要作用，具體主要有四個方面。一是臨時撥款。按照財政預(yù)算程序，在預(yù)算年度開始時，如果議會未能及時制定出授權(quán)法案和撥款法案，或者撥款法案被總統(tǒng)否決，議會應(yīng)參照上個預(yù)算年度開支情況，進行臨時撥款，直到有關(guān)撥款法案通過為止。二是對稅收、舉債控制。在發(fā)達國家，對于增加稅收和舉借國債議會具有絕對的控制權(quán)，以此防止政府隨意擴大支出，使納稅人的利益受

56、損。比如在美國，只有眾議院可以提出征稅和舉債法案，征稅目的是“償付國債，并籌劃國防和全民福利”，政府和其他機構(gòu)均無權(quán)提出征稅、增稅或者減稅和舉債。三是對支出調(diào)整的控制。在大多發(fā)達國家，支出調(diào)整的決定權(quán)保留在議會，特別是追加撥款極為嚴格，非經(jīng)議會同意任何調(diào)整都不能進行。比如，美國在遇有自然災(zāi)害等特殊情況需要追加支出時，國會需追加撥款案。在不同預(yù)算帳戶之間調(diào)撥資金必須得到國會的許可，在同一賬戶內(nèi)調(diào)撥資金只需得到國會相關(guān)的委員會同意即可實施。按照有關(guān)規(guī)定，預(yù)算變更須經(jīng)三分之一以上議員同意方為有效。未經(jīng)議會批準(zhǔn)而修訂預(yù)算的行為，需負法律責(zé)任。英國對追加支出有嚴格規(guī)定，遇有突發(fā)事件，政府需要緊急款項時要

57、向下院提出緊急補充預(yù)算，議會下院全院大會對緊急補充預(yù)算進行表決。年度預(yù)算法案通過后，部門如果要追加支出，首先經(jīng)財政部審查，然后提交議會下院表決，在議會沒通過前，任何人無權(quán)追加支出。在德國，追加預(yù)算首先要報財政部審核，再報議會審批，議會沒有審批之前，包括首相在內(nèi)，任何人都無權(quán)同意追加支出。四是定期的財政預(yù)算執(zhí)行報告制度。為確保議會通過的預(yù)算得以執(zhí)行，加強日常監(jiān)督，各國都制定了財政預(yù)算執(zhí)行報告制度，要求財政部長必須在預(yù)算執(zhí)行一定時期后向國會報告預(yù)算執(zhí)行情況。澳大利亞的財政部長必須發(fā)布月度中央政府資金往來報告，這一報告包括所有的資金往來，年內(nèi)的預(yù)算估計數(shù)、本月預(yù)算執(zhí)行情況、本年累計數(shù)據(jù)以及上年同期數(shù)

58、據(jù)，同時還包括重大事項變動原因的解釋以及對全年預(yù)算執(zhí)行的影響。新西蘭在預(yù)算執(zhí)行過程中，政府需要提供兩種報告：一方面各部必須向其部長和國庫局提供月度監(jiān)督報告，報告內(nèi)容包括撥款類型、部門預(yù)算執(zhí)行情況、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負債表等，以及必須提供目前產(chǎn)出狀況的季報，以便于監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的整體情況。另一方面，各部和政府向國會提交年度財務(wù)報告（政府還需要提交半年一次的財務(wù)報告）。除了政府半年報告，年度財務(wù)報告內(nèi)容包括資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表、借債需求、承諾支出、緊急支出、會計政策等。三、制約有力的財政部門控制制度在發(fā)達國家，大多都非常重視財政部門在預(yù)算執(zhí)行中的控制作用，讓財政部門在財政預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮“閘門”作用，既保

59、證預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性、安全性，也賦予一定的靈活性。從發(fā)達國家的做法看，財政部門主要進行三個方面的控制。一是對其他部門財政支出事前控制。在法國、比利時、土耳其、希臘等一些國家，部門財政支出要先由財政部門授權(quán)，然后再支出。這種控制主要通過對部門派駐財政監(jiān)督員的方式來實現(xiàn)。比如，在法國，財政部向每個部委都派有一名財政監(jiān)察員。各部門所有支出都要經(jīng)財政監(jiān)察員簽字同意，財政監(jiān)察員簽字之前要對財政支出的合規(guī)性、支出合同的有效性、計算的準(zhǔn)確性、會計核算的正確性進行審核。如果發(fā)現(xiàn)有些方面不妥，財政監(jiān)察員有權(quán)推遲撥款。比利時財政部也向各部門派有財政監(jiān)督員。財政監(jiān)督員負責(zé)監(jiān)督部門支出情況，有權(quán)查閱全部文件和數(shù)據(jù)，審核所有超出規(guī)定數(shù)額的日常支出和津貼，并有權(quán)對財政支出提出建議。除這些控制以外，所有法定支出撥款必須由法定支出控制人員（在不同部門工作但對財政部長負責(zé)）提出，以確定