淺談主體功能區(qū)建設政策研究的思路與重點

1、  淺談主體功能區(qū)建設政策研究的思路與重點   【 論文 關鍵詞】主體功能區(qū)區(qū)域政策需求區(qū)域政策供給【論文摘要】國家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺。劃分四類主體功能區(qū)之后，制定實施建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎的區(qū)域開發(fā)榕局的重要保障。加強對主體功能區(qū)建設政策的研究是理論工作者面臨的新任務。本文對主體功能區(qū)建設政策的研究思路和研究過程中需要加以特別注意的幾個問題進行了探討推進形成主體功能區(qū)是促進區(qū)域協(xié)調(diào) 發(fā)展 ，增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重大舉措。按照關于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知(國辦發(fā)

2、200685號)的要求，國家、省市的主體功能區(qū)區(qū)劃方案分別將于2007年底、2008年底出臺。四類主體功能區(qū)劃分之后，制定實施建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，成為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、增強區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的關鍵。十七大報告明確提出，“主體功能區(qū)布局基本形成”是實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求；“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系”是“深化財稅、 金融 等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”的重要內(nèi)容。據(jù)此，主體功能區(qū)建設將引發(fā)我國 經(jīng)濟 社會利益格局的重大調(diào)整，加強對主體功能區(qū)建設政策的研究，是學術(shù)界當前面臨的重要任務之一。一、主體功能區(qū)建設政策研究的基礎和前提經(jīng)濟社會發(fā)展空間失

3、衡的現(xiàn)狀，是主體功能區(qū)建設的起點。在不同 歷史 時期，我們對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵有著不同的認識，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策目標、政策重點及政策手段都存在較大的差異。人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境目前的這種空間失衡狀況，與過去促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策設計有著密切的聯(lián)系。因此，研究建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，首先需要對我國制定實旖區(qū)域政策的歷史進行認真 總結(jié) 。改革開放以來，我國在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面進行了許多大膽的探索。“六五”計劃沿用對國土空間的沿海、內(nèi)陸二分區(qū)劃，力求通過沿海率先發(fā)展、地區(qū)協(xié)作和國土開發(fā)整治，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！捌呶濉庇媱澨岢鰱|、中、西三大地帶劃分，并對三大地帶及老、少、邊、窮地區(qū)的發(fā)展途徑、發(fā)

4、展政策進行了差異化的規(guī)定?！鞍宋濉庇媱澭赜谩捌呶濉庇媱澋目臻g區(qū)劃框架，對各地帶的發(fā)展戰(zhàn)略、國土開發(fā)整治和環(huán)境保護做出了相應的規(guī)定。“九五”計劃提出了七大經(jīng)濟區(qū)的構(gòu)想，“十五”計劃則詳細闡述了西部大開發(fā)戰(zhàn)略。在每個五年計劃期間，國家都出臺了相應的促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，雖然實施這些政策的成就不容懷疑，但這些政策究竟在多大程度上促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，制定實施區(qū)域政策的實踐對主體功能區(qū)建設有什么啟示和借鑒，則是需要深入研究的問題。從“六五”到“十五”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，主要是指區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平的協(xié)調(diào)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的落腳點是區(qū)域繁榮。區(qū)域政策的目標在于增強區(qū)域自身的發(fā)展能力，縮小區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差

5、距，而縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的主要途徑一是加快落后地區(qū)的開發(fā)，二是加大對落后地區(qū)的幫扶。全面的區(qū)域開發(fā)，推動了國民經(jīng)濟高速增長，但也使得經(jīng)濟社會發(fā)展受到的資源環(huán)境承載力約束目益突兀?！笆晃濉币?guī)劃從人的全面發(fā)展、緩解資源環(huán)境承載力約束的角度，將區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)界定為人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境之間的空間失衡，并將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的落腳點歸結(jié)為人的富裕和全面發(fā)展，區(qū)域政策的目標則從縮小區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，轉(zhuǎn)向縮小公共服務和人民生活水平的差距，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展的資源環(huán)境承載力約束。建設主體功能區(qū)，一方面要通過空間管制，規(guī)范空間開發(fā)秩序，緩解資源環(huán)境承載力約束，另一方面要力求增強區(qū)域自身的發(fā)展能力，促進國民

6、經(jīng)濟又好又快發(fā)展，提高公共服務的整體水平和社會總體生活水平。建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策設計，需要在總結(jié)我國制定實施區(qū)域政策歷史的基礎上，深入分析我國區(qū)域發(fā)展格局的成因，充分借鑒以往的區(qū)域政策在增強區(qū)域自身發(fā)展能力方面的經(jīng)驗，以期達到緩解資源環(huán)境承載力約束和增強區(qū)域自身發(fā)展能力雙贏的政策效果。二、主體功能區(qū)建設政策研究的思路主體功能區(qū)建設政策，是糾正經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)有的空間失衡、構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎的區(qū)域開發(fā)格局的重要保障。主體功能區(qū)劃格局、主體功能區(qū)建設目標，集中反應了國家對以主體功能區(qū)為基礎的區(qū)域開發(fā)格局構(gòu)思；由于這種開發(fā)格局是在區(qū)域政策驅(qū)動下逐步形成的，因此，主體功能區(qū)劃格局和建設目標決定了

7、政策需求。區(qū)域政策由不同的政府部門供給，當不同政府部1制定的區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)，且區(qū)域政策供給能夠最大限度滿足經(jīng)濟主體對政策的需求，主體功能區(qū)建設政策就處于均衡狀態(tài)，政府的政策資源實現(xiàn)了最優(yōu)配置。建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策，一是要彌補市場失靈，維護市場運行秩序，二是要向市場傳遞政府意圖，強化對市場運行的引導，疊加政策信號和市場信號，使市場主體的行為選擇既滿足其追求效用最大化、利潤最大化的內(nèi)在要求，又與政府的政策意圖一致。建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策永遠不可能完全滿足市場主體利用區(qū)域政策獲利的需求，主體功能區(qū)建設成就的大小，一是取決于政府擁有的政策資源，二是取決于政策撬動市場的能力，取決于政府

8、推動和市場形成二者的合力大小。基于經(jīng)濟人假設，市場主體追求效用最大化、利潤最大化的欲望是無盡的，其利用公共政策優(yōu)惠而獲利的欲望也是無盡的；市場主體往往是根據(jù)已有的政策供給調(diào)整政策需求也就是說，政策需求常常是隨著政策供給變動而變化。但在政策實踐中，如果將政府的政策供給與市場的政策需求在一定時點上形成的膠著狀態(tài)定義為政策均衡，這種均衡往往是多方利益妥協(xié)的折衷均衡，是政府政策供給主導下的均衡?；趯χ黧w功能區(qū)建設政策均衡的分析，主體功能區(qū)建設政策研究大致分為區(qū)域政策需求研究、區(qū)域政策供給研究、不同區(qū)域政策分工格局研究三大部分，其中區(qū)域政策供給研究是重點。區(qū)域政策供給研究的主要內(nèi)容表現(xiàn)在以下幾個方面：

9、首先，區(qū)域政策供給能力研究。在全面清理政府掌握的政策資源摸清政府財政家底的基礎上，對政府建設主體功能區(qū)的能力進行全面評估。其次，區(qū)域政策的針對性研究。全面審視空間失衡的現(xiàn)狀及成因，明確分類指導的區(qū)域政策針對的區(qū)域問題，并對該項政策實施過程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問題進行研究。第三，政策制定、實施主體間的協(xié)調(diào)性研究。對不同的區(qū)域政策制定主體，以及區(qū)域政策制定主體和實施主體之間的協(xié)調(diào)狀況進行評估，提出協(xié)調(diào)政策制定主體和實施主體利益訴求的對策建議。第四，分類指導的區(qū)域政策供給研究。在全面吸收前三個方面的研究成果的基礎上，提出分類指導的區(qū)域政策建議。建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究各部分的重點及相互關系可用如

10、下技術(shù)路線圖表示：三、主體功能區(qū)建設政策研究的幾個重點推進形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策研究是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要廣大理論工作者長時間艱苦的努力，囿于精力和能力，在本文中，筆者僅對主體功能區(qū)建設政策研究中需要予以特別關注的幾個重點問題進行初步的探索。 轉(zhuǎn)貼于 1、區(qū)域政策制定實施過程中不同主體的利益訴求協(xié)調(diào)主體功能區(qū)建設，是依靠行政區(qū)推行的跨行政區(qū) 經(jīng)濟 社會管理，涉及政府和市場兩個主體，包括推進和形成兩個相互獨立、彼此又有密切聯(lián)系的過程。在推進的過程中，政府起主導作用，在形成的過程中，市場起主導作用。政府推進，就是政府利用政策杠桿，對市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區(qū)間合理分工，差異 發(fā)

11、展 的格局；市場形成，就是指不同主體功能區(qū)間合理分工，差異發(fā)展的格局只能是在市場主體追逐經(jīng)濟利益的過程中形成。政府推進和市場形成能否統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有機契合。政府與市場的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，關鍵在于政府運用區(qū)域政策彌補市場失靈，疊加政策信號和市場信號，強化對市場運行的引導，使市場主體的行為選擇既符合市場經(jīng)濟 規(guī)律 ，又與政府的政策意圖一致。建設主體功能區(qū)的區(qū)域政策有中央政府和省(直轄市)政府兩級制定主體，各級政府都是區(qū)域政策的實施主體。中央和省(直轄市)政府制定的區(qū)域政策，除了本級政府外，更重要的是依靠下級政府實施。不同層級政府間、同層級的不同政府間往往存在價值取向的差異和利益訴求的沖突。制定實施區(qū)域政策，必

12、須正視這種差異和沖突。制定區(qū)域政策，必須明確該項政策所針對的區(qū)域問題，合理設計政策目標，并對政策實施過程中可能會遇到的問題、引發(fā)的利益格局調(diào)整，以及因政策實施而引發(fā)的區(qū)域問題進行深入的研究；實施區(qū)域政策，要通過完善利益協(xié)調(diào)機制、政策實施機制、政策實施評估及效果反饋機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同的政策制定主體，以及政策制定主體和實施主體間的關系。2、協(xié)調(diào)區(qū)域政策與主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對國土空間進行主體功能區(qū)區(qū)劃、編制實施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃、制定實施分類指導的區(qū)域政策，是推進形成主體功能區(qū)的三個重要環(huán)節(jié)。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進和市場形成這個角度來看，這三個環(huán)節(jié)實際上是同一個問題的不同側(cè)面。主體功能區(qū)

13、區(qū)劃格局、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對未來以主體功能區(qū)為基礎的區(qū)域開發(fā)格局的設計，決定了區(qū)域政策的需求；當前政府的財力、政府與市場的協(xié)調(diào)程度，以及區(qū)域政策制定主體與實施主體之間的協(xié)調(diào)程度，決定了區(qū)域政策的有效供給能力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，是平衡推進形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給和政策需求，促使區(qū)域政策發(fā)揮最大效益的重要途徑。在國家、各省市主體功能區(qū)劃方案即將出臺，主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃編制尚未開始的背景下，加強對推進形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策的研究，一是可以在全面評估政府推進形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給能力的基礎上，提出主體功能區(qū)劃方案的修改、調(diào)整建議；二是在深入研究各項區(qū)域

14、政策的作用對象、作用效果的基礎上，為編制實施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃提供 科學 依據(jù)；三是在仔細審視研究主體功能區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和推進形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策彼此間的協(xié)調(diào)程度的基礎上探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域政策的制定主體、實施主體、政策作用對象間的利益訴求的途徑，并為確定推進形成主體功能區(qū)的階段性目標提供科學依據(jù)。3、分類指導的區(qū)域政策間的分工與協(xié)調(diào)推進形成主體功能區(qū)的過程中，不同區(qū)域政策針對的區(qū)域問題，以及區(qū)域政策目標都存在差異。人口管理管理政策主要針對經(jīng)濟布局和人口布局失衡、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化失衡等問題，重在引導人口在空間內(nèi)合理分布，促使經(jīng)濟集聚和人口集聚協(xié)同發(fā)展，使經(jīng)濟聚集區(qū)成為相應的人口

15、聚集區(qū)。財政政策主要針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)公共服務水平較為落后、區(qū)域經(jīng)濟活動存在外部性等問題，重在驅(qū)動區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制，保障生態(tài)補償機制正常運行，實現(xiàn)基本公共服務均等化。投資政策主要針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)資本形成能力不足、政府期望的社會資本投向和市場自發(fā)形成的資本投向存在差異等問題，重在加強政府投資的導向作用，按功能區(qū)安排投資和按領域相安排投資結(jié)合，引導社會資本合理流動，使不同主體功能區(qū)有充足的資本發(fā)揮其主體功能。產(chǎn)業(yè)政策主要針對區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇和區(qū)域資源稟賦不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級存在障礙等問題，重在加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導，確保不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局符合區(qū)域主體功能定位。土地政策主要針對土