海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的國際比較研究

1、  海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的國際比較研究   摘要：在 經(jīng)濟 全球化進程中，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)日益成為各國促進對外貿(mào)易、提高區(qū)域競爭力的重要載體，并出現(xiàn)了自由貿(mào)易區(qū)、自由區(qū)、出口加工區(qū)、自由港等多種各具特點的表現(xiàn)形式。本文從不同國家和地區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的比較研究中，得出進一步完善我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的若干啟示。關(guān)鍵詞：海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)；保稅港區(qū)；自由貿(mào)易區(qū)“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”在我國首次正式使用于2006年頒布的海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法中，它是保稅區(qū)、出口加工區(qū)、園區(qū)、保稅港區(qū)及其它特殊監(jiān)管區(qū)域的總稱。雖然全球正式使用“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)”這一概念的國家很少，但相關(guān)名詞，如

2、，自由貿(mào)易區(qū)、自由港、自由貿(mào)易港區(qū)、出口加工區(qū)、自由區(qū)、保稅倉庫、對外貿(mào)易區(qū)等概念很多。從具體內(nèi)涵而言，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)是一個國家或地區(qū)為實現(xiàn)某些特定目的，如吸引外資、擴大出口、促進轉(zhuǎn)口貿(mào)易等，而實行特殊海關(guān)監(jiān)管制度和政策的特定區(qū)域。為適應(yīng)對外開放的需要，我國從上世紀(jì)90年代初開始注重海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的 發(fā)展 ，先后形成了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、區(qū)港聯(lián)動、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等多種形式的載體。目前，我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)仍處在不斷發(fā)展中，在功能定位、區(qū)位布局、政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都有待進一步探索，而一些國家和地區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展在許多方面給我們提供了有益啟示。一、國際典型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)

3、的發(fā)展?fàn)顩r(一)美國的對外貿(mào)易區(qū)。美國于1934年通過法案在全國設(shè)置“對外貿(mào)易區(qū)”。截止2000年，全美共有237個一般的對外貿(mào)易區(qū)、406個對外貿(mào)易分區(qū)。美國設(shè)立對外貿(mào)易區(qū)的目的是為進出口及加工制造 企業(yè) 提供更低成本的貿(mào)易便利，以帶動經(jīng)濟發(fā)展。美國對外貿(mào)易區(qū)的主要特點是：(1)就近港口，小型化。在美國已有310個指定海關(guān)進口港中，一半以上設(shè)有對外貿(mào)易區(qū)。但美國對外貿(mào)易區(qū)占地都不大。如，紐約l號對外貿(mào)易區(qū)面積僅為2.23萬平方米，較大的埃弗格萊茲港25號對外貿(mào)易區(qū)占地105.2公頃。(2)實行全面的稅收優(yōu)惠政策。對外貿(mào)易區(qū)實施多種關(guān)稅優(yōu)惠政策，包括：緩征關(guān)稅、免征關(guān)稅和倒轉(zhuǎn)關(guān)稅的減輕。同時，

4、在對外貿(mào)易區(qū)內(nèi)加工、存儲、展銷的商品均免征州和地方的從價稅與從量稅。(3)經(jīng)營主體多元化。根據(jù)規(guī)定，任何公共機構(gòu)和私人公司(包括外國公司)均有權(quán)申請建立、經(jīng)營和管理一個對外貿(mào)易區(qū)，也可以用出租的方式給私人公司使用。因此，美國大部分的對外貿(mào)易區(qū)是由企業(yè)經(jīng)營管理。(二)英國的自由區(qū)。英國直到1984年才正式在六大港口及機場碼頭設(shè)置自由區(qū)，區(qū)內(nèi)貨物在獲準(zhǔn)至歐盟內(nèi)部自由流通或再出口至歐盟以外地區(qū)之前，可進行各種交易而不需交納關(guān)稅、增值稅和其它費用。英國自由區(qū)處于歐盟關(guān)稅區(qū)外，可將本要征收反傾銷關(guān)稅的貨物，加工成為只征收正常關(guān)稅的制成品后予以進口，大多數(shù)貨物可在自由區(qū)內(nèi)無限期存放。經(jīng)政府部門批準(zhǔn)后，企業(yè)

5、也可申請建立自己的自由區(qū)，只要符合安全和注冊要求。這些企業(yè)可自由進口或儲存貨物，并可在自己的區(qū)域內(nèi)進行各類加工。根據(jù)規(guī)定，對自由區(qū)的貨物可進行有形控制，如，使用圍墻、籬笆或其它實物障礙，但更常見的貨物管理方式是以審計為基礎(chǔ)的商業(yè)紀(jì)錄檢查，類似于海關(guān)倉庫的管理方式。(三)新加坡的自由貿(mào)易區(qū)。新加坡于1969年重新制定自由貿(mào)易區(qū)法案，在原出口加工區(qū)的基礎(chǔ)上發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)。目前，新加坡境內(nèi)共設(shè)置7個自由貿(mào)易區(qū)，其中樟宜機場自由貿(mào)易區(qū)主要負(fù)責(zé)空運貨物，其余6個自由貿(mào)易區(qū)均負(fù)責(zé)海運貨物。自由貿(mào)易區(qū)均以圍墻方式與外界隔離，進出自由貿(mào)易區(qū)的出入口由海關(guān)查檢站管理，個人未經(jīng)核準(zhǔn)不得進入或居住在自由貿(mào)易區(qū)。從國

6、外運入自由貿(mào)易區(qū)的貨物，原則上視同關(guān)稅領(lǐng)域外，免征各種稅費。但在自由貿(mào)易區(qū)只允許進行一般商業(yè)性加工，限制深加工。若須從事除簡易加工外的制造，則須將其進口的原料移運至自由貿(mào)易區(qū)外的物流分銷園區(qū)或 工業(yè) 區(qū)內(nèi)進行。新加坡除自由貿(mào)易區(qū)外還有70余座保稅倉庫，以增強自由貿(mào)易區(qū)功能。新加坡自由貿(mào)易區(qū)的最大特點是管理的高效率。海關(guān)進出口檢驗采用風(fēng)險管理方式，并輔之以先進快速的 電子 報關(guān)系統(tǒng)。新加坡自由貿(mào)易區(qū)功能有別于以進出口為導(dǎo)向的美國對外貿(mào)易區(qū)，而主要以吸引轉(zhuǎn)口貿(mào)易與提供物流附加價值為目的。(四)我國香港的自由港。自由港是目前世界上自由開放程度最高、范圍最大、實現(xiàn)港口城市與自由貿(mào)易區(qū)融合發(fā)展的海關(guān)特殊

7、監(jiān)管區(qū)。目前國際上大多數(shù)“自由貿(mào)易區(qū)”或“自由貿(mào)易港區(qū)”只是將港口城市的附近地區(qū)作為自由區(qū)，并設(shè)有一些限制。而自由港的范圍則包括整個港口城市，其間不僅商品可免稅自由進出，而且，居民可自由出入與居住，資本可自由流動。因此，世界上能稱得上完全意義上自由港的城市很少，香港是其中最典型的一個。香港的自由港定位是特定 歷史 條件和特殊 政治 制度造就的。1997年香港回歸祖國后，仍然保持著自由港的制度。香港特別行政區(qū)基本法第114條、第115條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)保持自由港地位，除 法律 另有規(guī)定外，不征收關(guān)稅”，“香港特別行政區(qū)實行自由貿(mào)易政策，保障貨物、無形財產(chǎn)和資本的流動自由”。(五)歐盟的自由

8、區(qū)與自由倉庫。為便利歐盟國家與非歐盟國家之間的貿(mào)易往來，在歐共體海關(guān)法中對“自由區(qū)與自由倉庫”作了專門規(guī)定：“自由區(qū)及自由倉庫”是共同體關(guān)境的一部分或是位于關(guān)境內(nèi)但與關(guān)境內(nèi)其它地區(qū)相隔離的地域。在自由區(qū)及自由倉庫中，非共同體貨物在結(jié)關(guān)或履行其它海關(guān)業(yè)務(wù)制度前被視為尚未進入共同體關(guān)境。自由區(qū)或自由倉庫內(nèi)允許進行任何工業(yè)、商業(yè)或服務(wù)業(yè)活動，但進行此類活動應(yīng)事先通知海關(guān)。2001年歐盟有關(guān)法案進一步提出了i型和型兩種類型自由區(qū)。自由區(qū)i型采用圍欄管理方式，以圍墻或柵欄等實體障礙物加以隔離，進出區(qū)貨物一般均需加以查核，船舶和貨物進出均不用到海關(guān)結(jié)關(guān)。自由區(qū)型采用海關(guān)倉庫管理方式，利用海關(guān)查帳的方式來進

9、行監(jiān)管，監(jiān)控較為復(fù)雜，貨物進出需提出登記申請。因此，歐盟各國都根據(jù)自己實際情況設(shè)計各自的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。如，荷蘭鹿特丹港以自由倉庫為主體形成保稅 網(wǎng)絡(luò) ；德國漢堡則建設(shè)以圍欄方式管理的15平方公里“漢堡港口城”作為i型自由區(qū)。二、我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的 發(fā)展 進程我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段：(一)單一型保稅區(qū)的發(fā)展。我國海關(guān)特殊監(jiān)管制度發(fā)端于改革開放初期的保稅倉庫和保稅工廠，到1990年，全國保稅倉庫已有1200家，保稅工廠近400家。而真正意義上的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展始于上世紀(jì)90年代初的保稅區(qū)，保稅區(qū)包含了轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲三大功能，對境外入?yún)^(qū)貨物實施保稅及免稅政策。

10、全國總共批準(zhǔn)設(shè)立14家保稅區(qū)，它對我國吸引外商投資、擴大進出口貿(mào)易發(fā)揮了積極作用。但保稅區(qū)并不享受“入?yún)^(qū)退稅”政策，仍然是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的地區(qū)，不能完全適應(yīng)我國日益增長的出口加工貿(mào)易發(fā)展需要。因此，從2000年4月起，我國開始設(shè)立僅限于對外銷產(chǎn)品進行加工制造的出口加工區(qū)，并增加了“人區(qū)退稅”的優(yōu)惠政策。截至2007年底，全國累計批準(zhǔn)建立57個出口加工區(qū)，總規(guī)劃面積141平方公里。(二)配套型保稅物流園區(qū)的發(fā)展。國際 經(jīng)濟 合作的深入與擴大對保稅物流提出了更多需求。為此，從2003年開始，我國在原有保稅區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上，相繼批準(zhǔn)8處海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進行“區(qū)港聯(lián)動”的試點。同時為銜接港口與保稅區(qū)間的物流

11、通道，進一步推出“保稅物流園區(qū)”，在保稅區(qū)的特定港區(qū)或在國務(wù)院已批準(zhǔn)的保稅區(qū)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，劃出專門供發(fā)展 現(xiàn)代 國際物流產(chǎn)業(yè)的獨立封閉區(qū)域。保稅物流園區(qū)僅限于對進出口貨物的儲存、貿(mào)易及開展流通性簡單加工和增值服務(wù)，雖能享受入?yún)^(qū)出口退稅政策，但不能進行出口加工制造。而對非毗鄰港口的保稅區(qū)，則在原先保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫的基礎(chǔ)上，設(shè)立保稅物流中心，享受保稅物流園區(qū)的相關(guān)政策。(三)整合型保稅港區(qū)的發(fā)展。由于上述各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域享受不同的政策、定位于不同的功能，且彼此相互獨立、封閉。如，出口加工區(qū)主要從事加工制造的保稅，保稅物流園區(qū)主要進行物流貿(mào)易的保稅，保稅區(qū)雖然同時具備出口加工和物流貿(mào)易功能，

12、但沒有出口退稅政策，且與港口相分離。這些都影響和制約了貿(mào)易、物流及制造業(yè)務(wù)的發(fā)展。為此，我國對原有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進行了功能與區(qū)域的整合。主要措施包括：(1)在臨港區(qū)域設(shè)立保稅港區(qū)。2005年，國家批復(fù)成立洋山保稅港區(qū)，保稅港區(qū)政策出臺整合了保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流園區(qū)的所有政策優(yōu)勢，采取出口加工區(qū)、保稅區(qū)和港區(qū)的“三區(qū)合一”發(fā)展思路。目前，我國共批準(zhǔn)設(shè)立6家保稅港區(qū)。保稅港區(qū)的設(shè)立標(biāo)志著我國海關(guān)特殊區(qū)的發(fā)展進入了一個新階段。(2)在無港保稅區(qū)設(shè)立綜合保稅區(qū)。為使國內(nèi)的無港保稅區(qū)也能享受保稅港區(qū)三區(qū)合一的政策功能，我國從2006年開始，先后在蘇州 工業(yè) 園區(qū)、天津濱海新區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立綜合保稅區(qū)，

13、開展了具有保稅港區(qū)綜合保稅功能的保稅區(qū)改革試點。(3)拓展出口加工區(qū)的功能。2007年，國家批準(zhǔn)江蘇昆山等7家出口加工區(qū)開展拓展保稅功能業(yè)務(wù)試點，將出口加工區(qū)從單一的“加工制造區(qū)”向集“研發(fā)、試制、采購、加工、檢測、維修、出口、配送”于一體的綜合型園區(qū)轉(zhuǎn)型升級。三、啟示國外一些國家和我國香港地區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗為我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展提供了有益啟示：(一)區(qū)域布局應(yīng)合理化。目前我國海關(guān)特殊監(jiān)管政策優(yōu)先運用于沿海的重要港口城市，但從美國、英國、歐盟等國在區(qū)域性港口、航空樞紐及重要內(nèi)陸區(qū)域也設(shè)置特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)的情況看，我國未來也要有更多的港口甚至內(nèi)陸地區(qū)享受特殊海關(guān)監(jiān)管政策，綜合性功能的

14、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的覆蓋要更加彈性化，不僅局限于國際性港口，對區(qū)域性樞紐港同樣可以享受目前的政策；也不限于有水港的地區(qū)，空港或內(nèi)陸地區(qū)同樣也可實行此政策。(二)區(qū)域發(fā)展定位要差異化。各地海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的發(fā)展應(yīng)根據(jù)不同腹地城市經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)及港口區(qū)位的特點進行定位：位于國際性港口的區(qū)域可以港口物流、轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主；擁有人力資源優(yōu)勢的區(qū)域可以增加高附加值加工制造業(yè)的比重為主；具有產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢的區(qū)域可以能源、裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)為支撐。如，我國 臺灣 高雄港提出通過在自由貿(mào)易港區(qū)引人高附加值加工制造而與新加坡港進行差異競爭的戰(zhàn)略。(三)促進保稅物流 網(wǎng)絡(luò) 的發(fā)展。借鑒歐盟型自由區(qū)的發(fā)展模式，進一步發(fā)展和完善我國的保稅物流網(wǎng)絡(luò)體系，通過跨關(guān)區(qū)的協(xié)作管理機制、保稅運輸、 電子 監(jiān)控、海