淺談我國(guó)高校預(yù)算管理的改革思路

1、    淺談我國(guó)高校預(yù)算管理的改革思路    財(cái)務(wù)預(yù)算是高校財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要組成部分，在頒布的高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度中把預(yù)算管理作為高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，研究探討高校預(yù)算管理改革的思路是擺在高校管理人員面前的一個(gè)重要課題。筆者在實(shí)踐中結(jié)合西方高校的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)高校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題及改革思路作了幾點(diǎn)梳理。 一、目前我國(guó)高校預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題 1赤字預(yù)算?！傲咳霝槌?，收支平衡”，這是國(guó)家對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的基本要求，也是高校編制與執(zhí)行預(yù)算必須遵守的首要原則。但在實(shí)際工作中，不少學(xué)校編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算中的一個(gè)突出

2、問(wèn)題，就是綜合財(cái)務(wù)預(yù)算收不抵支，成了赤字預(yù)算。這就使學(xué)校潛伏著財(cái)力危機(jī)，因?yàn)槌嘧诸A(yù)算一旦形成，將導(dǎo)致支出預(yù)算的緊張，它反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致新一輪赤字，周而復(fù)始，愈來(lái)愈加劇。其突出者則走向惡性循環(huán)，導(dǎo)致學(xué)校資金極度緊缺，陷入困境。赤字預(yù)算的表現(xiàn)有三種：一是顯性赤字。即學(xué)校年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行不平衡，形成赤字，占用或全部占用代管經(jīng)費(fèi)或?qū)Ｓ没鹩囝~，在個(gè)別情況下不得不舉債維持學(xué)校的最低需要開(kāi)支。二是隱性赤字。學(xué)校年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行在賬面上是平衡的，但原安排的支出預(yù)算中，有部分項(xiàng)目沒(méi)有支出或者沒(méi)有全部支出，需結(jié)轉(zhuǎn)下年使用的資金被當(dāng)年經(jīng)費(fèi)支出所占用，但預(yù)算無(wú)安排，調(diào)整又無(wú)余力，職能部門已經(jīng)辦理尚不能列支，有的

3、掛在“暫付款”賬戶，有的尚未與供方辦理結(jié)算事宜，這部分開(kāi)支就是年度潛在赤字。 2預(yù)算缺乏完整性。學(xué)校綜合財(cái)務(wù)預(yù)算的管理對(duì)象是學(xué)校的全部資金，不管是國(guó)撥資金，還是自籌資金，校級(jí)資金，還是二級(jí)機(jī)構(gòu)的資金，應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算管理。但不少學(xué)校的做法與此相悖：有的學(xué)校的預(yù)算是局部預(yù)算，只預(yù)算財(cái)政撥款，對(duì)自身籌措的資金不納入預(yù)算；有的學(xué)校在預(yù)算編制的過(guò)程中打埋伏，在預(yù)算之外保留收支項(xiàng)目，只將校級(jí)資金和二級(jí)機(jī)構(gòu)按規(guī)定上繳學(xué)校資金列入預(yù)算，對(duì)二級(jí)機(jī)構(gòu)留存資金不納入預(yù)算，或只列校級(jí)資金預(yù)算，對(duì)二級(jí)機(jī)構(gòu)資金均不納入預(yù)算。如此預(yù)算的結(jié)果是大量資金游離在預(yù)算之外，處于“體外循環(huán)”狀態(tài)。 3預(yù)算缺乏權(quán)

4、威性和嚴(yán)肅性。學(xué)校綜合財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)，具有權(quán)威性、指令性和約束力。凡列入預(yù)算的項(xiàng)目要確保完成，未列入預(yù)算的項(xiàng)目要嚴(yán)格控制，任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)隨便變更。對(duì)于未列入預(yù)算又非辦不可的項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定程序調(diào)整預(yù)算。然而現(xiàn)實(shí)中，“預(yù)算便是法規(guī)”的意識(shí)淡薄，不同程度地存在預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行，管理松懈，控制不嚴(yán)的現(xiàn)象。且年終財(cái)務(wù)決算不與預(yù)算掛鉤，即財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度上無(wú)制約措施，客觀上助長(zhǎng)了預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算相脫節(jié)。有的學(xué)校執(zhí)行預(yù)算憑主觀意愿，隨意性大，造成有的項(xiàng)目其實(shí)際支出或突破預(yù)算的倍數(shù)，或僅占預(yù)算的50左右。 二、西方國(guó)家高校預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn) 美國(guó)高等教育無(wú)疑代表了當(dāng)今世界高等教育發(fā)

5、展的最高水平。其高等教育的杰出代表研究型大學(xué)一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者熱衷研究的對(duì)象。美國(guó)高等教育的辦學(xué)模式和管理體制千差萬(wàn)別，但總的來(lái)看，公立大學(xué)的財(cái)務(wù)管理體制比較完善，尤其是預(yù)算管理。其主要經(jīng)驗(yàn)是： 1專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)管理學(xué)校的預(yù)算性資源，通過(guò)科學(xué)預(yù)算，最有效的利用有限資源支持學(xué)校的教學(xué)、科研和公共服務(wù)活動(dòng)；隨時(shí)向?qū)W校管理部門提供準(zhǔn)確、及時(shí)和有意義的預(yù)算和財(cái)務(wù)信息；提供財(cái)務(wù)政策和實(shí)踐以及管理和分析工具、方法，為學(xué)校提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)咨詢；管理學(xué)校及各單位預(yù)算的制定過(guò)程。 2“優(yōu)先保障”的預(yù)算制定原則。在制定預(yù)算時(shí)有一個(gè)非常重要的原則，即預(yù)算中要優(yōu)先體現(xiàn)校長(zhǎng)的愿望，即

6、當(dāng)年學(xué)校優(yōu)先發(fā)展和保證的重點(diǎn)項(xiàng)目，以使有限資金發(fā)揮最大的效益。 3預(yù)算的調(diào)控作用。預(yù)算是學(xué)校對(duì)可用資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)于那些有社會(huì)需求、有發(fā)展前景的項(xiàng)目增加預(yù)算，對(duì)那些失去社會(huì)需求或是評(píng)估成績(jī)差的項(xiàng)目減少預(yù)算來(lái)保證學(xué)術(shù)的正確發(fā)展方向。 澳大利亞大學(xué)遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，努力研究高等學(xué)校預(yù)算管理體制，在大學(xué)內(nèi)部有非常明確的、細(xì)致的預(yù)算管理制度。其科學(xué)性、先進(jìn)性很值得我國(guó)高校借鑒： 1預(yù)算實(shí)施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。預(yù)算工作先有五名工作人員組成工作小組撰寫(xiě)草案，有九名專家組成預(yù)算建議顧問(wèn)委員會(huì)，該委員會(huì)向分管校長(zhǎng)和執(zhí)行委員會(huì)提出建議，具體有：年度及滾動(dòng)發(fā)展年度預(yù)

7、算的戰(zhàn)略目標(biāo)；總體預(yù)算的財(cái)政政策與結(jié)構(gòu)；計(jì)劃目標(biāo)與預(yù)算之間的關(guān)系；預(yù)算支付與實(shí)際支出間的關(guān)系；回答各撥款單位的要求及評(píng)價(jià)撥款優(yōu)先原則；準(zhǔn)備預(yù)算時(shí)間表；與學(xué)校當(dāng)局相關(guān)的其他有關(guān)事項(xiàng)等。 2預(yù)算資金的科學(xué)配置根據(jù)院系的工作績(jī)效進(jìn)行。大學(xué)在進(jìn)行預(yù)算資金分配改革時(shí)，在考慮到學(xué)院人員、學(xué)生規(guī)模的因素上，學(xué)校在根據(jù)各學(xué)院和各科系的年度發(fā)展績(jī)效進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上，進(jìn)行資金的分配和管理。 3預(yù)算資金的科學(xué)配置的主體是學(xué)院。強(qiáng)調(diào)資金分配與工作體系掛鉤，給院長(zhǎng)和系主任以充分的人事、財(cái)務(wù)和管理的自主權(quán)。學(xué)校將院系的資金按一定的方法切塊分配給院系，完全由院系自主決定使用。 三、我國(guó)高校預(yù)算

8、管理的改革思路 1實(shí)行綜合預(yù)算管理。以前的高校財(cái)務(wù)預(yù)算，只是針對(duì)預(yù)算內(nèi)資金即事業(yè)費(fèi)撥款進(jìn)行預(yù)測(cè)，所謂“預(yù)算內(nèi)資金”即國(guó)家預(yù)算資金。預(yù)算也就局限于這個(gè)范圍，這是由當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、教育投入、辦學(xué)規(guī)模決定的。那時(shí)的高校預(yù)算確實(shí)是“量入為出，略有結(jié)余”，相應(yīng)設(shè)立了“經(jīng)費(fèi)包干結(jié)余”，“應(yīng)返還限額”等科目，高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)只是記賬報(bào)賬會(huì)計(jì)。改革開(kāi)放以后，舊的預(yù)算編制方法已不適用于高校發(fā)展。事業(yè)費(fèi)收入已不能滿足辦學(xué)支出的需要，逐步向?qū)W校自有資金透支?，F(xiàn)在，我國(guó)高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制事業(yè)支出的缺口全部由學(xué)校自有資金彌補(bǔ)，預(yù)算失實(shí)。在這種情況下，高校預(yù)算管理開(kāi)始探索財(cái)務(wù)綜合預(yù)算管理，把自有資金的收支也納入到

9、學(xué)校預(yù)算管理中去，以求得綜合平衡。新制度適應(yīng)了這一發(fā)展需要，不劃分預(yù)算內(nèi)外資金，要求按收支統(tǒng)管的原則對(duì)學(xué)校的各項(xiàng)資金統(tǒng)一管理核算，全部作為財(cái)務(wù)預(yù)算的內(nèi)容，大收大支，綜合平衡。在預(yù)算管理工作中必須更新觀念，突破國(guó)家撥款范圍內(nèi)理財(cái)?shù)目蚩?，改變預(yù)算管理的觀念，以新的思路來(lái)當(dāng)家理財(cái)，堅(jiān)持量人為出，收支平衡的總原則，廣開(kāi)財(cái)源，節(jié)約開(kāi)支，提高效益。 2加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)工作。根據(jù)事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則，單位所有財(cái)務(wù)收支全部列為預(yù)算管理對(duì)象，實(shí)行“核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用”的預(yù)算管理辦法。在單位財(cái)務(wù)大收入、大支出的基礎(chǔ)上，學(xué)校編制年度綜合財(cái)務(wù)預(yù)算，審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)、合法、效益

10、性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。具體說(shuō)來(lái)，包括如下主要內(nèi)容：一是預(yù)算安排原則的審計(jì)。預(yù)算安排原則是學(xué)校財(cái)經(jīng)工作的指導(dǎo)思想，為使學(xué)校綜合財(cái)務(wù)預(yù)算合規(guī)、正確、有效，審計(jì)部門應(yīng)審查預(yù)算安排是否堅(jiān)持“量入為出，收支平衡”的總原則，收入預(yù)算是否堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則，支出預(yù)算是否堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、勤儉節(jié)約的原則。二是收入預(yù)算的審計(jì)。應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理的各項(xiàng)收入是否納入學(xué)校預(yù)算，是否及時(shí)、足額到位，實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算。學(xué)校組織的各項(xiàng)收入是否符合國(guó)家和上級(jí)主管部門的有關(guān)政策規(guī)定，各項(xiàng)收費(fèi)是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)收入的資金管理是否合規(guī)。三是支出預(yù)算的審計(jì)。各項(xiàng)支出是否按計(jì)劃執(zhí)行，是否嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家和上級(jí)主

11、管部門有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度規(guī)定的開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)；往來(lái)款項(xiàng)是否嚴(yán)格管理，及時(shí)清理；各項(xiàng)支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益如何等。四是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果審計(jì)。收入預(yù)算和支出預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況如何，與計(jì)劃有何差異，有無(wú)赤字；學(xué)校為保證預(yù)算的完成采取了哪些加強(qiáng)管理的措施，這些措施是否合法、有效；各項(xiàng)收入和支出是否真實(shí)、合法、合理；會(huì)計(jì)核算是否合規(guī)等等。 3建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。建立新的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，就是將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)劃分清楚并相互分離，三個(gè)環(huán)節(jié)既一脈相承又彼此相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，與此相適應(yīng)，原來(lái)行使預(yù)算管理職能的機(jī)構(gòu)作了重新調(diào)整，劃分為預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)部門