[精品]失地農(nóng)民留地安置研究

1、失地農(nóng)民留地安置研究肖云王婷婷【摘要】目前政府在征用集體土地時主要有兩種補償模式：一種是貨幣補償，另 一種是留地安置。留地安置在貨幣補償?shù)幕A(chǔ)上，能夠妥善解決失地農(nóng)民后續(xù)的 正常生產(chǎn)生活問題，保障了農(nóng)民失地不失利。筆者通過調(diào)查貴州省z村在征用農(nóng) 民土地時所實行的征地補償模式，認(rèn)為留地安置能夠最大限度地保障失地農(nóng)民失 地后的長期利益，能夠解決失地農(nóng)民就業(yè)、生產(chǎn)、生活等問題，有利于社會穩(wěn)定。 同時，對留地安置這一補償模式進(jìn)行了重點分析，捉出了完善留地安置補償模式 的建議?！娟P(guān)鍵詞】失地農(nóng)民留地安置完善制度隨著城市化進(jìn)程的加快，土地被征用的面積越來越廣，涉及的農(nóng)民越來越多, 并由此引發(fā)了許多新的社會

2、問題，如失地農(nóng)民聚眾上訪、堵塞交通等，嚴(yán)重影響 了社會穩(wěn)定和失地農(nóng)民的生存權(quán)益保障。如影響較大的遼寧莊河“t人下跪致市 長辭職”事件，就是因為在征地拆遷中農(nóng)民的利益受到侵占和損害，導(dǎo)致了社會 不穩(wěn)定因素發(fā)生。因此，對失地農(nóng)民進(jìn)行相對合理補償，維護(hù)其合法合理的利益 對維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧具冇十分重要意義。隨著我國征地制度的不斷完 善，為了保障失地農(nóng)民的長效利益，我國在廣東、浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)先后試點 施行了留地安置制度。留地安置制度的實行，不僅壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實 力，保障了農(nóng)民長期穩(wěn)定的收益,使農(nóng)民可分享到失地后的增值收益，并通過留地 安置在一定程度上解決農(nóng)民的就業(yè)問題，使農(nóng)民失地

3、不失業(yè)，保障了社會的和諧 穩(wěn)定。留地安置述可節(jié)約政府的財政支出，緩解政府的財政壓力，這種征地補償 模式值得我們各級政府學(xué)習(xí)和借鑒。一、失地農(nóng)民安置的兩種制度比較目前我們國家在對失地農(nóng)民進(jìn)行安置時主要有兩種方式：貨幣補償和留地安 置。貨幣補償是一種傳統(tǒng)的征地補償模式，主要是通過在土地征用時，通過核算 被征用對彖的土地補償費、安置補助費、青苗補償費、附著物補償費等，一次性 以貨幣形式將被土地補償費等支付給被征地農(nóng)民；留地安置是針對城郊結(jié)合部征 地面積較大的村的一種補償模式，主耍是通過是指通過行政劃撥等方式預(yù)留一定 村集體土地用于發(fā)展村級集體企業(yè)、商貿(mào)物流、倉儲運銷、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。1見效周期不同貨

4、幣補償是一種手續(xù)相對較為簡便，比較直接、能在短時間內(nèi)見效較快、補 償對彖比較接受的補償方式。如貴州省z村位于所轄的h區(qū)行政辦公區(qū)所在地, 全村轄14個村民組，人口 4000人，耕地面積5000畝，純農(nóng)業(yè)人口 2500余人， 目前共有8個村民組2400畝土地被全部征用，涉及1900人，600余戶，其余6 個村民組的土地部分被征用，涉及2000畝，1600人，500戶，全村現(xiàn)冇耕地600 畝，人均僅0. 15畝。在2007年以前，按照貴州省實施中華人民共和國土地 管理法辦法、國土資源部關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見（國土 資發(fā)（2004） 238號等文件精神，z村以征地統(tǒng)一年產(chǎn)值每畝1538元

5、的25倍， 即耕地每畝38450元標(biāo)準(zhǔn)對被征地農(nóng)民統(tǒng)一采取貨幣補償形式，即耕地人均補償 4. 8萬元。采用貨幣補償能夠在短時間內(nèi)使失地農(nóng)民得到最直接、最快速、最有 效的利益，因此也受到被征地對象的普遍認(rèn)口j。留地安置是一種周期長、見效較 慢的補償模式，留地安置受到主客觀因素的影響，特別是在而期需要進(jìn)行長期的 選址規(guī)劃、可行性論證和辦理一系列的較為繁瑣的土地規(guī)劃、項口施工等手續(xù)， 對渴槊立即收益、快速得到補償?shù)难a償對象來說，心理接受能力較低。在不發(fā)達(dá)、 群眾素質(zhì)相對較低、不能理解留地安置補償益處的地區(qū)，實施的難度往往比貨幣 補償要高，收益和貨幣補償相比也較慢。同時，由于留地需要進(jìn)行一段吋期的開

6、發(fā)和建設(shè)以后，才能止常進(jìn)行運作，尤其是在當(dāng)而市場經(jīng)濟(jì)條件的影響f,留地 產(chǎn)生的效益述取決于留地的用途和市場的自我調(diào)節(jié)。一旦留地開發(fā)建設(shè)成功后， 其產(chǎn)生的長期利益和對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的輻射帶動作用將不可估算。2. 長遠(yuǎn)利益保障冇差別貨幣補償雖然時間短、見效快、易為大眾群體所接受，但是由于受惠面較窄、 受惠群體有限，在操作方便的同時，也給失地農(nóng)民留下了后顧之憂。失地農(nóng)民在 得到一定貨幣補償后，因為主客觀因素的影響，對自己未來的生產(chǎn)和生活都沒有 做過認(rèn)真細(xì)致的謀劃，很容易造成長期利益得不到保障。筆者從z村調(diào)查得知， z村第一產(chǎn)業(yè)以種植葡萄等經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)以建筑業(yè)、建 材業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，村

7、辦企業(yè)共有14個，村集體資產(chǎn)2000萬，村年均純收入為 30萬元，是典型的“城中村”。2000年該村因為修建高速公路征用土地而采取 了貨幣補償模式，在當(dāng)時社會保障制度還不健全、戶籍制度還不夠完善的情況下, z村部分失地農(nóng)民在被征用土地后，就成了 “種皿無地、就業(yè)無崗、社保無份” 的“三無”人員，被征用土地的這些農(nóng)民失去了長期以來賴以生存的生活資料， 一部分有經(jīng)營頭腦的年輕人可以用補償金發(fā)展口己的產(chǎn)業(yè)，或經(jīng)商，或辦企業(yè)， 或投資種養(yǎng)殖業(yè)，或從事運輸、娛樂、餐飲等服務(wù)業(yè)，而對于大部分沒冇經(jīng)營能 力的人和年紀(jì)較大、沒有一技之長、喪失勞動力的農(nóng)民來說，只能依靠征地補償 金維持生活，當(dāng)補償金用完的時候，

8、他們的生存就受到了威脅，并給社會帶來一 系列不安定因素。2007年z村村支兩委通過行政劃撥的方式取得“25畝留地” 作為解決失地農(nóng)民后續(xù)的生產(chǎn)生活依托與來源，目前手續(xù)已經(jīng)全部完善并已動工 開發(fā)。該村以村集體絕對控股，村民門愿原則開辦了商貿(mào)有限責(zé)任公司，操作該 項口的開發(fā)建設(shè)。在25畝留地安置上將建成商貿(mào)小區(qū)，成立物業(yè)管理公司，重 點解決該村失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)問題。z村將以公司為主導(dǎo)，大力發(fā)展服務(wù) 業(yè)，以培訓(xùn)、輸送物業(yè)管理人員、保安人員、保潔人員為主，向轄區(qū)內(nèi)各商用小 區(qū)、園區(qū)及行政機(jī)關(guān)單位對口輸送就業(yè)人員，從而提高群眾的收入，切實解決群 眾的生產(chǎn)生活問題。通過留地安置項r的開發(fā)建設(shè)到商貿(mào)小

9、區(qū)的竣工以及物業(yè)管 理公司的成立，整個開發(fā)過程將帶動該村轄區(qū)商貿(mào)物流、交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、 服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條滾動式發(fā)展，使土地資產(chǎn)置換形成規(guī)模的市場。同時，該 留地安置項目推進(jìn)z村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快村集體經(jīng)濟(jì)改革向股份化、公司化 發(fā)展，讓農(nóng)民揣著股份進(jìn)城，失地后仍然擁有集體資產(chǎn)的處置權(quán)，準(zhǔn)失地農(nóng)民保 持土地承包的經(jīng)營權(quán)，保障了農(nóng)民失地不失利、不失業(yè)、不失權(quán)。而從長遠(yuǎn)情況 來看，通過留地安置，可以培育村級集體企業(yè)，壯犬村級集體資產(chǎn)，拓寬村民組 的收入渠道，增加失地農(nóng)民的經(jīng)營性收入和股本紅利，從根本上解決了失地農(nóng)民 的長遠(yuǎn)生計和就業(yè)難題。同時，當(dāng)?shù)亻T治組織可以利用市場經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，以 建設(shè)

10、社會主義市場經(jīng)濟(jì)為載體，改善就業(yè)環(huán)境，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，拉動失地農(nóng)民的 就業(yè)積極性，還可以通過招商引資、技能培訓(xùn)等方式解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題， 保障失地農(nóng)民的長效利益。二、當(dāng)前留地安置制度存在的主要問題及原因留地安置制度作為一種解決失地農(nóng)民生存問題和就業(yè)問題的制度，理念還比 較新，在實際實施過程中運用得還不夠多，主要是廣大農(nóng)民不理解、不配合、不 支持，擔(dān)心村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，怕企業(yè)經(jīng)營管理不善，血本無歸，“賠了夫 人乂折兵”，不如“吹糠見米拿現(xiàn)金”。另外，由于留地安置制度還不夠完善， 缺乏與z配套的和關(guān)政策措施，實際操作中難免出現(xiàn)這樣或那樣的問題。1、留地缺乏總體規(guī)劃造成人財物的資源浪費分析其原

11、因：一是曲于土地征用是分期分批完成的，而留地的審批也是分期 分批完成，導(dǎo)致相關(guān)部門對留地并非一次性完整規(guī)劃，而是征一次再規(guī)劃一次， 從而出現(xiàn)了土地規(guī)劃不能同步進(jìn)行；二是由于相關(guān)部門前期對預(yù)留土地的考察和 規(guī)劃存在失誤，對土地開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃監(jiān)督和管理不到位，或者后期留地的規(guī)劃 變動較大等因素導(dǎo)致留地的凌亂和分散，規(guī)劃不佳。如z村的留地開始規(guī)劃為大 型車站，后又變更為農(nóng)貿(mào)市場和小區(qū)，導(dǎo)致規(guī)劃圖紙-改再改，不僅浪費了人力 物力財力，還使失地農(nóng)民對該項目產(chǎn)生了不信任因素，不利于項目的實施和社會 的穩(wěn)定。2、審批周期較長不利于留地安置留地安置需在市區(qū)政府對農(nóng)民集體所冇土地進(jìn)行征收后，再按照被征收土地 的

12、一定比例通過行政劃撥方式將一部分土地返還給被征地的自治組織。而在審批 土地的過程屮，由于涉及國土、規(guī)劃、城建等相關(guān)部門較多，手續(xù)較為繁瑣，因 此審批周期比較長，不利丁留地的及吋開發(fā)利用和綜合效益的發(fā)揮，影響廣犬群 眾的收益，容易挫傷群眾的積極性和主動性。z村在2007年初，由村支兩委向 上級行政部門屮請劃撥25畝土地作為安置失地農(nóng)民的留地，但是，由于留地的 用途與土地利用總體規(guī)劃z間存在沖突，直到2009年，通過各級冇關(guān)部門的層 層審批，z村才將25畝留地的各種手續(xù)辦理齊全。行政劃撥周期長，審批效率 低成為影響留地安置作用發(fā)揮的一大難點。3、留地安置項目開發(fā)利用難度大。目前，各地留用地的利用模

13、式基本上分為自建、合作、租賃三種，各冇利弊。 （鄭文姐，賈生華，2009）?？诮Ｊ接纱寮w根據(jù)口身經(jīng)濟(jì)實力對留地安置項 目進(jìn)行開發(fā)，這種方式保障了村級集體和失地農(nóng)民的權(quán)益，惠及而廣，但是投入 大，風(fēng)險大，見效慢。合作模式雖然投資少、風(fēng)險小，見效快，但因有合作開發(fā) 商參與，村集體經(jīng)濟(jì)和失地農(nóng)民的效益不高，而且很容易造成開發(fā)商與村集體、 失地農(nóng)民之間的利益沖突和矛盾糾紛，從而影響社會穩(wěn)定。租賃模式投資省、風(fēng) 險小，但經(jīng)濟(jì)效益較之前兩種則更低，不利于壯大集體經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)農(nóng)民壇收。4、留地的權(quán)屈不明確留地是由政府統(tǒng)一依法征為國有后，再統(tǒng)一辦理國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)。 如果所征用的土地作為集休建設(shè)用地，

14、則可以保障村級集休的土地所有權(quán)；如果 作為國有建設(shè)用地，根據(jù)我國目前規(guī)定國有經(jīng)營性建設(shè)用地必須采用“招、拍、 掛”的方式進(jìn)行出讓，當(dāng)留地征為國有后再采用協(xié)議等方式低價或無償?shù)某鲎尳o 集體經(jīng)濟(jì)組織，則與村級集體擁有土地所有權(quán)相違背,會造成不公平的現(xiàn)象，不利 于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和失地農(nóng)民的長期利益保障。三、完善留地安置制度的建議1、對留地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。留地安置項目不僅涉及失地農(nóng)民的后續(xù)牛產(chǎn)牛活保障，也關(guān)系著城市化進(jìn)程 的發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)該由市區(qū)政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，要求國土、規(guī)劃、環(huán) 保以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等組成留地安置開發(fā)建設(shè)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，rti國土部門在符合城鎮(zhèn) 土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃

15、及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行選址， 城建、規(guī)劃部門進(jìn)行規(guī)劃論證，環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)評，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合上級職能部 門進(jìn)行調(diào)查并根據(jù)實際情況捉出意見，最終使留地安置項目既能夠適應(yīng)城市建設(shè) 發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃部署，乂能給失地農(nóng)民帶來最直接、最明顯的經(jīng)濟(jì)效益。2、簡化留地審批程序目前我國對行政劃撥用地的審批程序分為四個步驟：申請預(yù)審正式 申報一一繳費辦文。但是，在正式申報過程中，需提交大量的相關(guān)材料，由于材 料多、內(nèi)容復(fù)朵、涉及范圍廣，審批程序較慢。建議市區(qū)兩級政府可以在規(guī)劃局 設(shè)立留地安置項目申報通道，加大國土部門、規(guī)劃部門、環(huán)保部門、住建部門、 招商部門等之間的并聯(lián)審批落實力度，簡化程序，對涉及失地農(nóng)民

16、切身利益的留 地安置巾請，凡符合相關(guān)條件的及時快速辦理相關(guān)手續(xù)，從而使留地安置能夠盡 快投入開發(fā)建設(shè)，早日發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。3、采取多種方式開發(fā)留地結(jié)合口建、合作和租賃的優(yōu)勢，可以成立以村級集體經(jīng)濟(jì)絕對控股，面向社 會招募入股的方式成立股份有限公司對留地進(jìn)行開發(fā)。如z村就通過村級集體經(jīng) 濟(jì)控股，各村民組及失地農(nóng)民籌資入股成立商貿(mào)有限責(zé)任公司對25畝留地進(jìn)行 開發(fā)建設(shè)。當(dāng)留地項目完成后，可以采取招商引資方式，引進(jìn)資金或技術(shù)聯(lián)合辦 企業(yè)，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，既解決了村自治組織自建投入資金不足的難題，又解 決了當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的就業(yè)和發(fā)展問題。4、明晰土地產(chǎn)權(quán)目前，留地產(chǎn)權(quán)歸屬沖突主要集中在國有還是集體所有。筆者認(rèn)為，留地的 產(chǎn)權(quán)若歸國冇，能夠保障城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，促進(jìn)城市的整體發(fā)展；若歸集 體所有，則能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)卮寮壖w經(jīng)濟(jì)的不斷壯大和切實保障失地農(nóng)民的根本權(quán) 益，同吋有利