簡論中央企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架的構(gòu)建

1、簡論中央企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架的構(gòu)建簡論中央企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架的構(gòu)建摘要 國有企業(yè)改革將真正從企業(yè)、結(jié)構(gòu)、體制三方面深化推進；國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理面臨許多困難和問題，問題的產(chǎn)生與內(nèi)部控制框架的缺失與失效相關(guān)；內(nèi)部控制框架包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)督等五要素組成；中央企業(yè)建立健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架存在著兩個層面的關(guān)系，其一，是中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)管理部門自身層次的內(nèi)部控制框架的建立和完善，其二，產(chǎn)權(quán)管理部門如何通過合法地行使出資人權(quán)力，督促下屬企業(yè)建立下屬企業(yè)層次的內(nèi)部控制框架，以使中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理部門層的內(nèi)部控制框架得以有效實施，故此在構(gòu)建內(nèi)

2、部控制框架時也要分層次實施；內(nèi)部控制框架的建設(shè)要考慮實施策略，分步實施方可見效。關(guān)鍵詞 中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理 內(nèi)部控制框架 構(gòu)建 前言在2004年末的中央經(jīng)濟工作會議中，溫家寶總理的講話意味深長，他明確指出，2005年的經(jīng)濟任務(wù)之一就是完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，加快建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止國有資產(chǎn)流失。國務(wù)院國資委研究中心副主任、國資問題專家白津夫認為，2005年新一輪的國企改革將真正從企業(yè)、結(jié)構(gòu)、體制三方面深化推進，其中體制改革的核心就是產(chǎn)權(quán)制度的推動；新一輪的國資改革將體現(xiàn)三大特征：一是真正出資人主導(dǎo)的改革；二是國企改革已經(jīng)推進到一個共擔(dān)成本的階段；三是國資改

3、革將進一步聚焦在重組和改制。一般說來，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)包括了國有資產(chǎn)的占有、使用、處分和收益等四項基本權(quán)力。目前，中央企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理職能主要包括：本企業(yè)產(chǎn)權(quán)資源優(yōu)化配置戰(zhàn)略的制定、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、價值評估結(jié)果認定、資產(chǎn)處置（對外投資、受讓和轉(zhuǎn)讓、收購兼并、清算等）的決策和審批等關(guān)乎國有資本經(jīng)營與運作的重要工作。中央企業(yè)建立健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架就是分別從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)督等五個要素方面，它的目標是保護國有資產(chǎn)安全、保護會計記錄可靠、及時提供可靠財務(wù)信息、減少和避免無意識的風(fēng)險、預(yù)防查核和糾正錯誤和弊端，以及保證正確履行所授予的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的職責(zé)的基

4、礎(chǔ)保證。一、 中央企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀及存在的主要問題分析 根據(jù)我們的調(diào)查和實務(wù)工作經(jīng)驗，中央企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀尚存在如下問題：（一） 企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)初步建立，但控制結(jié)構(gòu)亟待完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是由股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層等“物理層次”的組織架構(gòu)，及聯(lián)結(jié)上述組織架構(gòu)的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機制（決策、指揮、激勵、約束機制等）等游戲規(guī)則構(gòu)成的有機整體。截至2004年12月1日，國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)總數(shù)為181戶。在這些中央企業(yè)中尚未完全成立董事會，集團一級實現(xiàn)投資主體多元化的只占少數(shù)，其他都是單一投資主體，實行的都是總經(jīng)理負責(zé)制。企業(yè)的整體控制環(huán)境未能充分健全。

5、（二） 投資企業(yè)股權(quán)多元化結(jié)構(gòu)基本實現(xiàn)，但投資鏈條過長而資源配置效率不佳 資料顯示，2004年國有大企業(yè)改制工作取得明顯進展。凈資產(chǎn)占全國國有企業(yè)66.9%的2903家國有及國有控股大型骨干企業(yè)，已有1464家改制為多元股東的公司制企業(yè)，改制面達50.4%。截至2003年底，中央企業(yè)所屬15546戶三級以上子企業(yè)中，48%進行了投資主體多元化的股份制改革，其凈資產(chǎn)占全部中央企業(yè)凈資產(chǎn)的36.7%，實現(xiàn)利潤占中央企業(yè)的66.3%。中石油、中石化、中海油、中國移動、中國聯(lián)通。中國電信、上海寶鋼、中國鋁業(yè)、中航科技、中電國際、中海集運、中國網(wǎng)通等一批資產(chǎn)達數(shù)百億、數(shù)千億的特大型國有企業(yè)都先后在境內(nèi)外

6、上市。 然而，中央企業(yè)由于歷史原因，內(nèi)部控制框架要求控制程序未得到有效執(zhí)行，普遍存在著投資鏈條過長、投資效果不佳等現(xiàn)象，一間規(guī)模較大的中央企業(yè)往往有6級甚至10級的投資子公司、子企業(yè)，投資資金分散、經(jīng)營風(fēng)險加大、很難形成有效的企業(yè)核心競爭能力。（三） 各級企業(yè)財務(wù)風(fēng)險過高，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象未能徹底遏制近些年來，國有有關(guān)部門不斷出臺了一些加強國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的法規(guī)和規(guī)定，但是，在國有資產(chǎn)經(jīng)營管理活動中，還普遍存在著監(jiān)控不利、財務(wù)風(fēng)險過高等現(xiàn)象。企業(yè)在經(jīng)營過程中，由于投資資源配置效率不高，加之控制不利，大量舉債、亂擔(dān)保，造成企業(yè)財務(wù)風(fēng)險據(jù)高不下，反過來嚴重影響了企業(yè)信譽和融資能力。例如中央企業(yè)負債

7、率普遍超過70、對外擔(dān)保金額巨大，加之在資本運作中缺乏內(nèi)部控制制度或者形同虛設(shè)，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重。近期發(fā)生的中國電子負責(zé)財務(wù)公司的副總裁張玉堂由于涉及經(jīng)濟問題被刑事拘留、中航油境外石油衍生品交易實際損失和潛在損失總計約5.54億美元以及四川長虹集團應(yīng)收賬款海外損失4.6億美元等，無不為我們敲響警種。（四） 企業(yè)負責(zé)人效績評價體系初步建立，但激勵效果未能充分顯現(xiàn)1999年6月，國家財政部、前國家經(jīng)貿(mào)委、人事部、前國家計委聯(lián)合頒布了針對國有企業(yè)的企業(yè)效績評價體系；2002年，財政部修訂了企業(yè)效績評價操作細則。該等效績評價體系是由一系列于效績評價相關(guān)的評價制度、評價指標體系、評價方法、評價標準以

8、及評價機構(gòu)等形成的有機整體。這標志著企業(yè)效績評價制度在我國初步建立。2003年11月25日，國務(wù)院國資委又頒布中央企業(yè)負責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法，為了切實履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，維護所有者權(quán)益，落實國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，建立有效的激勵和約束機制，奠定了基礎(chǔ)。然而，我們在實務(wù)工作中了解到，中央企業(yè)管理者的激勵機制尚未充分建立起來，許多激勵手段如期股期權(quán)制度、職工持股計劃、mbo等尚有許多政策界限不能跨越，又如從公司法規(guī)方面，尚不承認管理能力的資本價值等，從一定程度上造成國家投入的激勵成本（如薪酬待遇、獎懲制度等）的激勵效果不佳，59現(xiàn)象未能絕跡的結(jié)果。（五） 財務(wù)信息質(zhì)量不高，內(nèi)部監(jiān)督職能未

9、能充分發(fā)揮1999年10月31日，全國人大重新修訂了并通過了公司法、1999年末國家財政部頒布了企業(yè)會計制度、2000年6月頒布了企業(yè)財務(wù)會計報告條例，雖有，具體會計準則又接連出臺，為建立和健全中央企業(yè)的會計核算制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。但從數(shù)據(jù)顯示，目前中央企業(yè)財務(wù)報告信息質(zhì)量不高。2005年1月10日，國資委統(tǒng)計評價局局長孟建民在中國總會計師協(xié)會第三屆理事會年會上公布信息：2004年國資委對181家中央企業(yè)進行的清產(chǎn)核資中發(fā)現(xiàn)，有40家企業(yè)總資產(chǎn)損失超過10%，有40家企業(yè)的總資產(chǎn)損失超過了20%。這些企業(yè)既沒有達到做強，也沒有達到做大的目標；有120家企業(yè)有相當部分的財務(wù)狀況沒有進入財務(wù)審計

10、報告，有30家企業(yè)的財務(wù)審計不全面或不深入，有13家企業(yè)的財務(wù)審計報告結(jié)論與事實相反，還有13家企業(yè)的財務(wù)審計報告存在技術(shù)問題。 中央企業(yè)的內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督機制內(nèi)部審計職能尚主要集中于企業(yè)負責(zé)人離任經(jīng)濟責(zé)任審計、內(nèi)部財務(wù)稽核、工程決算審計等事后監(jiān)督工作，而忽視了企業(yè)內(nèi)部控制框架的建立、監(jiān)督實施和改進等更為重要的工作。故此，從這一角度上說，中央企業(yè)的內(nèi)部審計部門只是從事了內(nèi)部審計工作的一半。二、 內(nèi)控控制框架簡介（一）我國現(xiàn)階段法律法規(guī)對內(nèi)部控制的有關(guān)要求1、中華人民共和國會計法中的有關(guān)規(guī)定根據(jù)中華人民共和國會計法第5條規(guī)定，會計機構(gòu)、會計人員依照本法規(guī)定進行會計核算，實行會計監(jiān)督；第27條規(guī)定，各

11、單位應(yīng)當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。2、企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法中有關(guān)規(guī)定2001年4月28日，財政部印發(fā)了企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法（財企2001325號文），其中，第17條規(guī)定，企業(yè)對年度內(nèi)的資本營運與各項財務(wù)活動，應(yīng)當實行財務(wù)預(yù)算管理制度。母公司編制執(zhí)行的年度財務(wù)預(yù)算以及預(yù)算調(diào)整方案，應(yīng)當報主管財政機關(guān)備案。第18條規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當制定各項人工、材料、物料的消耗定額，編制各項經(jīng)營管理費用預(yù)算，健全各項原始記錄及相關(guān)的稽核制度，建立有效的內(nèi)部控制制度。第41條規(guī)定，企業(yè)未按照規(guī)定建立并實施內(nèi)部控制制度，或者不按規(guī)定報送財務(wù)會計報表、不如實提供有關(guān)情況的，主管財政機關(guān)根據(jù)中華人

12、民共和國會計法、企業(yè)財務(wù)會計報告條例的規(guī)定予以處罰。3、內(nèi)部會計控制規(guī)范基本規(guī)范（試行）中有關(guān)規(guī)定財政部內(nèi)部會計控制規(guī)范基本規(guī)范（試行）中第2條規(guī)定，內(nèi)部會計控制是指單位為了提高會計信息質(zhì)量，保護資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。4、2004年2月和8月間，國家國資委接連發(fā)布了關(guān)于中央企業(yè)加強產(chǎn)權(quán)管理工作的意見、關(guān)于加強中央企業(yè)重大投資項目管理有關(guān)問題的通知和關(guān)于加強中央企業(yè)收購活動監(jiān)管有關(guān)事項的通知等文件，從產(chǎn)權(quán)管理、重大投資項目和收購活動等方面的管理控制均作出了明確規(guī)定、提出了具體要求。（一）coso報告與內(nèi)部控制框架1992

13、年，美國“反對虛假財務(wù)報告委員會”（national commission on fraudulent reporting），所屬的內(nèi)部控制專門研究機構(gòu)發(fā)起機構(gòu)委員會(committee of sponsoring organizations of the tread-way  commission，簡稱coso委員會），在進行專門研究后提出專題報告：內(nèi)部控制一一整體架構(gòu)（internal control一integrated framework），也稱coso報告

14、。經(jīng)過兩年的修改，1994年coso委員會提出對外報告的修改篇，擴大了內(nèi)部控制涵蓋范圍，增加了與保障資產(chǎn)安全有關(guān)的控制。coso報告指出：內(nèi)部控制是一個過程，受企業(yè)董事會、管理當局和其他員工影響，旨在保證財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營的效果和效率以及現(xiàn)行法規(guī)的遵循。它認為內(nèi)部控制整體架構(gòu)主要由控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五項要素構(gòu)成。信息溝通 信息溝通 監(jiān)督 控制程序 風(fēng)險評估 控制環(huán)境內(nèi)部控制框架的要素見上圖所示。清華大學(xué)教授、我國著名內(nèi)部控制研究專家陳關(guān)亭博士認為，內(nèi)部控制是為合理保證單位經(jīng)營活動的效益性、財務(wù)報告的可靠性和法律法規(guī)的遵循性，而自行檢查、制約和調(diào)整內(nèi)部業(yè)務(wù)活動的自

15、律系統(tǒng)。其貫穿于經(jīng)營活動的全部過程，包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通，監(jiān)督等要素，并受企業(yè)董事會、管理階層及其他人員影響。（二）內(nèi)部控制的要素內(nèi)部控制的內(nèi)容，歸恨結(jié)底是由基本要素組成的。這些要素及其構(gòu)成方式，決定著內(nèi)部控制的內(nèi)容與形式。1、控制環(huán)境控制環(huán)境提供企業(yè)紀律與架構(gòu)，塑造企業(yè)文化，并影響企業(yè)員工的控制意識，是所有其它內(nèi)部控制組成要素的基礎(chǔ)?？刂骗h(huán)境的因素具體包括：誠信的原則和道德價值觀、評定員工的能力、董事會和審計委員會、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格、組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任的分配與授權(quán)、人力資源政策及實務(wù)。2、風(fēng)險評估每個企業(yè)都面臨來自內(nèi)部和外部的不同風(fēng)險，這些風(fēng)險都必須加以評估。評估風(fēng)險的

16、先決條件，是制定目標。風(fēng)險評估就是分析和辨認實現(xiàn)所定目標可能發(fā)生的風(fēng)險。3、控制活動企業(yè)管理階層辯識風(fēng)險，繼之應(yīng)針對這種風(fēng)險發(fā)出必要的指令。控制活動，是確保管理階層的指令得以執(zhí)行的政策及程序，如核準、授權(quán)、驗證、調(diào)節(jié)、復(fù)核營業(yè)績效、保障資產(chǎn)安全及職務(wù)分工等?？刂苹顒釉谄髽I(yè)內(nèi)的各個階層和職能之間都會出現(xiàn)，這主要包括：高層經(jīng)理人員對企業(yè)績效進行分析、直接部門管理、對信息處理的控制、實體控制、績效指標的比較、分工。4、信息與溝通企業(yè)在其經(jīng)營過程中，需按某種形式辨識、取得確切的信息，并進行溝通，以使員工能夠履行其責(zé)任。信息系統(tǒng)不僅處理企業(yè)內(nèi)部所產(chǎn)生的信息，同時也處理與外部的事項、活動及環(huán)境等有關(guān)的信息

17、；企業(yè)所有員工還必須從最高管理階層清楚地獲取承擔(dān)控制責(zé)任的信息，而且必須有向上級部門溝通重要信息的方法，并對外界顧客、供應(yīng)商、政府主管機關(guān)和股東等做有效的溝通。5、監(jiān)督內(nèi)部控制系統(tǒng)需被監(jiān)督。監(jiān)督是由適當?shù)娜藛T，在適當及時的基礎(chǔ)下，評估控制的設(shè)計和運作情況的過程。監(jiān)督活動由持續(xù)監(jiān)督、個別評估所組成，其可確保企業(yè)內(nèi)部控制能持續(xù)有效的運作。包括：持續(xù)的監(jiān)督活動、個別評估、報告缺陷等。（三）內(nèi)部控制的基本方式1、組織規(guī)劃控制組織規(guī)劃（organization plan）是對企業(yè)組織機構(gòu)設(shè)置、職務(wù)分工的合理性和有效性所進行的控制。合理的組織分工是保證經(jīng)濟業(yè)務(wù)按照企業(yè)既定方針執(zhí)行，提高經(jīng)濟效率，保護資產(chǎn)和

18、增強會計數(shù)據(jù)可靠性的重要條件。具體包括：不相容職務(wù)的分離、總體組織機構(gòu)設(shè)置的控制和會計、財務(wù)的組織控制。2、授權(quán)批準控制授權(quán)批準（authorization），是指企業(yè)在處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過授權(quán)批準以進行控制。企業(yè)每一層次的管理人員既是上級管理人員的授權(quán)客體，又是對下級管理人員授權(quán)的主體。3、文件記錄控制文件記錄（documentations and records）是企業(yè)內(nèi)部控制的重要因素。健全、正確的文件記錄既是其他控制（如組織規(guī)劃控制、授權(quán)批準控制）有效性的保證，又是企業(yè)保持高效率經(jīng)營和高質(zhì)量信息的手段。按文件記錄的性質(zhì)，可分為管理文件和會計記錄。4、實物保護實物保護（physica

19、l safeguard）是指實物資產(chǎn)的安全保護，它又稱為“附加保護控制”。實物安全控制主要包括以下四個方面：限制接近、定期盤點和比較、記錄的保護、保險。5、職工素質(zhì)控制企業(yè)的內(nèi)部控制的成效取決于職工素質(zhì)的合格程度。因此，職工素質(zhì)控制是內(nèi)部控制的一個重要因素。職工素質(zhì)控制包括企業(yè)在招聘、錄用、培訓(xùn)、晉升等方面對職工素質(zhì)的控制。6、預(yù)算控制預(yù)算是以金額、數(shù)量，其他價值形式或幾種形式的綜合方式反映企業(yè)未來（通常1年）業(yè)務(wù)的詳細計劃。從某種意義講，預(yù)算控制是在年度經(jīng)濟業(yè)務(wù)開始之前根據(jù)預(yù)算的結(jié)果對全年經(jīng)濟業(yè)務(wù)的授權(quán)批準控制。預(yù)算既可控制各項業(yè)務(wù)的支出，又可能控制整個業(yè)務(wù)的處理。企業(yè)常見的預(yù)算有：經(jīng)營預(yù)算

20、、資本預(yù)算和財務(wù)預(yù)算。7、編制業(yè)績報告業(yè)績報告（performance reporting）又稱責(zé)任報告，它是企業(yè)的內(nèi)部報告的一種，是使企業(yè)管理當局掌握信息、加強對經(jīng)濟活動的控制、改善經(jīng)營、提高效益的重要工具。8、內(nèi)部審計內(nèi)部審計（internal audit）是由企業(yè)內(nèi)部的審計師所進行的審查。國際內(nèi)部審計協(xié)會在1986年對內(nèi)部審計作出以下解釋：“內(nèi)部審計是在一個組織內(nèi)部對各種經(jīng)營活動與控制系統(tǒng)的獨立評價，以確定既定的政策和程序是否貫徹，建立的標準是否遵循，資源的利用是否合理有效，以及單位的目標是否達到”。內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制的一個組成部分，又是內(nèi)部控制的一種特殊形式。（四）內(nèi)部控制的局限性良

21、好內(nèi)部控制雖然能達到內(nèi)部控制目標，但是，內(nèi)部控制也有其局限性，這就是它不能絕對保證預(yù)防或察覺錯誤和不正常現(xiàn)象。內(nèi)部控制局限性主要來自于以下方面：1、 內(nèi)部控制成本效益考慮；2、 內(nèi)部控制一般是為經(jīng)常重復(fù)發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生而設(shè)計的，因此，一旦發(fā)生異?；蛭搭A(yù)計到的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，“例外”控制有限，往往就有失控或原有控制不適用的可能，從而降低了內(nèi)部控制的作用。3、 執(zhí)行內(nèi)部控制人員工作責(zé)任性，如有人忽視控制程序，錯誤判斷，甚至相互串通舞弊等常常導(dǎo)致內(nèi)部控制失靈。4、 管理當局濫于授權(quán)。如果負有授權(quán)權(quán)力的管理者缺乏控制意識，濫于授權(quán)，隨意批準下屬處理業(yè)務(wù)的權(quán)力，或?qū)⑵溆≌陆黄湎聦俦９?，都可使?nèi)部控制受到危害

22、?？傊?，內(nèi)部控制作用只能是“合理保證”（reasonable assurance）。三、 建立健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架的建議（一）建立健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架的基本要素我們認為，中央企業(yè)建立健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架存在著兩個層面的關(guān)系，其一，是中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)管理部門自身層次的內(nèi)部控制框架的建立和完善，其二，產(chǎn)權(quán)管理部門如何通過合法地行使出資人權(quán)力，督促下屬企業(yè)建立下屬企業(yè)層次的內(nèi)部控制框架，以使中央企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理部門層的內(nèi)部控制框架得以有效實施。我們認為，建立和健全國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架應(yīng)從兩個層面分別展開，在此過程中應(yīng)分別把握各自的基本要素：1、 中央企業(yè)產(chǎn)

23、權(quán)管理部門層次的內(nèi)部控制框架目前而言，中央企業(yè)基本建立了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的相關(guān)機構(gòu)，如前文所述，其管理職能普遍集中在本企業(yè)產(chǎn)權(quán)資源優(yōu)化配置戰(zhàn)略的制定、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、價值評估結(jié)果認定、資產(chǎn)處置（對外投資、受讓和轉(zhuǎn)讓、收購兼并、清算等）的決策和審批等關(guān)乎國有資本經(jīng)營與運作的重要工作。在進一步完善國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理內(nèi)部控制框架要求下，應(yīng)注重以下要素： （1）控制環(huán)境首先，應(yīng)在企業(yè)內(nèi)部倡導(dǎo)和推行依法經(jīng)營理念，注重職業(yè)道德規(guī)范和行為準則的建設(shè)；其次，鑒于前些年各級企業(yè)投資過多、過濫，缺乏有效的監(jiān)管而致使國有資產(chǎn)流失嚴重，建議繼續(xù)推進適度集權(quán)的投資管理理念，限期縮短投資鏈條，簡化管理層級、逐步消除信息溝

24、通的障礙；第三，在產(chǎn)權(quán)集中管理、管理效率提高的前提下，逐步建立企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的專家團隊，倡導(dǎo)“專家治理”的管理理念，如此，在控制權(quán)集中的條件下，可以通過科學(xué)管理、科學(xué)發(fā)展的手段形成企業(yè)戰(zhàn)略統(tǒng)一、控制各項風(fēng)險和實現(xiàn)企業(yè)價值最大化目標。第四，加強綜合管理職能，以產(chǎn)權(quán)管理部門為主導(dǎo)，聯(lián)合中央企業(yè)的財務(wù)管理部門、內(nèi)部審計部門和法律實務(wù)部門，形成綜合管理機制；第五，加快推行全公司的全面預(yù)算管理體制，通過全面預(yù)算管理有效控制企業(yè)及其下屬企業(yè)的經(jīng)營活動方向和成果；第六，建立和完善績效考評體系，進一步完善企業(yè)負責(zé)人的激勵機制。 （2）風(fēng)險評估建立本企業(yè)的風(fēng)險評估機制，包括投資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等。在相關(guān)職能部門內(nèi)部

25、建立專門的風(fēng)險評估機構(gòu)，對本企業(yè)具體的高風(fēng)險業(yè)務(wù)，如對外擔(dān)保、證券和期貨業(yè)務(wù)、經(jīng)營性投資、海外市場拓展等領(lǐng)域，建立董事會領(lǐng)導(dǎo)下的認真、嚴肅的風(fēng)險評估制度、財務(wù)預(yù)警機制和宏觀環(huán)境與行業(yè)、市場環(huán)境的風(fēng)險評估體系，并嚴格按照風(fēng)險評估結(jié)果進行相關(guān)決策。（3）控制程序產(chǎn)權(quán)管理部門及其相關(guān)部門，包括財務(wù)管理部門、內(nèi)部審計部門、法律實務(wù)部門應(yīng)結(jié)合本部門目前所從事的主要業(yè)務(wù)，遵照內(nèi)部控制框架的要求，建立健全授權(quán)批準制度、制定規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程控制制度和加強業(yè)務(wù)執(zhí)行前的驗證和復(fù)核制度等，努力使業(yè)務(wù)工作進一步規(guī)范化、標準化。例如，在產(chǎn)權(quán)管理部門中，應(yīng)建立和完善國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易過程中的規(guī)范統(tǒng)一的授權(quán)審批、執(zhí)行和檢查

26、制度，避免投資過程中由于決策程序的失誤而導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損失。（4）信息與溝通圍繞在控制活動周圍的是信息與溝通系統(tǒng)。一個良好的信息和溝通系統(tǒng)可以使企業(yè)及時掌握企業(yè)營運的狀況和組織中發(fā)生的事情。在產(chǎn)權(quán)管理活動中，面臨著建立信息溝通渠道和溝通方式兩個問題。其一，信息及其溝通渠道，產(chǎn)權(quán)管理部門應(yīng)充分識別在產(chǎn)權(quán)管理活動中應(yīng)取得哪些信息，這些信息又如何取得，在企業(yè)內(nèi)部應(yīng)建立和完善信息化的辦公環(huán)境，對產(chǎn)權(quán)管理所需信息應(yīng)建立專門的渠道、定人、定時的收集整理。其二，溝通方式，從某種意義上說，溝通方式?jīng)Q定了溝通的效果。國有企業(yè)中習(xí)慣于上級提出要求，下級報送材料和提供信息，溝通方式較為單一。建立信息溝通渠道信息化的

27、辦公平臺，不僅僅是建立方便、快捷的溝通渠道，更主要的意義在于產(chǎn)權(quán)管理部門具備了實時管理自身及下屬企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理信息的手段和方法，將提出要求被動提供，實現(xiàn)實時掌握互動溝通的方式變革。（5）監(jiān)督檢查在產(chǎn)權(quán)管理的內(nèi)部控制框架中，內(nèi)部審計部門擔(dān)負著內(nèi)部控制框架的完整性、合理性和有效性的監(jiān)督檢查職責(zé)。王會杰指出：內(nèi)部控制的完整性包含兩層涵義：一方面是指企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的需要，應(yīng)該設(shè)置的內(nèi)部控制都已設(shè)置；另一方面是指對生產(chǎn)經(jīng)營活動的全過程進行自始至終的控制。內(nèi)部控制的合理性同樣包括兩層涵義：一是指內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行時的適用性；二是指內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行時的經(jīng)濟性；內(nèi)部控制的有效性也有兩層涵義：一是指企業(yè)的內(nèi)部

28、控制政策和措施沒有與國家法律法規(guī)相抵觸的地方；二是指是指設(shè)計完整、合理的內(nèi)部控制在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，能夠得到貫徹執(zhí)行并發(fā)揮作用，實現(xiàn)其為提高經(jīng)營效率效果、提供可靠財務(wù)報告和遵循法律法規(guī)提供合理保證的目標。我們認為，應(yīng)進一步加強中央企業(yè)內(nèi)部審計部門的職責(zé)，對產(chǎn)權(quán)管理活動中的內(nèi)部控制的完整性、合理性和有效性進行定時、定點的檢查、評價并及時提出改進意見。2、中央企業(yè)下屬企業(yè)層次的內(nèi)部控制框架中央企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理部門作為本企業(yè)國有資產(chǎn)職能管理部門，應(yīng)依法對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使權(quán)力。就目前我國的現(xiàn)實情況而言，國有經(jīng)濟在社會經(jīng)濟活動中占有主導(dǎo)地位，從而，國有資產(chǎn)的保值增值對國家和社會穩(wěn)定影響較大，產(chǎn)權(quán)管理從

29、某種意義上說已經(jīng)不僅僅是一個經(jīng)濟學(xué)上的問題。鑒于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的特殊性，產(chǎn)權(quán)管理部門同樣負有督促下屬企業(yè)中建立和健全內(nèi)部控制框架的職責(zé)。我們認為，對中央企業(yè)下屬企業(yè)內(nèi)部控制框架的建設(shè)，可以從以下幾方面入手：其一，打造以董事會為核心的公司治理結(jié)構(gòu)在我國的公司法中明確制定了股東會董事會經(jīng)理的決策權(quán)管理權(quán)執(zhí)行權(quán)的三級管理體制，但是從管理實踐中反應(yīng)，董事會是企業(yè)重大決策的策源地和實際決策機構(gòu)，這主要是由于我國企業(yè)的董事會充其量是“股東代表會”，而大股東則實際操縱著董事會做出有利于大股東的“公司決策”。有鑒于此，首先，應(yīng)努力打造由專業(yè)委員會組成的公司董事會，從“股東治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩＜抑卫怼?；其次，?yīng)建

30、立以董事會為核心的公司治理結(jié)構(gòu)，著名會計學(xué)家閻達五、楊有紅提出，董事會應(yīng)該對公司內(nèi)部控制的建立、完善和有效運行負責(zé)。原因在于：（1）對于董事會而言，建立內(nèi)部控制框架是為了通過“不喪失控制的授權(quán)”來保證公司有效運行、完成公司的目標；（2）內(nèi)部控制是董事會抑制管理人員在獲取短期盈利機會中的機會主義傾向，保證法律、公司政策及董事會決議切實貫徹實施的手段；（3）內(nèi)部控制以及涉及內(nèi)部控制的信息流動構(gòu)成解決信息不對稱、保證會計信息真實可靠的重要手段，而確保信息質(zhì)量是董事會不可推卸的責(zé)任。其二，建立以全面預(yù)算管理為核心的企業(yè)經(jīng)營管理體系按照道格拉斯。r·卡邁克爾的觀點，預(yù)算是保證內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)運行質(zhì)量的監(jiān)督手段。預(yù)算管理是將企業(yè)的目標及其資源的配置方式以預(yù)算方式加以量化，并使之得以實現(xiàn)的企業(yè)內(nèi)部控制活動或過程的總稱。閻達五、楊有紅提出，在現(xiàn)實條件下，預(yù)算之所以成為內(nèi)部控制的重要方式，原因就在于在復(fù)雜的層級結(jié)構(gòu)組成的企業(yè)中，由于信息不對稱而引起企業(yè)目標在各層級間的分解以及決策權(quán)在各層級間的分享。其三，重設(shè)內(nèi)部審計機構(gòu)職能，加強內(nèi)部審