中外公立大學(xué)章程內(nèi)容比較研究

1、    中外公立大學(xué)章程內(nèi)容比較研究    摘要：自教育法、高等教育法頒布實(shí)施至今，在政府主管部門與學(xué)者們的推動(dòng)下，關(guān)于大學(xué)章程的研究與實(shí)踐不斷深入，特別是高等學(xué)校章程制定暫行辦法出臺(tái)后，國(guó)內(nèi)高校掀起制定大學(xué)章程的高潮。雖然各高校對(duì)大學(xué)章程的重要性已形成共識(shí)，并迫切希望制定自己學(xué)校的章程，但是如何制定大學(xué)章程，章程應(yīng)該包含哪些基本的內(nèi)容，并不清楚，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約實(shí)際中大學(xué)章程制定工作的開展。因此，需要選取國(guó)內(nèi)幾個(gè)比較有代表性的大學(xué)章程與部分世界一流大學(xué)的章程，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，明確提出我國(guó)大學(xué)章程應(yīng)該載明的基本內(nèi)容。關(guān)鍵詞：公立大學(xué)章程，章

2、程內(nèi)容，現(xiàn)代大學(xué)制度本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“大學(xué)章程的國(guó)際比較與中國(guó)特色大學(xué)章程建設(shè)研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11yjc880083)階段性成果1 引言大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，作為依法治校的必然要求，作為落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)與規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理體制的“大學(xué)憲章”，在高等教育管理的內(nèi)在需求與理論界的推動(dòng)下，其重要性已然得到整個(gè)高等教育領(lǐng)域的共識(shí)。2010年7月，國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年(簡(jiǎn)稱綱要)頒布實(shí)施，將“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)”作為今后十年高等教育管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。為進(jìn)一步促進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)，教育部在北大、北師大和

3、湖南大學(xué)等26所部屬高校先期開展制定大學(xué)章程的試點(diǎn)，并于2011年11月28日，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布教育部第31號(hào)令高等學(xué)校章程制定暫行辦法(簡(jiǎn)稱辦法)，全面推動(dòng)我國(guó)公立高等學(xué)校大學(xué)章程制定工作。大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)制定大學(xué)章程高度關(guān)注，要求迫切，但是他們對(duì)大學(xué)章程基本理論或在大學(xué)章程的理論研究方面較薄弱；理論研究人員雖然熟知大學(xué)章程的基本理論，但對(duì)中國(guó)大學(xué)的辦學(xué)實(shí)際卻了解不深。這就導(dǎo)致各高等學(xué)校在章程制定過(guò)程中，理論與實(shí)際很難有效結(jié)合，特別是在大學(xué)章程的內(nèi)容方面，理論研究人員與大學(xué)管理人員雙方各執(zhí)己見(jiàn)，似乎無(wú)法調(diào)和。大學(xué)章程應(yīng)該包含哪些內(nèi)容？除了法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容外，還有哪些內(nèi)容應(yīng)該在大學(xué)章

4、程中予以規(guī)范？法律法規(guī)對(duì)大學(xué)章程的內(nèi)容只規(guī)范到了篇或章這一層次，各篇章內(nèi)部的內(nèi)容如何規(guī)范才能真正體現(xiàn)相關(guān)法理精神與大學(xué)章程的價(jià)值？等等。這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了實(shí)際中大學(xué)章程制定工作的開展，大多高校陷入“想制定大學(xué)章程，卻不知如何制定”的尷尬境地。2 目前已公布的大學(xué)章程文本內(nèi)容存在的基本問(wèn)題我國(guó)已有不少高校制定章程，如吉林大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、上海交通大學(xué)等；部分高校也已出臺(tái)了章程草案、建議案或修改稿，并向社會(huì)公開。分析這些章程文本的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前制定并公布的大學(xué)章程大都出自辦法未公布實(shí)施前，其依據(jù)主要是教育法、高等教育法關(guān)于章程的規(guī)定。通過(guò)分析這些章程，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容中存在如下的一些共性問(wèn)題

5、：重復(fù)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，不能彰顯學(xué)校特色；章程一般都沒(méi)有經(jīng)過(guò)主管部門核準(zhǔn)，缺乏法律效力；章程內(nèi)容中與法律規(guī)范抵觸的問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)絕大部分章程沒(méi)有明晰高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理體制；對(duì)教師與學(xué)生的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系表述模糊，缺乏可操作性；大多數(shù)章程缺乏對(duì)高等學(xué)校與外部主體之間關(guān)系的調(diào)整；此外，章程用語(yǔ)、稱謂、表述方式、語(yǔ)氣等還存在部分不規(guī)范的現(xiàn)象；章程章、節(jié)、條、款、項(xiàng)的設(shè)計(jì)上還存在一定的技術(shù)性問(wèn)題；部分大學(xué)章程內(nèi)容中缺少對(duì)章程制定與修改程序的規(guī)定等，這些都必須在理論研究和實(shí)際工作中加以重視。3 我國(guó)公立大學(xué)章程的內(nèi)容基于國(guó)外著名大學(xué)章程文本的分析大學(xué)章程內(nèi)容的確定，應(yīng)該重視以下兩個(gè)方面，一是我國(guó)相關(guān)法律

6、法規(guī)對(duì)章程內(nèi)容的要求，這是法定必備內(nèi)容；二是借鑒國(guó)外著名大學(xué)章程，并結(jié)合學(xué)校實(shí)際，能夠彰顯學(xué)校特色的內(nèi)容。在結(jié)合這兩方面的基礎(chǔ)上，我國(guó)公立大學(xué)章程應(yīng)該包含以下基本內(nèi)容。3.1 學(xué)校名稱與法定注冊(cè)地址高等教育法第三十條規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。作為法人，必須在章程中載明名稱，組織機(jī)構(gòu)與場(chǎng)所，這是我國(guó)民法對(duì)法人組織設(shè)立的基本要求。因此，在大學(xué)章程中必須詳細(xì)、準(zhǔn)確載明學(xué)校名稱(包括英文名稱與學(xué)校簡(jiǎn)稱)，法定注冊(cè)地址，如果是多個(gè)校區(qū)，要一一載明。大學(xué)只有載明法定的法人要件，成為法人組織，才能實(shí)現(xiàn)法人組織應(yīng)有的所有訴求，這是前提。3.2 大學(xué)的使命與愿景科學(xué)的、有感召力的學(xué)校使命與愿景

7、貫穿學(xué)校的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)，對(duì)大學(xué)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。國(guó)外著名大學(xué)章程對(duì)學(xué)校的使命與愿景都有詳細(xì)規(guī)定，如東京大學(xué)章程在序言中鮮明闡述了東京大學(xué)的辦學(xué)歷史以及長(zhǎng)期以來(lái)秉持的使命，指出“東京大學(xué)的使命是努力培養(yǎng)具有國(guó)際視野與發(fā)展眼光的、能夠毫無(wú)偏見(jiàn)地為促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步做貢獻(xiàn)的優(yōu)秀知識(shí)分子，并使東京大學(xué)努力成為全球最卓越的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)”。正是在章程中對(duì)使命與愿景的詳細(xì)規(guī)定，才使國(guó)外著名大學(xué)有統(tǒng)一并明確的目標(biāo)貫穿在幾百年的辦學(xué)歷程中，引領(lǐng)并激勵(lì)學(xué)校持續(xù)向前發(fā)展。因此，借鑒國(guó)外著名大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，在大學(xué)章程制定之機(jī)，認(rèn)真梳理學(xué)校的歷史與現(xiàn)實(shí)，總結(jié)學(xué)校的辦學(xué)之“魂”，形成既符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，又具備內(nèi)涵與

8、特色的相對(duì)固定的辦學(xué)宗旨，并載入章程，意義重大。3.3 規(guī)范大學(xué)內(nèi)部管理體制高等學(xué)校內(nèi)部管理體制是對(duì)學(xué)校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系、組織機(jī)構(gòu)及其職能與運(yùn)行機(jī)制等規(guī)范的總稱。國(guó)外著名大學(xué)在章程中都非常重視對(duì)內(nèi)部管理體制的規(guī)定，在章程中，內(nèi)部管理體制部分都占到很大比重，如丹麥哥本哈根大學(xué)章程總共四部分內(nèi)容中有兩部分是關(guān)于內(nèi)部管理體制的規(guī)定，而剩余兩部分中也有多個(gè)條款涉及內(nèi)部管理體制；耶魯大學(xué)章程共有六個(gè)部分，分別是校長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)、各委員會(huì)的職責(zé)職能、學(xué)位的類別與授予、學(xué)校組織機(jī)構(gòu)及職權(quán)職能、學(xué)校團(tuán)體及機(jī)構(gòu)、章程的修訂，其中也有四部分是關(guān)于學(xué)校管理體制的規(guī)定。當(dāng)然，由于我國(guó)的政治體制及高等教育管理體制與國(guó)外完全不同

9、，因此在內(nèi)部管理體制的具體內(nèi)容上可能無(wú)法借鑒國(guó)外大學(xué)章程，但是對(duì)內(nèi)部管理體制規(guī)范的重視，是國(guó)內(nèi)外大學(xué)章程的共識(shí)。而且，不管學(xué)界對(duì)章程的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)有多么豐富，從根本來(lái)講，對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行合法、合理地規(guī)范是我國(guó)公立大學(xué)章程的核心價(jià)值。我國(guó)公立大學(xué)章程在規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理體制時(shí)，除了對(duì)高等教育法所要求的內(nèi)容進(jìn)行深化與具體外，還應(yīng)特別重視一下幾個(gè)方面的規(guī)定；明確規(guī)范黨委書記與校長(zhǎng)的職權(quán)、職責(zé)，有效解決“兩個(gè)一把手”的困惑以及由此引出的黨政矛盾、多頭指揮、互相推諉等問(wèn)題'明確校院兩級(jí)管理的職權(quán)、職責(zé)、職能關(guān)系，不斷擴(kuò)大學(xué)院以及學(xué)術(shù)單位在學(xué)術(shù)創(chuàng)造上的自主權(quán)；充分保障學(xué)術(shù)事務(wù)由學(xué)術(shù)團(tuán)體決定，明確規(guī)

10、定學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)，充分保障學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、權(quán)力，有效區(qū)分行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，克服學(xué)術(shù)管理的行政化、官僚化現(xiàn)象；解決好行政職能部門的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，提升行政部門的服務(wù)職能，杜絕行政機(jī)關(guān)與人員的官僚化作風(fēng)；教職工代表大會(huì)與學(xué)生代表大會(huì)，是實(shí)現(xiàn)教師和學(xué)生權(quán)利的重要途徑，是高校權(quán)力構(gòu)成的一個(gè)重要方面，是大學(xué)民主管理的重要組成部分，是大學(xué)實(shí)現(xiàn)“善治”的重要保證。章程制定中，不僅要明確其組織形式，更重要的是在章程中建構(gòu)和完善其權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛴行Оl(fā)揮作用的權(quán)力形式，保證任何事關(guān)教師、學(xué)生利益的事情都必須經(jīng)由教師與學(xué)生的有效參與，在權(quán)力與權(quán)力的制約過(guò)程中保障教師、學(xué)生的利益。另外，此這部

11、分還應(yīng)結(jié)合上述五方面內(nèi)容，明確規(guī)定學(xué)校重大事項(xiàng)的決策程序和方式。3.4 教師的主體地位及其權(quán)利和義務(wù)大學(xué)是一個(gè)特殊的組織，其特殊性也可從人員構(gòu)成方面看出。在大學(xué)內(nèi)部，有教師，有學(xué)生，還有各種行政人員與教輔人員，以及后勤的工勤人員等等。從來(lái)沒(méi)有一個(gè)組織在人員構(gòu)成方面像大學(xué)這樣復(fù)雜。但是，在所有這些人員中，教師是主體，一所大學(xué)質(zhì)量的高低最關(guān)鍵的是教師的質(zhì)量。因此，大學(xué)章程中必須突出教師的主體地位，并詳細(xì)規(guī)定教師的權(quán)利義務(wù)。除了相關(guān)法律法規(guī)對(duì)大學(xué)教師權(quán)利義務(wù)的規(guī)定外，各個(gè)大學(xué)可根據(jù)自己學(xué)校實(shí)際，給予教師更多的權(quán)利與義務(wù)，特別是在教師的學(xué)術(shù)自由與教學(xué)自主權(quán)上，應(yīng)該予以突出，以激勵(lì)教師教學(xué)科研的積極性與

12、責(zé)任感。3.5 學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)人才培養(yǎng)是大學(xué)三大功能之一，學(xué)生是大學(xué)存在的根本，如果一所大學(xué)沒(méi)有了學(xué)生，即使有最高水平的科研與最優(yōu)秀的社會(huì)服務(wù)，都不能稱之為大學(xué)。因此，在大學(xué)章程中要重視規(guī)定學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，而且，從另一個(gè)角度說(shuō)，學(xué)生權(quán)利義務(wù)的發(fā)揮，對(duì)大學(xué)發(fā)展也至關(guān)重要，這也是博洛尼亞大學(xué)精神在現(xiàn)代大學(xué)中的體現(xiàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家一流大學(xué)的章程中，對(duì)學(xué)生權(quán)益的規(guī)定非常重視。如東京大學(xué)章程中規(guī)定“學(xué)校通過(guò)建立一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)支持制度，來(lái)保障為學(xué)生提供優(yōu)良的學(xué)習(xí)環(huán)境，解決學(xué)生在學(xué)習(xí)上的障礙”。美國(guó)密歇根州立大學(xué)章程指出，“校董事會(huì)授權(quán)校長(zhǎng)聽(tīng)取并解決學(xué)生投訴的重要的事情”。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)大學(xué)章程中應(yīng)詳細(xì)規(guī)定

13、如下內(nèi)容；學(xué)生公平接受教育的權(quán)利，對(duì)學(xué)校教育教學(xué)及管理活動(dòng)的知情權(quán)、建議權(quán)，對(duì)紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達(dá)異議和提出申訴的權(quán)利，以及關(guān)于學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)與處分制度等，特別是重視關(guān)于學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度的規(guī)定。3.6 校友和家長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)校友是學(xué)校的重要資源，與學(xué)校有著天然的聯(lián)系，在學(xué)校發(fā)展過(guò)程中起著重要的作用。很多時(shí)候，一個(gè)學(xué)校質(zhì)量的高低都是通過(guò)校友來(lái)檢驗(yàn)的。此外，校友群體亦通過(guò)各種方式關(guān)心母校，對(duì)學(xué)校發(fā)展形成一定的影響。鑒于此，國(guó)外著名大學(xué)在章程中都有關(guān)于校友的條款，通過(guò)這些條款規(guī)定校友的權(quán)利義務(wù)，以表達(dá)學(xué)校對(duì)校友的重視。如耶魯大學(xué)章程中規(guī)定，耶魯大學(xué)的19名法人成員中“有6名校友，由校友會(huì)

14、根據(jù)規(guī)定選舉產(chǎn)生”，“校友會(huì)的目標(biāo)是為耶魯大學(xué)服務(wù)，為校友和學(xué)校提供彼此交流的渠道”。著名的美國(guó)麻省理工學(xué)院章程規(guī)定“法人的成員包括15名由校友會(huì)任命的成員”。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)大學(xué)也應(yīng)通過(guò)章程規(guī)定來(lái)吸引校友參與到學(xué)校發(fā)展的各項(xiàng)工作中，重視維護(hù)校友群體的權(quán)益，積極鼓勵(lì)校友參與到學(xué)校管理與建設(shè)中來(lái)。家長(zhǎng)對(duì)高等學(xué)校教育管理參與權(quán)的訴求以及家長(zhǎng)作為教育資源的優(yōu)勢(shì)促使高等學(xué)校必須重視保障家長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)，因此，在大學(xué)章程中體現(xiàn)家長(zhǎng)的權(quán)利與義務(wù)對(duì)大學(xué)發(fā)展至關(guān)重要。國(guó)外大學(xué)一直非常重視鼓勵(lì)家長(zhǎng)參與學(xué)校管理，例如俄羅斯聯(lián)邦教育法規(guī)定，章程中必須明確規(guī)定學(xué)校、學(xué)生和(或)學(xué)生家長(zhǎng)(他們的代理人)三者之間關(guān)系

15、的規(guī)定和確立程序。3.7 加強(qiáng)學(xué)校與外部主體關(guān)系隨著工業(yè)革命的發(fā)展與知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來(lái)，大學(xué)不再是一個(gè)封閉的組織，它與社會(huì)的聯(lián)系逐漸密切，通過(guò)有效利用校外資源來(lái)實(shí)現(xiàn)大學(xué)發(fā)展，是今后大學(xué)發(fā)展必須重視的一個(gè)方面。因此，國(guó)外大學(xué)很早就注重通過(guò)章程來(lái)規(guī)范學(xué)校與外部社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)這個(gè)規(guī)定來(lái)形成學(xué)校與社會(huì)的良性互動(dòng)。如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，法人機(jī)構(gòu)的19名成員中有3名當(dāng)然委員，他們是“耶魯大學(xué)校長(zhǎng)、康涅狄格州州長(zhǎng)和副州長(zhǎng)”。耶魯大學(xué)把政府官員與社會(huì)名流等通過(guò)章程來(lái)確定其委員資格，目的是加強(qiáng)學(xué)校與政府及社會(huì)的關(guān)系，為學(xué)校發(fā)展創(chuàng)建良好的外部運(yùn)行環(huán)境。在我國(guó)，隨著改革開放的深化與發(fā)展，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系也越來(lái)越緊密

16、，除此之外，厘清大學(xué)與政府的關(guān)系成為解決大學(xué)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，中國(guó)公立大學(xué)章程必須規(guī)定好兩個(gè)外部關(guān)系，一是學(xué)校與外部社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)規(guī)定來(lái)有效發(fā)揮社會(huì)對(duì)學(xué)校發(fā)展的積極作用；二是有效規(guī)定學(xué)校與政府主管部門的關(guān)系，厘清學(xué)校與舉辦者之間的關(guān)系，充分落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)的主動(dòng)功能。3.8 經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)制度的規(guī)范大學(xué)作為法人主體，必須有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，這是大學(xué)設(shè)立及取得法人資格的基本條件、是學(xué)校得以運(yùn)行的重要保障。在高等學(xué)校章程中應(yīng)明確規(guī)定辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源及經(jīng)費(fèi)籌集方式，并對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)制度作出明確規(guī)定，特別是規(guī)定學(xué)校經(jīng)費(fèi)的支出范圍和審批程序，保證經(jīng)費(fèi)使用的公開、透明，程序正當(dāng)?，F(xiàn)實(shí)中很

17、多學(xué)校存在大量濫用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，造成極大的浪費(fèi)，因此，通過(guò)章程規(guī)范形成經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制在現(xiàn)階段有重要意義。3.9 章程的制定與修改程序我國(guó)立法法第一章第四條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序。大學(xué)章程雖然不能稱得上是完全意義上的法律，但是作為有一定法律效力的、上承國(guó)家法律法規(guī)、下啟學(xué)校規(guī)章制度的校內(nèi)“憲章”，其制定與修改的“程序正當(dāng)與正義”必須重視。國(guó)外著名大學(xué)章程非常重視對(duì)章程制定與修改程序的規(guī)范，對(duì)章程的制定與修改程序規(guī)范的非常細(xì)致。例如麻省理工學(xué)院章程規(guī)定，“學(xué)校章程的制定及修改必須通過(guò)法人會(huì)議”。耶魯大學(xué)章程規(guī)定“耶魯大學(xué)章程的更改、修訂、廢除或代之以新章程，需由出席董事會(huì)會(huì)議或特別會(huì)議

18、的2/3成員投票通過(guò)方可進(jìn)行，但是關(guān)于章程修訂、廢除、增加或代替的提議需在會(huì)議召開前至少30天內(nèi)通知其成員或以郵件告知”。4 結(jié)語(yǔ)當(dāng)中國(guó)公立大學(xué)章程由理論研究進(jìn)入實(shí)際制定層面時(shí)，大學(xué)章程的內(nèi)容成為理論界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的問(wèn)題，如何確定大學(xué)章程的內(nèi)容，以及大學(xué)章程應(yīng)該包含哪些內(nèi)容？是當(dāng)前大學(xué)章程研究與制定面臨的主要問(wèn)題。大學(xué)章程內(nèi)容的確定，既要尊重法律法規(guī)的要求，也要結(jié)合學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，深化辦學(xué)內(nèi)涵，凸顯辦學(xué)特色；既要重視借鑒國(guó)外著名大學(xué)章程的內(nèi)容，更要重視中國(guó)實(shí)際，突出中國(guó)特色與有效性。所以，在章程內(nèi)容確定時(shí)，要充分重視民主的過(guò)程，將涉及學(xué)校管理的各種重大事項(xiàng)以及長(zhǎng)久以來(lái)懸而未決的事項(xiàng)經(jīng)由民主程序充分討論，最終整體確定章程內(nèi)容。參考文獻(xiàn)：1勞凱聲.變革社會(huì)中的教育權(quán)以教育權(quán)、教育法學(xué)基本問(wèn)題研究m.北京：教育科學(xué)出版社，2002