決策咨詢委員會制度的構(gòu)想——在行政法學(xué)視野中的探究和重構(gòu)法學(xué)

1、決策咨詢委員會制度的構(gòu)想一一在行政法學(xué)視野中的探究和重構(gòu)法學(xué)論文內(nèi)容摘要：決策 咨詢委員會在現(xiàn)代行政決策咨詢屮具有重要的地位。木文從概念分析、制度分析以及理性分 析三個方面對決策咨詢委員會制度進行了探討。在借鑒國外決策咨詢機構(gòu)的基礎(chǔ)上，在法律 的視野中対我國的決策咨詢機構(gòu)進行探討和重構(gòu)，分析了決策咨詢委員會的性質(zhì)、地位、功 能，咨詢委員會及其成員的法律責(zé)任等問題，并從立法上提出建議，以期進一步完善和發(fā)展 我國的決策咨詢委員會制度。關(guān)鍵詞：行政決策咨詢委員會法律責(zé)任適應(yīng)時代要求，建立現(xiàn)代化的行政決策咨詢委員會制度，是行政決策科學(xué)化、民主化及 法制化的基本保證。決策水平的高低，在很大程度上反映的是

2、行政決策咨詢系統(tǒng)工作質(zhì)量的 高低以及對該系統(tǒng)利用程度的高低。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和“小政府、大社會”目標(biāo)的確立, 政府與m場、政府與社會之間的關(guān)系都在重新界定的過程中，政府與咨詢機構(gòu)之間也有一個 職能劃分的問題，以充分發(fā)揮政策研究機構(gòu)與社會咨詢系統(tǒng)輔助決策的功能。只有充分發(fā)揮 決策咨詢委員會的作用，實現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，才能保證行政決策的科學(xué)化、民 主化和法制化。本文將在以下內(nèi)容中対決策咨詢委員會制度在行政法視野中進行探討。一、決策咨詢委員會制度的必要性（一）以權(quán)利制約權(quán)力的需要“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！卑⒖祟D勛爵在上個世紀(jì)所說的這句話 到現(xiàn)在依然是至理名言。權(quán)力是一種社

3、會關(guān)系，它是指任何主體能夠運用其擁有的資源，對 他人發(fā)生強制性的影響力、支配力，促使或命令、強迫對方按權(quán)力者的意志和價值標(biāo)準(zhǔn)作為 或不作為。權(quán)力如果不受到制約就會走向界化。社會對公共權(quán)力的制約，又叫以權(quán)利制 約權(quán)力。這種制約以群眾力量、輿論力量等形式從公共權(quán)力纟r織的外部對公共權(quán)力產(chǎn)生制約 作用。從其表現(xiàn)形式上看，來自公共組織外部的制約力量，人多數(shù)以權(quán)利為手段，是依據(jù)憲 法和法律賦予公民和社會組織的權(quán)利，對公共管理部門及其工作人員的權(quán)力行為進行監(jiān)控制 約。從本質(zhì)上來說，行政決策乃是一種權(quán)力，亦是對各種利益要求進行整介，對各種社會資 源進行分配控制的權(quán)力。傳統(tǒng)上，行政權(quán)力基本上不是由公民授權(quán)獲得

4、的，行政決策權(quán) 完全在于行政機關(guān)。雖然公權(quán)及參政權(quán)在理論上于19世紀(jì)提出并得到完善，但是基于近代 行政法的價值觀念，相對人對行政的參與基本上是不存在的，相對人往往是行政的客體而不 是行政的主體。故在行政決策過程中，公民鮮有參耳的機會，權(quán)力缺少制約和監(jiān)督。到 了近代，公民參與的渠道僅僅表現(xiàn)為代議民主制，這也是公民參與的基本形式，即全休人民 直接經(jīng)過政治選舉和全民公決等形式?jīng)Q定國家人事。雖然這一機制將公眾的觀點通過一個選 舉出來的公民代表i才i體來提煉及補充，但是代議民主政體在很大程度上使政府遠(yuǎn)離民眾的直 接接觸范圍，也為濫用權(quán)力和牟取私利提供了可能。在現(xiàn)代國家中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷和物質(zhì)利益的分化，促

5、使行政權(quán)理念在實質(zhì)上發(fā)展成為是 對公共利益進行集合、維護和分配的權(quán)力。行政機關(guān)通過對公共利益的集合、維護和再分配, 目的是為了保護個人利益，確保個人追求和實現(xiàn)自己利益的公平機會，實現(xiàn)社會成員實際占 有利益的基木公平；同時，這種分化也使得公民的權(quán)利意識、自主意識、平等意識和法治意 識等都得到了到了空前的提高，他們開始由民主的被動者逐漸變成積極推動者。公氏參 與已經(jīng)不僅僅只通過代議制才能實現(xiàn),更多的表現(xiàn)為越過代議機關(guān)直接參與到政府的工作之 中。比如冇關(guān)專家、利益關(guān)系人乃至全體人民參加重要法律、法規(guī)的討論，行政決策請咨詢 委員會咨詢和論證，舉行利益相關(guān)人的聽證、協(xié)商對話等等。通過這些形式的參與，不僅

6、可 以導(dǎo)致參與權(quán)的實現(xiàn)，而h也起到了表達(dá)意愿和利益的作用，同時也發(fā)揮了監(jiān)督權(quán)力的功能, 使得行政決策能夠充分考慮到公眾的需求和公眾利益。決策時是否充分聽取來口人民群眾的呼聲，是否準(zhǔn)確拿握社會現(xiàn)實狀況，不是單純的工 作方法和工作水平問題，而是事關(guān)公權(quán)力性質(zhì)的人問題。我國政權(quán)的性質(zhì)決定了建立決策咨 詢委員會制度的必要性，也就是說，反映社情民意是各級決策機關(guān)正確行使職權(quán)的問題中應(yīng) 有z義。（二）實現(xiàn)公眾參與的需耍以服務(wù)與合作、信任與溝通為人文精神的現(xiàn)代行政法，將行政行為看作一個過程，即從 意思表示的發(fā)生和形成到作出和實現(xiàn)的時空運動過程，而不僅僅是一個最終決定。相對 人對服務(wù)行為的介作，不僅表現(xiàn)對一個

7、已作出的、最終的行政決定的配介，而h還表現(xiàn)為對 形成和作出行政決定的參與，這種參與主要是一種權(quán)利，具有積極性和主動性。法治行政所耍求的平等，其重耍意義更在于耍求公民、利益關(guān)系人有權(quán)作為平等的一員, 進行“行政參與”。通過這種參與，改變了公民、行政相對人只是行政管理的對象，而 成為行政管理的參與人，可以說也成了與行政人員平起平坐的成員，滲入到行政主體之中。 通過這種參與，有利于公民、法人或者其他組織，在直接涉及其切身利益的行政決策中, 維護自己的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)單方面行為對自己做出不利的決策，從而侵犯其合法權(quán) 益；通過這種參耳，有利于公眾對行政決策的理解，從而有助于消除行政政策在執(zhí)行中的障

8、 礙，保證行政政策的順利貫徹執(zhí)行；通過這種參與，有利于消除歧視、偏袒，保障社會公止, 從而可以避免決策的不全而性；通過這種參與，有利于加強對公權(quán)力行使的監(jiān)督，防止腐敗。 因為陽光是最好的防腐劑，公眾的千白雙眼睛就是陽光，公眾參與顯然是消除腐敗的良方z 一；通過這種參與，有利于為國家公權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，推動公民社會的發(fā)展創(chuàng)造條件。在現(xiàn)行的中國制度安排下，個人力最超弱，行政權(quán)力超強，個人與行政機關(guān)在權(quán)利與權(quán) 力之間缺乏平衡的對抗、對話的能力。行政決策權(quán)集中于中央政府和有決策權(quán)的各級政府。 在首長負(fù)責(zé)制中，決策權(quán)乂基本上歸集于組織內(nèi)部某些人身上，公眾在決策過程中兒乎是被 動和信息閉塞的。而權(quán)力精英往往

9、容易將個人的價值判斷、長官意識和行為方式等溶入到?jīng)Q 策過程z中，喜歡關(guān)起門來搞獨斷式的“拍腦袋”決策，決策過程與公眾2間鮮冇互動，充 其量也是在決策層內(nèi)不同權(quán)力精英群體z間的相互妥協(xié)少折衷。并且政府及其決策者想忠實 地按社會公共利益去決策亦有上天之難，因為要將分散的、對立的個人利益及偏好綜介成為 政府行政決策追求目標(biāo)的公共利益往往是困難，甚至是不可能的。故決策咨詢委員會的設(shè)置對于公眾來說，實際上是一種行政決策的外部參與機制。相對 人通過這種機制，可以對行政主體的決定冇權(quán)進行反駁，對公共利益的集合、維護和分配提 出自己的意見和愿望，要求行政主體采納并對原有意志進行修改，使行政主體與相対人的意 志

10、得以溝通和交流；對政府來說，也是一個獲取信息有效渠道，將相對人意志吸收到行政意 志中，從而使行政法關(guān)系具有某種雙方性，使人權(quán)真正得到尊重。在政府、公眾以及咨詢專 業(yè)技術(shù)人員的利益博弈過程z中，利益主體經(jīng)多方討論、溝通意見、互相訃步、彼此容訃, 最后利益在協(xié)商、平衡和妥協(xié)中得到充分表達(dá)，進而在這種利益的平衡中作出科學(xué)合理的行 政決策咨詢意見。如果說設(shè)立決策咨詢委員會是在國家權(quán)力和個人權(quán)利z間建立一個平衡機 制，那么承認(rèn)決策咨詢委員會的意義就在于社會公共權(quán)力和個人權(quán)利之間建立一個協(xié)調(diào)器, 從而有助于在國家權(quán)力、社會權(quán)力和個人權(quán)利之間建立政治生態(tài)平衡。（三）實現(xiàn)決策科學(xué)化的需要在行政決策領(lǐng)域，決策的

11、整合顯得尤為重要。咨詢委員會能經(jīng)常性接觸到很多形形色色 決策失誤的案例，分散的信息和意見。它的t作和任務(wù)就在于集合各方面的信息和意見，加 以整介和協(xié)調(diào)。決策咨詢委員會有利于保證行政決策屮的一貫性。行政決策的一貫性體現(xiàn)的 是對社會和m民的尊重，保證相對人的合法權(quán)益不因為決策的前厲不一致而受到損害。決策咨詢委員會制度的建立，可以使得決策者作出決策時，進行更為慎重周密的考慮, 更多的聽取行政機關(guān)其他成員和咨詢委員會成員的意見。咨詢委員會成員構(gòu)成復(fù)雜，代表著 不同的社會集i才i、社會利益階層。在審議政策或法案過程中，各方代表人物從各口立場出發(fā), 廣泛地提出意見和建議。即使這些意見未被決策機關(guān)所采納，但

12、政府在作出最終決策時，仍 應(yīng)考慮到多方因索，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，使出臺的政策能為更多人所接受，更具科學(xué)性，減少 政策實施中的阻力。（四）應(yīng)對現(xiàn)實問題的需耍就目前中國行政決策的實際情況而言，行政機關(guān)決策體制屮決策系統(tǒng)高度發(fā)達(dá)，但是咨 詢系統(tǒng)極度萎縮。不可否認(rèn)，近年來，某些行政機關(guān)的某些決策，如價格決策，也逐漸開始 重視外界意見，采取聽證會、專家論證等方式進行咨詢，聽取意見。但總體而言，仍然存在 下列問題：第一，行政決策權(quán)高度集中，不能形成有效制約。決策體制中具冇相對獨立地位 的咨詢機構(gòu)的缺位，使行政決策在作ihz前不能充分收集信息，決策過程中不能充分論證。 行政機關(guān)內(nèi)部的調(diào)研機構(gòu)又與具有最后決策權(quán)的

13、行政領(lǐng)導(dǎo)者處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，對行 政領(lǐng)導(dǎo)者的決策不能形成真正意義上的制約。第二，行政決策嚴(yán)重脫離社會現(xiàn)實，不具可行 性，造成行政效率低下。市于行政機關(guān)內(nèi)部的咨詢機構(gòu)力量薄弱，加上其本身既為行政機關(guān) 利益共同體屮的一員，往往不能進行充分的論證，提出的積極建議不被采納時也無相應(yīng)的制 約機制。在此基礎(chǔ)上作出的行政決策，肯定會偏離“公共”原則，不具可行性。笫三，先有 的行政決策模式，為一些行政領(lǐng)導(dǎo)獨斷專行提供了制度環(huán)境，他們想當(dāng)然行事，不考慮公眾 意見以及行政決策的實際厲果，造成社會資源的極人浪費。盡管實踐屮對決策咨詢委員會作出了積極的探索，但是實際上并不能充分的發(fā)揮決策咨 詢的作用。原因是：第

14、一，很大一部分的咨詢機構(gòu)在行政上必須從屬于相關(guān)政府部門，英獨 立性和社會化程度不夠。這本身就失去了決策研究和決策咨詢的意義。第二，有些咨詢機構(gòu) 的組織形式帶有柔性。這些機構(gòu)隨時組織分散在各單位的專家，完成任務(wù)后仍回原單位。這 種彈性組織會導(dǎo)致研究沒有連續(xù)性，不利于對長期的、可持續(xù)性的決策問題進行分析和研究。 第三，決策咨詢委員會的成員構(gòu)成也不科學(xué)，成員的索質(zhì)不高，難以形成有效的咨詢意見。 并且，由于缺少公眾的代表，以至于咨詢機構(gòu)在進行決策分析的時候，更偏重于理論層次上 的研究，沒有真止深入了解公眾的真止需求和意思，在此基礎(chǔ)上所作出的許多決策方案、對 策建議人而化之，人云亦云，不能解決實際問題，

15、有的建議雖好，但缺乏可操作性。決策咨詢委員會的存在為其成員直接參與社會事務(wù)的管理提供了制度保障。在咨詢委員 會屮，個人可以通過直接的方式參與到?jīng)Q策咨詢，從而參與決定與自己利益相關(guān)的事情。決 策咨詢姿員會代表社會成員參與并監(jiān)督政府決策的制定，冇效地制衡和約朿行政機關(guān)，維護 口身權(quán)益，從而保障公民權(quán)利的真止實現(xiàn)?？倆, “社會和國家通過合作而獲益：一方面， 社會中的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與道政策形成的過程中去;另一方面, 這種制度化的參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權(quán)?！倍?、決策咨詢委員會制度的內(nèi)容（一）決策咨詢委員會的性質(zhì)獨立性是許多國家決策咨詢委員會授

16、大也是最重要的的特點。無論是美國的總統(tǒng)科學(xué)咨 詢委員會、法國的經(jīng)濟與社會委員會，述是德國的經(jīng)濟合理化監(jiān)察會，其獨立性都得到有關(guān) 政策和法律保障。明確決策咨詢委員會的性質(zhì)對研究決策咨詢委員會有重要意義。從世界許 多國家的實踐來看，其決策咨詢委員會一般有以下特點。決策咨詢委員會是一個獨立的咨詢機構(gòu)。比如香港的行政會議（回歸前為行政局），其 成員直接有港督委任、対港督負(fù)責(zé)。在內(nèi)部人事上保持獨立性，其成員的編制獨立，從而獨 立于各級行政系統(tǒng)，行政會議成員應(yīng)由該機構(gòu)自己公開招刪，擇優(yōu)錄取，并從法律上賦予該 機構(gòu)權(quán)力，為其活動提供法律保證。在纟ft織上確保對政府部門進行監(jiān)督的權(quán)力，保證其決策 咨詢過程屮，

17、提供切實可行的咨詢方案。決策咨詢機構(gòu)的獨立性是值得我國借鑒和參考的重 要z處，因為我國的決策咨詢委員會z所以很難真疋行使其咨詢職能，最根本原因就在于其 本身的從屬性和依賴性。獨立自主地進行決策研究，是保證決策咨詢機構(gòu)的決策研究科學(xué)、 客觀的基本條件。追求相對獨立性，就是實現(xiàn)決策咨詢委員會與決策機關(guān)相分離，擺脫決策 咨詢委員會的從屬地位或依賴關(guān)系，使彼此成為相對獨立的行為主體。決策咨詢委員會是政府和社會公眾的溝通渠道。行政行為從單方意志性向交涉性轉(zhuǎn)變是 現(xiàn)代行政權(quán)利運作方式的一個重耍變化。交涉性是指行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時應(yīng)與相對人 溝通與交流，包括意見交換與信息溝通等等，不再只是單方的調(diào)查與搜

18、集。11然而，個體 組織、機構(gòu)之間的力量之間力量、信息極不對稱。社會成員個體的分散意見過于弱小而難以 被傾聽。例如，在近年，在我國來常常舉行的壟斷行業(yè)的價格聽證會上，被挑選出的個體代 表往往無能為力，他無法代表整個群體，對其他消費者的要求也缺乏足夠充足的了解，更無 法捉岀有力的數(shù)據(jù)和研究報告來增強口己觀點的說服力?！奥曇舯仨毤胁拍芨行У膫鞑?和被傾聽”，決策咨詢委員會即是民意反映和集中衣達(dá)的重要方式，通過在政府和社會成員 之間架起溝通的橋梁，促進它們之間的互相影響和滲透，其扮演著政府與社會間的平衡的角 色。筆者認(rèn)為，獨立的決策咨詢委員會制度是社會多元利益相互沖突、相互協(xié)調(diào)和平衡的結(jié) 果，同

19、時也為政府i辦調(diào)多元利益矛盾提供了一個制度平臺。我們應(yīng)當(dāng)應(yīng)該通過立法設(shè)立獨立 的、權(quán)威而又統(tǒng)一的專門咨詢委員會。在組織結(jié)構(gòu)上，決策咨詢委員會不受立法與行政機關(guān) 的管制，直接向最高行政機關(guān)負(fù)責(zé)。只要最高行政機關(guān)同意，它可以獨立地對任何行政決策 的制定進行調(diào)查、提供建議。決策咨詢委員會的全部職員自行招聘，他們都不屬于公務(wù)員z 列，其升級調(diào)薪無須通過政府部門行政機關(guān)的批準(zhǔn)。如果他們的品徳引起懷疑，委員會主席 可以対其進行懲戒或開除，對此不得上訴，即或上訴也無效，這樣避免了行政機關(guān)干涉等諸 多麻煩。委員會主席作為決策咨詢委員會的首長應(yīng)能夠以身作則，口覺遵紀(jì)守法，秉公行事, 帶領(lǐng)全體職員努力作出有建設(shè)性

20、的積極的咨詢意見和建議。委員會成員的來源較廣，包括專 家成員和非專家成員，并h大多數(shù)是這些人員屮的精明強干的優(yōu)秀人才。委員會成員一般都 應(yīng)踏實、忠誠、敬業(yè)，具冇較強的開拓進取意識、紀(jì)律和法制觀念，以及高尚的道徳情操和 完美的人格修養(yǎng)。（二）委員會制大多數(shù)國家的決策咨詢機構(gòu)都采用委員會制。委員會制又稱合議制，賦予委員會議集體 承擔(dān)著。如根據(jù)美國聯(lián)邦咨詢委員會法的規(guī)定，其適用的對象是聯(lián)邦政府的咨詢委員會, 即指國會法律設(shè)立的、或美國總統(tǒng)設(shè)立或利用的、或聯(lián)邦行政機關(guān)設(shè)立或利用的，向總統(tǒng)或 聯(lián)邦行政機關(guān)或聯(lián)邦官員捉供建議或意見的委員會或類似團體，以及該委員會或團體的分支 機構(gòu)。并且規(guī)定對于非止式的社會

21、團體若要適用聯(lián)邦咨詢委員會法，該組織必須采取委員會 的形式，因為該法主要目的是會議公開，只適用委員會制的團體。12一般來說，凡是執(zhí)行性、技術(shù)性與速決性一類的爭務(wù)，宜用首長制，可以收到行動性、 效率性z效；凡立法性、協(xié)調(diào)性、傾向性一類的事務(wù)，宜用委員會制。可反映多方面的利益 與耍求，利于分工合作，避免個人專斷。委員會制具有集思廣益、分工合作，集體負(fù)擔(dān)工作 的優(yōu)點，防止職權(quán)過于集中，便于發(fā)揮集體的押慧和力量。因此，咨詢機構(gòu)采取委員會制, 在咨詢工作過程中，舉行會議，不同利益集團的代表在討論中可能有讓步、妥協(xié)，以多數(shù)委 員的意見作出最終決定。13與“首長制”決定由行政領(lǐng)導(dǎo)一人作出相比，更能體現(xiàn)民主的

22、 要求。在咨詢委員會制度下，委員會小的每個委員雖然都擔(dān)任某一職務(wù)，但無權(quán)對委員會的 所討論的重大問題單獨作出決定，必須作為提案由委員會集體研究決定。一切重要的事務(wù), 均由委員會集體討論，實行少數(shù)服從多數(shù)、集體負(fù)責(zé)的原則。我國的決策咨詢機構(gòu)不僅數(shù)量少，而且咨詢機構(gòu)不是按照委員會的形式，由社會各界杰 出的人士及專家組成，而是按照首長負(fù)責(zé)制的模式建立，難以真正發(fā)揮智囊團的作用。14 因此，筆者認(rèn)為我國的決策咨詢機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采用委員會的形式，才更為符合決策咨詢工作性質(zhì) 的需要。（三）委員會章程委員會章程是委員會宗旨的體現(xiàn)，是委員會咨詢工作的行為準(zhǔn)則。美國咨詢委員會法規(guī) 定，除了法律規(guī)定設(shè)立的咨詢委員會z外

23、，行政機關(guān)決定設(shè)立咨詢委員會時，必須制定一個 咨詢委員會的章程。沒有制定章程z前，咨詢委員會不能活動。rh總統(tǒng)決定設(shè)立的咨詢委員 會的章程，應(yīng)向總務(wù)行政局提出；由行政機關(guān)決定設(shè)立的咨詢委員會的章程，應(yīng)向行政機關(guān) 首長和國會兩院有關(guān)的常設(shè)委員會提出。章程中規(guī)定：委員會的名稱、目的、活動范圍、對 誰提出咨詢意見、經(jīng)費來源、每年費用的估計、會議次數(shù)的估計以及存續(xù)期間。但由國會制 定法律設(shè)立的咨詢委員會，存在地期間按法律而不是按章程的規(guī)定。其他國家對咨詢委員會 的章程的內(nèi)容和效力也作出了相應(yīng)的規(guī)定。15j咨詢委員會制定的章程只耍有法律依據(jù)，并且是依照咨詢委員會的具休情況制定的，體 現(xiàn)了咨詢委員會成員的

24、共同利益和意志的，就應(yīng)當(dāng)具有一定的效力。委員會的章程規(guī)定了委 員會的職責(zé)、成員的具體權(quán)利和義務(wù)、會議秩序、委員會的選舉、會議筆錄等有關(guān)事項，可 以調(diào)整咨詢委員會的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政機關(guān)不應(yīng)予干涉。筆者認(rèn)為，耍保證決策咨詢的科學(xué)性和客觀性，一方面我們要頒布法律法規(guī)，規(guī)范決策 者的決策行為，界定決策咨詢的范圍，另一方面要制處咨詢委員會章程，對咨詢委員會及其 成員的行為作出明確的規(guī)定。通過章程規(guī)范委員會成員的工作行為，以提高成員的責(zé)任心, 提高所提供信息的準(zhǔn)確性，保證成員對咨詢工作的公正性。（四）決策咨詢委員會的成員成員是委員會的必備要索。成員要能代表咨詢委員會中各自的利益團體來實現(xiàn)均衡，其 結(jié)

25、構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循“均衡性”原則。一個優(yōu)秀的決策咨詢隊伍，首先應(yīng)建立合理的人才專業(yè)結(jié)構(gòu)。 筆者認(rèn)為，在吸取國外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，改革和完善我國的決策咨詢委員會的人員機構(gòu)， 應(yīng)當(dāng)在委員會屮賦予專家人員、行政機關(guān)公務(wù)員代表和社會公眾代表以適當(dāng)?shù)谋壤?，即可?采取以下做法：1. 專家成員。專家是咨詢委員會成員中最重耍的組成部分，他們利用其多學(xué)科綜合優(yōu)勢 為行政決策提供技術(shù)保障。徳國的決策咨詢機構(gòu)對人員的要求是很嚴(yán)格的，一般來說，要具 冇某個專業(yè)領(lǐng)域的專家資格，如經(jīng)濟學(xué)博士、建筑學(xué)闿士或工程師、經(jīng)濟師才能進入咨詢委 員會，錄用時除了集體評定z外，還強調(diào)資歷、實踐經(jīng)驗和工作能力。16口木的綜合研究 開發(fā)機構(gòu)、美

26、國的對外關(guān)系委員會等對專家也冇很高的要求，其成員都是通過嚴(yán)格考核、具 有多重和綜合知識結(jié)構(gòu)的人才。但是，進入咨詢委員會的專家成員，光有淵博的專業(yè)知識是 不夠的，述必須具有獨立的咨詢能力，以及相當(dāng)年限的咨詢丄作經(jīng)驗。這樣才能保證專家在 咨詢工作過程中能夠充分的發(fā)揮自己的優(yōu)勢。當(dāng)然，能成為咨詢委員會的專家是有資格限制的，概括起來，即是對專家資格的認(rèn)定, 除了要求不同的背呆和豐富的經(jīng)驗z外，還應(yīng)以專業(yè)訓(xùn)練和經(jīng)驗為基礎(chǔ)，首要的應(yīng)以他們在 相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的專長而非他們與特定團體的制度性關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)。對于專家而言，不僅耍有淵 博的知識，而且述耍有較強的系統(tǒng)分析能力，不僅要有相應(yīng)的技術(shù)資格，而且述要具有咨詢 認(rèn)

27、證資格。然而，就我國目詢而言，雖然在某些專業(yè)領(lǐng)域己經(jīng)有了技術(shù)資格認(rèn)證體系，但是 在咨詢領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的認(rèn)證機制，因此，還需要相關(guān)制度建設(shè)予以輔助。2. 公務(wù)員代表?，F(xiàn)代社會尤其是當(dāng)今城市化工業(yè)社會中的利益表達(dá)需要公共行政人員的 積極參與。17決策咨詢委員會成員結(jié)構(gòu)中，應(yīng)給予行政機關(guān)公務(wù)員以適當(dāng)代表，這對決策 咨詢具有重要的意義。如果我們在咨詢委員會屮過分的強調(diào)了社會公眾利益的代表，而忽視 了行政機關(guān)的呼聲，那么在決策咨詢的過程中調(diào)查和研究就有偏向相對人一方的可能。行政 機關(guān)公務(wù)員代表的是政府的利益，他們在咨詢委員會中主要是起到表達(dá)政府決策的原因和1=1 的作用，站在決策機關(guān)的立場上向咨詢委員會

28、提供冇關(guān)行政決策議案，包括與行政決策1丨的 以及與z有關(guān)的信息和資料，并口在咨詢過程中同專家以及社會人士進行溝通、探討和研究, 避免咨詢委員會作出有悖行政決策機關(guān)初衷的決策意見或方案。3. 公眾代表。由于社會存在人量的社會需求和信息，而咨詢委員會的專業(yè)技術(shù)人員乂無 法獲得制定行政決策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除了公眾對 重耍決策的參與，決策咨詢失誤將在所難免。這是因為，一方面，社會公眾直接面對各種社 會問題，最了解情況，傳達(dá)的信息最全面、最真實；另一方面，社會公眾可以通過參與決策 咨詢這樣一種方式，最直接地與決策機關(guān)的代表以及專家接觸，從而為咨詢委員會提取信息 資源提

29、供了一條捷徑，大大縮短了信息交流的管道。18公眾對行政決策的參與主要是當(dāng)事人和其他利害關(guān)系人的參與，而不可能是全體公眾的 參與，而往往是通過公眾代表參與的。這樣，如果沒有別的力量予以平衡，則有可能導(dǎo)致對 般社會公眾利益的忽視，以致在使這部分人獲得公止的同時卻造成對另一些人的不公止。 因此，在決策咨詢委員會中公眾代表如何產(chǎn)生，如何分配，對各方而利益的平衡和協(xié)調(diào)將產(chǎn) 牛至關(guān)重要的作用?！肮怖妗贝砝碚撝赋?，“公共利益”代表將產(chǎn)牛更為平等地結(jié)果, 而fl作為公眾參與政府管理的一種方式具冇自身獨立的價值，所以，獲得這種代表的權(quán)利不 應(yīng)該僅僅是具有儀式(ceremonial)意義的原理。19如果代表

30、產(chǎn)牛不合理，代表在各不同 利益團體的分配比例不平衡，參與不僅不能保障公正，而且對能導(dǎo)致比沒有參與的行政單方 而決策可能形成的不公正更人的不公正。因此成員代表的權(quán)利應(yīng)當(dāng)擴人至廣泛的利害關(guān)系 人，從而使得利益能趨于均衡。公務(wù)員和公眾代表屬于非專家成員。有些觀點認(rèn)為只有在專家或有技術(shù)背景的人zi'可, 才有可能尋求均衡。將非專家排除在外的一個理由是，他們對技術(shù)性問題不能提供或很少能 提供幫助，而咨詢委員會的科學(xué)導(dǎo)向定位，也會因利益i才i體代衣者的加入而受到破壞。事實 上并非如此。在咨詢委員會中吸納非專家的理由是，很難將科學(xué)和政策問題相區(qū)分。由于這 個原因，咨詢委員會常常要對這兩方而都加以考慮

31、。如果沒有會為擬議政策決定所影響者的 代表，那么委員會組成就是不均衡的。另外，非專家的存在，某種程度上可以防衛(wèi)咨詢委員 會不能以削弱公共責(zé)任的方式運作。所以應(yīng)耍求咨詢委員會中應(yīng)包括有利益影響且富有學(xué)識 的非專家成員。三、決策咨詢委員會的法律責(zé)任筆者認(rèn)為，決策咨詢委員會的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)包折兩個部分，即作為整體的委員會的法律 責(zé)任以及作為委員會個體的成員的法律責(zé)任，只冇這樣才能構(gòu)成一個完整的法律責(zé)任制度。(一)決策咨詢委員會的法律責(zé)任決策咨詢委員會的法律責(zé)任，是咨詢委員會制度中不可缺少的一部分。雖然委員會制易 于使咨詢活動集思廣益，避免獨斷專行，但是權(quán)力分散、責(zé)任不明也是委員會制的一個弱點。 決策咨

32、詢委員會也不例外。需要明確一點的是，雖然決策咨詢委員會僅僅是行政機關(guān)進行決策的集體參謀，是咨詢 和智囊性質(zhì)的機構(gòu)，其本身并不具政權(quán)性質(zhì)。最終的決策權(quán)在于行政機關(guān)而非行咨詢委員會。 即使負(fù)責(zé)，也應(yīng)當(dāng)由作岀決策的行政機關(guān)負(fù)責(zé)，而不需協(xié)助決策的咨詢委員會負(fù)責(zé)。但是并 不因此就說明決策咨詢委員會不承擔(dān)任何法律責(zé)任。美國聯(lián)邦咨詢委員會法第5節(jié)專門 就聯(lián)邦委員會的法律責(zé)任、委員會主席的法律責(zé)任等作出了規(guī)定。20主要包括委員會的運 行要符合目的、全體成員的觀點應(yīng)得到平等的對待、保證委員會的忠告和建議免受不適當(dāng)?shù)?影響以及委員會的主席的代表責(zé)任籌籌。咨詢委員會責(zé)任的明確，有助于健全委員會的責(zé)任 機制，這樣才能

33、避免在失課時出現(xiàn)責(zé)任相互推委的現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為育必要研究決策咨 詢委員會的法律責(zé)任，決策咨詢委員會，是決策中心的參謀體系，承擔(dān)的是“謀”的責(zé)任。然而，在某些情況 下，咨詢委員會會通過給出冇偏頗得或是無知的建議，給決策過程帶來偏差。認(rèn)識到這一點, 筆者認(rèn)為，應(yīng)該確立作為決策機構(gòu)輔助的咨詢委員會的責(zé)任。因為作為利益i才i體而言，咨詢 委員會更愿意不受拘束地批評行政決策，而不是讓自己承擔(dān)起對行政決策負(fù)責(zé)的責(zé)任。咨詢委員會可能會給出有偏見的乃至無知的建議，或者行政官員有可能運用咨詢委員會 來支持自己預(yù)設(shè)的政策偏好。出現(xiàn)這種情況的原因有以下幾點：首先，如果咨詢委員會僅僅由背景和閱歷類似的人組成，委員

34、會的建議會有偏頗。即使 這一影響是如此微秒以至于不為個人所注意，它還是會影響到他將給出的建議的類型。類似 的，從事同一子專業(yè)領(lǐng)域的人們也會產(chǎn)生類似的偏見。學(xué)術(shù)偏見可能會對決策有非常人的影 響，因為不同領(lǐng)域的人對不同類型的科學(xué)證據(jù)給予不同的權(quán)重。在某些情況下，行政官員可 能沒冇意識到，一個更為均衡的委員會，可能給出不同的建議。當(dāng)技術(shù)專家非常挑剔的時候, 決策咨詢委員會還會偏離科學(xué)的邊界，給出無知建議的可能。在技術(shù)專家沒有特定優(yōu)勢的情 況下，委員會有可能陷入政策領(lǐng)域的迷途。21其次，實際上，己有的決策咨詢委員會成員常常不承認(rèn)，其至認(rèn)識不到自己會超越自己 的技術(shù)專長并根據(jù)政策價值提出建議。這一結(jié)杲不

35、僅模糊了科學(xué)和政策決定z間的界限，也 阻礙了行政機構(gòu)的決策過程。最后，只?？茖W(xué)、政策問題的決策不是立即為公眾所知曉，決策者可以通過主張決策依 據(jù)的是獨立的決策咨詢委員會的中立建議，來利用咨詢委員會躲避對政策選擇的批評。這一 策略可以通過向委員會中“選派”那些從過去行為看一般會遵從行政官員政策偏好的公務(wù)員 代表，或者通過隱匿不利于行政官員所支持結(jié)果的委員會資料來實現(xiàn)。界定決策咨詢違法行為的范圍和法律后果，是決策咨詢立法中罰則的基本內(nèi)容。咨詢主 體實施具有社會為危害性、違法性的行為，是發(fā)生咨詢法律責(zé)任的原因和根據(jù)。（二）決策咨詢委員會成員的法律責(zé)任決策咨詢委員會發(fā)生法律爭議，往往由于其成員的行為，

36、但是其成員的這種行為，卻能 損害整個機構(gòu)的利益。美國聯(lián)邦咨詢委員會法第七節(jié)、第八節(jié)對咨詢委員會的成員的法 律責(zé)任作出了規(guī)定，其中包括委員會管理人員的法律責(zé)任和普通成員的法律責(zé)任。22在決 策咨詢工作中，有些情況下結(jié)果耳事實不符，是由于客觀的限制，但是如果有證據(jù)證明個別 委員會成員行為不端，即使是普通的過失，也將可能被認(rèn)定為舞弊。因此，法律責(zé)任的控制 應(yīng)從每個人入手，應(yīng)嚴(yán)明執(zhí)業(yè)紀(jì)律，對委員會成員的不規(guī)范行為進行追究。筆者認(rèn)為，決策咨詢委員會成員構(gòu)成的不同，其在委員會屮承擔(dān)的義務(wù)也不盡相同，在 法律責(zé)任上也有區(qū)別?？偟膩碚f，可以分為兩部分來討論，一是非專家法律責(zé)任，一是專家 的法律責(zé)任。由于非專家

37、成員都是代表的相關(guān)利益團體，在利益代表這一點上是和通的，故 他們所要履行的義務(wù)基本相同，所要承擔(dān)的法律責(zé)任基本無差別。但是專家山于其義務(wù)的特 殊性，故專家的法律責(zé)任也異于公務(wù)人員和社會人士的法律責(zé)任。1 非專家成員的法律責(zé)任咨詢委員會成員中的公務(wù)人員是政府的利益代表，在咨詢工作中正確明口表達(dá)行政機關(guān) 的意志。其具有以下幾個特點：笫一，公務(wù)員代表必須完全代表行政機關(guān)的意志，表達(dá)行政 機關(guān)在作出某種行政決策議案時的相關(guān)考慮，不得加入個人的看法和觀點；第二，公務(wù)員代 表并沒有得到行政機關(guān)的授權(quán)，因此不得在咨詢工作中行使行政權(quán)以干涉或約束咨詢委員會 作出有偏頗的咨詢意見。咨詢委員會成員屮的社會人士是作

38、為社會公眾的代表，在咨詢工作 小表達(dá)受行政決策影響的利益相關(guān)人的意愿和要求，并r他們的表達(dá)也要求真實可靠。由此可見，不論是公務(wù)員還是公眾代表，他們在咨詢t作中有一個共同的義務(wù)，即是客 觀、真實表達(dá)其各自所代表的利益集團的意愿，不得滲入個人的偏私。如果是rh于故意給出 錯謀的信息和資料以誘導(dǎo)咨詢委員會作出有利于各自的決策咨詢意見，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé) 任。因為一旦這種咨詢意見被決策機關(guān)所采納，并且付之于執(zhí)行，不僅會導(dǎo)致公共利益的犧 牲、社會資源的浪費，而fl也造成行政決策成本的增加，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了決策咨詢的初衷。所 以，筆者認(rèn)為，有必耍在和應(yīng)的法律、法規(guī)或者章程中確立非專家成員的法律責(zé)任。2.專家的

39、法律責(zé)任咨詢委員會成員屮專家的責(zé)任是咨詢委員會成員法律責(zé)任屮的關(guān)鍵部分。筆者認(rèn)為，在 談?wù)搶＜邑?zé)任的同時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮專家的特征：首先，由于工作內(nèi)容專門化，因此要求專 家應(yīng)具有與所耍求的資格和應(yīng)的高度的能力、技能。并且不能認(rèn)為能力、技能不足而對以作 為免責(zé)的理由。若發(fā)生了一定水準(zhǔn)以下的行為時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有過失。其次，由于專家的工 作以智力判斷為中心，所以對于專家過失應(yīng)以說明義務(wù)的違反等來追究責(zé)任。最厲，高度的 職業(yè)道徳、信任關(guān)系，可以導(dǎo)出專家有與信賴相符的為委托人利益行動的忠實義務(wù)。如果說非專家成員在咨詢委員會中主要是起到溝通、協(xié)調(diào)的作用，那么專家在決策咨詢 的過程中的作用主耍是根據(jù)口己的專業(yè)

40、技術(shù)知識，綜合各方面的相關(guān)資料，提出切實可行的 咨詢意見。i大i此，專家的責(zé)任在咨詢委員會中有以f幾個特點：首先，信賴。行政決策機關(guān) 正是基于對咨詢委員會的信賴，才會在行政決策的程序中保證咨詢這一個必要的環(huán)節(jié)，把行 政決策議案委托給咨詢委員會進行研究利論證；而專家的科學(xué)知識和專業(yè)技能是信賴的基 礎(chǔ)。其次，高度注意和忠實。即專家負(fù)冇與異于一般人的專門知識、技能相應(yīng)的高度注意義 務(wù)，以及因受到行政機關(guān)的信任必須進行裁量的判斷這一意義上的忠實義務(wù)。而這兩種義務(wù) 都可以導(dǎo)致專家的法律責(zé)任。如果為反了高度注意的義務(wù)而導(dǎo)致的責(zé)任，實際上是一種客觀 基準(zhǔn)決定的責(zé)任，可以認(rèn)為是對其具有一定基準(zhǔn)以上的能力、技能

41、的信賴為基礎(chǔ)的一種保證 責(zé)任。如果為反了忠實義務(wù)而導(dǎo)致的責(zé)任，屬于因行政機關(guān)信賴而被委以裁量權(quán)行使得專家, 從行政機關(guān)利益的觀點來看不適當(dāng)?shù)匦惺共昧繖?quán)的情形，所應(yīng)負(fù)的責(zé)任。23這是因為，作 為有高度職業(yè)道徳的專家，應(yīng)為委托人的利益而盡其最大限度的努力，不得追求第三人的利 益或口 c的利益之故。在專家責(zé)任問題上，我們對以借鑒德國學(xué)說上關(guān)于信息提供者的責(zé)任 問題看法。24對于咨詢委員會屮的專家而言，如果他盡了咨詢委員會專家集團平均水平的義務(wù)，則可 不追求其法律責(zé)任。不過，即使是免除了專家的法律上的責(zé)任，如果在職業(yè)道德方面應(yīng)冇追 究的事項，也應(yīng)該受到咨詢委員會內(nèi)部的制裁。四、決策咨詢委員會制度的立法

42、建議法律作為一種特殊的社會規(guī)范，它調(diào)整著人們的思維模式。決策咨詢委員會作為決策咨 詢的重要載體，只有納入法制化的軌道，才能真正發(fā)揮其功能和作用。同時，為了保證公民 的各種參與權(quán)利，使z對國家生活、社會生活的各方面順利表達(dá)各自的意見、觀點，也必須 用法律的形式，將參與地內(nèi)容、形式、程序固定下來，使z成為人們政治參與過程中的行為 規(guī)范和指導(dǎo)民主生活的準(zhǔn)則。25目詢，政府利用咨詢組織的智力支持己經(jīng)被納入了法制的軌道。許多國家的咨詢立法, 基本上是采取分散立法的模式，也就是將咨詢立法散見在各種相關(guān)專業(yè)的專門立法中，我國 也不例外。改革開放以來，雖然我國頒布的法律、法規(guī)很多，但是對決策咨詢委員會的性質(zhì)

43、屬性、行為方式、行為保障、工作評估、獎懲等無明確的要求，有關(guān)保證咨詢發(fā)展的地方性 法規(guī)、政策也不健全。雖然我國在決策咨詢方面做了大量的努力，但是要將這種口發(fā)的咨詢 轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X的行為，還必須建立起較為合理、科學(xué)的行政決策咨詢委員會制度，并使之具有 穩(wěn)定性、規(guī)范性的特點，使行政決策者在重大決策前進行咨詢成為一項法定義務(wù)。因此，有 必要通過立法來設(shè)定這一制度。我們可以在借鑒西方法治發(fā)達(dá)國家在決策咨詢方面的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,重視本土法律 資源的開發(fā)與利川，制定咨詢委員會法，適川于對行政機關(guān)的行政決策提供意見和建議、本 身沒有決定權(quán)的決策咨詢機關(guān)。口前，分散而具體的專業(yè)性咨詢立法，很難規(guī)范綜合性、戰(zhàn) 略

44、性的決策咨詢行為。不過，在我國現(xiàn)階段，制定一部規(guī)范決策咨詢行為的咨詢業(yè)基木法, 其條件尚未成熟，但從決策咨詢發(fā)展的趨勢及其對法律的需求來看，又是勢在必行。對此, 我們可以充分利用“后發(fā)優(yōu)勢”，吸納國外立法的成熟經(jīng)驗，總結(jié)我國立法的有益成果，從 規(guī)劃我國決策咨詢管理和運行的規(guī)范體系著手，分批立法，協(xié)調(diào)配套，然厲出臺專門的咨詢 委員會法，使得決策咨詢委員會的發(fā)展受到法律的保障，使其咨詢行為有法可依。此法主要 內(nèi)容包括咨詢委員會的設(shè)立條件、設(shè)立程序、咨詢委員會的組織形式和棊本類型確定咨詢委 員會的職責(zé)范圍、工作方式、行為的效果、咨詢委員會的職責(zé)范圍、工作方式和行為的效果 等。應(yīng)當(dāng)在立法中體現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的三級均衡。隨著行政法治的發(fā)展，現(xiàn)代行政程