發(fā)展PPP模式的難點與對策

1、    發(fā)展ppp模式的難點與對策    張平摘 要：經(jīng)濟新常態(tài)下，制度變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和要素升級是中國經(jīng)濟發(fā)展的新動力，ppp模式能促進政府轉(zhuǎn)變職能，是發(fā)揮市場資源配置效應(yīng)的有效途徑。本文通過對ppp模式在我國現(xiàn)階段實施的難點分析，提出發(fā)展ppp模式的對策。關(guān)鍵詞：ppp模式 難點 對策一、發(fā)展ppp模式存在的難點1、法律法規(guī)體系不夠健全，風險的不確定性增大ppp項目的實施必須有專門的法律法規(guī)來保障和規(guī)范，但目前我國還沒有形成完備的法律法規(guī)體系，而ppp模式的特殊性要求對招投標、稅收優(yōu)惠和項目等問題，做出特別規(guī)定，不確定性的增加影響了社會資本進入的積極性

2、，如采用特許經(jīng)營方式提供醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)療領(lǐng)域，由于公共機構(gòu)與私人機構(gòu)需要探討出一個專業(yè)化的投資方案，但是由于人口數(shù)量的變化、新型疾病的出現(xiàn)都有可能使得醫(yī)院和市場的環(huán)境發(fā)生變化，其招標過程冗長且不確定性較大，使得醫(yī)療領(lǐng)域?qū)λ饺藱C構(gòu)的吸引力下降。另外，ppp項目實施的法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)差異，地方政府出于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要會采取一些限制措施來限制外地資本的流入，這種千差萬別的政策機制，造成地區(qū)之間聯(lián)動機制差，與此同時，我國所推廣的ppp發(fā)展模式水平與國外也有差距，相關(guān)涉外項目也會存在國別差異，當糾紛發(fā)生時，解決的難度系數(shù)比較大。2、 項目運營難度大，資金成本高ppp模式參與的對象與公共設(shè)施相關(guān)，

3、公共設(shè)施的建設(shè)除了周期長以外，后期管理與運作也是長期工程。如交通、醫(yī)療和供水三大行業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)，這是公共事業(yè)所服務(wù)的主要領(lǐng)域，這些領(lǐng)域中的公共服務(wù)，一般需要提供系統(tǒng)化的渠道，而這些領(lǐng)域的硬件建設(shè)通常耗資巨大、投資回報慢、資金占用時間長，在政府引資的初期，企業(yè)需要大量的資本注入，在項目建設(shè)的后期，其運作同樣需要消耗大量的人力物力投入，并且其后期的運作成本可能更高，在這種情況下，私人機構(gòu)可能會面臨流動性不足的風險，出于盈利的目的，企業(yè)有可能抽逃資金，從而降低自身的風險，在這種兩難選擇中，企業(yè)和政府就存在博弈問題。博弈的結(jié)果可能會直接或間接導(dǎo)致運營成本的高攀，運營的風險也會隨之出現(xiàn)。3、 ppp融資

4、、經(jīng)營風險難以把握從各地實踐情況來看，ppp項目主要由企業(yè)和地方政府聯(lián)合出資成立的項目公司（spv）來運作，但目前無論是國企還是民企資金流都不夠充足，企業(yè)作為主要的出資方，尋找融資就成為其必然的選擇，與此同時，由于基于項目載體spv融資大多數(shù)沒有存量資產(chǎn)，在抵押上沒有優(yōu)勢，作為臨時成立的項目公司，政府和私營機構(gòu)也不會提供全額擔保，一旦項目運營失敗，金融機構(gòu)卻只能追索到spv項目公司，對于金融機構(gòu)來說其風險較大。因此，對ppp項目的融資，急需打破現(xiàn)有的信貸政策限制，加大新的資金供給。對于spv運營能力的不足，應(yīng)該鼓勵聯(lián)合體參與投資、運營和建設(shè)，使各公司共同分擔融資風險。同時也可以探索嘗試各類聯(lián)合

5、體模式，如擔保+ppp、基建+產(chǎn)業(yè)+金融、基金+基建等。ppp模式下，私人機構(gòu)面臨的風險與一般商品市場不同，它不僅需要面對市場的考驗，還面臨著行政的風險，而行政風險一般會具有更大的危險性。ppp模式下一些地方政府為了吸引私人機構(gòu)的投資，有時會隱藏對一些關(guān)鍵性指標和數(shù)據(jù)，這種情況的發(fā)生會增加企業(yè)在投融資以及風險評估時的風險，另外，政府在履行監(jiān)管者職責的同時，有時也會干預(yù)私人機構(gòu)對項目的預(yù)期。這種越級干預(yù)、黑箱監(jiān)管的模式也會極大影響私人機構(gòu)的投資的積極性。二、發(fā)展ppp模式的對策針對現(xiàn)階段我國發(fā)展ppp模式存在的難點，本文認為要從以下幾方面著手解決：1、加快推進ppp法律法規(guī)體系建設(shè)，建立規(guī)范系統(tǒng)

6、的監(jiān)督管理機制ppp運作過程中面臨著程序繁雜、內(nèi)容繁多的問題，涉及的內(nèi)容涵蓋合同、稅收、特許權(quán)等許多方面，而如何平衡好政府、企業(yè)以及消費者三者之間的利益關(guān)系，是亟須解決的難題。由于ppp模式在我國推廣運營的時間比較短，我國公用事業(yè)領(lǐng)域中的與此相關(guān)的法律法規(guī)體系還不成熟，法制建設(shè)進程還遠遠落后于實際發(fā)展的需要；另外由于基本性立法的不足，目前部分法律法規(guī)還存在著以部門利益為主導(dǎo)的現(xiàn)象，法律法規(guī)與制度缺乏緊密的聯(lián)系，條款沖突與內(nèi)容模糊的情況時有發(fā)生，相關(guān)法律框架的缺失使得企業(yè)、政府、消費者三者之間的溝通成本上升。因此，必須將相關(guān)活動納入法律框架，作為整個項目運作的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，政府部門必須從公共利

7、益的最大化的立場出發(fā)，設(shè)計一套規(guī)范化、標準化的ppp運營體系，對項目運作的流程提供政策服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)，保證項目有序推進，促使運作過程的公開、公平、公正。與此同時，也要強化政府對ppp項目的監(jiān)管職責，地方政府在ppp模式中，既是履約者，又是監(jiān)管方，對于與公眾利益密切相關(guān)的活動，政府既要對企業(yè)參與方的利潤目標進行調(diào)節(jié)，保證企業(yè)主體參與方能夠得到合理的收益，同時也要維護公眾利益，更妥善地處理三者之間的關(guān)系。2、培育契約精神，積極推動ppp模式下非正式制度的建設(shè)在現(xiàn)代公司治理過程中，由于企業(yè)的外部成員如部門主管、債權(quán)人等的監(jiān)督不力，企業(yè)的內(nèi)部成員如經(jīng)理或者工人直接掌握了企業(yè)的實際控制權(quán)。內(nèi)部人通過對企

8、業(yè)的控制，追求自身利益的最大化，損害外部人的利益，這就是“內(nèi)部人”問題，在這個問題上，青木昌彥指出：“在轉(zhuǎn)軌國家中，在私有化的場合，大量的股權(quán)為內(nèi)部人持有，在企業(yè)仍為國有的場合，在企業(yè)的重大決策中，內(nèi)部人的利益得到有力的強調(diào)”1。ppp模式下，這種情況也有可能發(fā)生，當企業(yè)正式制度規(guī)則與其成員的利益和偏好不一致，如果由于顯性的正式制度的不完善使違約成本很低時，組織成員往往傾向于打破正式制度規(guī)則的束縛，隱性的非正式規(guī)范成為行動選擇和資源配置的主要原則。面對復(fù)雜多變的市場環(huán)境，私人部門有時由于無法對政府的行為進行合理的預(yù)期，當其自身利益無法得到政府的有力保障時，必然會導(dǎo)致私人部門的信心不足，對自身回

9、報所做的預(yù)期能力下降，從而影響他們參與這種合作制的積極性。因此，為了降低交易與溝通成本，除了法律法規(guī)的保障外，政府等相關(guān)部門還應(yīng)該積極推動、培育新型契約精神，積極推動ppp模式下非正式制度的建設(shè)，使經(jīng)濟運營過程中經(jīng)濟主體之間的自由、平等、互利、公正原則內(nèi)化于心，外化于行。作為正式制度供給的補充和創(chuàng)新，ppp模式更廣泛的發(fā)展應(yīng)以法治化為前提，以誠信的契約精神和商業(yè)文化為鋪墊，提高對契約精神的認同，從而培育良善和諧的經(jīng)濟文化氛圍。3、 整合服務(wù)ppp金融資源，創(chuàng)新金融支持模式，多方合力支持ppp機制推廣在ppp項目上，建立健全金融協(xié)調(diào)機制十分重要，在現(xiàn)有金融監(jiān)管制度下，建議成立ppp聯(lián)席小組，“一

10、行三會”需要專門就保險、信托、證券等支持ppp項目的問題進行研究，加強同財政部、發(fā)改委的聯(lián)系與溝通，充分估量ppp發(fā)展對整個金融市場和金融生態(tài)環(huán)境的影響，在制定與執(zhí)行貨幣政策的過程中，要充分考慮ppp模式的影響，同時應(yīng)該建立多元化的融資渠道，整合跨行業(yè)資源，綜合運用信托、基金、商業(yè)銀行貸款、資產(chǎn)證券化等金融工具，形成合力，提升融資效率和融資方式的靈活性，努力發(fā)揮ppp模式的優(yōu)勢。另外，在構(gòu)建ppp綜合服務(wù)體系過程中，要有針對性，對不同地區(qū)采取區(qū)別性政策。對于經(jīng)濟實力薄弱、資金量小的農(nóng)村、西部等欠發(fā)達地區(qū)，要重點突出開發(fā)性和政策性金融的作用，努力推動國開行等政策性金融機構(gòu)為ppp項目建設(shè)提供“貸款、租賃、投資、證券”等綜合性的金融服務(wù)，同時聯(lián)合其他保險、證券公司等金融機構(gòu)以委